DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA GEOGRÁFICA, GEOFÍSICA E
ENERGIA
O CONTRIBUTO DO ASSOCIATIVISMO
NO CADASTRO FLORESTAL
João Filipe Rodrigues Gaspar
MESTRADO EM SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA
(Tecnologias e Aplicações)
2012
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA GEOGRÁFICA, GEOFÍSICA E
ENERGIA
O CONTRIBUTO DO ASSOCIATIVISMO
NO CADASTRO FLORESTAL
João Filipe Rodrigues Gaspar
MESTRADO EM SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA
(Tecnologias e Aplicações)
Tese Orientada pela Prof. Ana Navarro Ferreira
2012
"A palavra ''impossível'' é uma expressão infeliz; nada se pode esperar daqueles que a usam frequentemente."
Resumo
As florestas em Portugal cobrem 38.8% da superfície terrestre total. Oitenta e sete por cento dessa área é propriedade privada, 10% são de terrenos comunitários (baldios) e apenas 3% pertence ao Sector Público Português. A falta de gestão florestal, a fragmentação excessiva da terra, o êxodo rural, o aumento dos incêndios florestais, entre outras razões, levou à criação das Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), como um meio para resolver esses problemas. Um dos elementos estruturais necessários para a criação de uma ZIF é a existência de cadastro, geométrico ou simplificado, de todos os prédios dos aderentes ou, na ausência dele, um inventário da estrutura da propriedade numa escala adequada para a sua identificação. No entanto, devido à falta de cadastro para aproximadamente metade do território, pode haver a necessidade de adquirir dados cadastrais relativos às propriedades florestais com a finalidade exclusiva de criação de uma ZIF e que muitas vezes não é considerado como cadastro. Para superar a falta de dados cadastral, pretendemos avaliar a possível contribuição das Organizações de Produtores Florestais (OPF) para a execução do cadastro florestal, no âmbito do projecto Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SiNErGIC). Desde o início dos anos 90 até o presente, foram criadas cerca de 169 OPF para apoiar os proprietários florestais na gestão sustentável das suas propriedades florestais. As OPF foram questionadas sobre a metodologia utilizada para realizar os levantamentos de prédios rústicos e o seu interesse, através de benefícios mútuos, em adoptar as especificações técnicas do SiNErGIC nos seus levantamentos. Os principais objectivos deste estudo são a harmonização dos dados recolhidos por todas as OPF, a criação de uma base de dados única e transparente com os atributos necessários para a caracterização de todas os prédios e, consequentemente, a inclusão e/ou actualização desses prédios no cadastro português. Para recolher os dados no terreno, foi desenvolvida uma aplicação recorrendo ao software gratuito CyberTracker para ser usada por todas as OPF. Esta aplicação, que pode ser instalada num smartphone ou num PDA, permite em tempo real a recolha de dados dos limites do prédio (com um GPS acoplado), juntamente com os atributos que o caracterizam. Este procedimento permite não só uma aquisição de dados mais rápida, mas também a recolha da geometria e dos dados alfanuméricos em formato digital, o que constitui uma mais-valia para a implementação do cadastro. Os dados recolhidos com este aplicativo também podem ser integrados nas bases de dados das conservatórias do registo predial, das repartições de finanças e das câmaras municipais.
Abstract
Forests in Portugal cover 38.8% of the total land surface. Eighty seven percent of this area is privately owned, 10% is vacant or owned by local communities and only 3% belongs to the Portuguese Public Sector. The lack of forest management, the excessive land fragmentation, the rural exodus, the escalation of forest fires, among other reasons, led to the creation of Forest Intervention Zones (FIZ), as a mean to solve those problems. One of the structural elements required for the creation of a FIZ is the existence of a real property cadastre, geometric or simplified, of all the members’ parcels or in the absence of it, an inventory of the property structure in an appropriate scale for its identification. However, due to the lack of cadastre for approximately half of the territory, there might be the need to acquire cadastral data of the forest holdings with the exclusive purpose of creating a FIZ and that is often not considered as real property cadastre. To overcome the lack of cadastral data, we intend to evaluate the possible contribution of the Forest Owners Associations (FOA) for the forest cadastre execution in the scope of the National System for Managing and Exploring Cadastral Data (SiNErGIC) project. From the early 90’s until the present, about 169 FOAs have been created to assist forest owners in the sustainable management of their forest holdings. Several FOAs were asked about the methodology used to perform parcel surveys and their interest, in exchange of mutual benefits, in adopting the SiNErGIC technical specifications in those surveys. The main objectives of this study are the harmonization of the data collected by all FOAs, the creation of a unique and seamless database with the attributes required for the characterization of all parcels, and consequently the inclusion and/or update of those parcels in the Portuguese real property cadastre. To collect data in the field, an application, thought to be used by all FOA as a standard, was developed with the free CyberTracker software. This application, which can be installed in a smartphone or a PDA, allows real time collecting of the vertices of the property borders (with a GPS attached) along with their attributes. This procedure enables not only a faster data acquisition but also the collection of both geometry and alphanumeric data in digital format, which constitutes an added-value for the implementation of the real property cadastre. The data collected with this application might also be integrated in the real property registry offices, tax offices and city councils databases.
Agradecimentos
A força, o apoio e a dedicação de algumas pessoas foram fundamentais para a elaboração desta dissertação, o meu obrigado para todos os que percorreram comigo este caminho.
Em primeiro lugar, à Prof. Ana Navarro Ferreira pelo apoio na escolha do tema e pelo o incentivo em participar e divulgar o meu trabalho em encontros nacionais e internacionais alargando assim o contacto com várias pessoas. Além disso, o seu grande esforço e paciência no apoio e correcção de algumas lacunas e hábitos de escrita.
Agradeço a todas as Associações e pessoas que disponibilizaram a sua participação e interesse pelo tema abordado neste estudo.
Quero agradecer também aos meus primos, Ana Neves e João Neves, que humildemente me acolheram na sua casa, onde fui apoiado e incentivado durante o tempo da minha estadia na sua casa. Um obrigado não só pelo acolhimento, mas também pela partilha dos seus círculos de amigos que agora considero também como meus amigos.
Outra pessoa que me tem apoiado e que faz parte da minha vida, é a minha namorada Alexandra Ferreira da Glória que apesar dos quilómetros que nos separam sempre me acompanhou nesta caminhada e foi forte como eu a superar as saudades criadas pelos sucessivos compromissos que foram surgindo ao longo deste percurso de vida.
Para finalizar, quero agradecer a todas as pessoas com que me cruzei durante o meu percurso académico, as quais me proporcionaram um futuro melhor. O meu grande obrigado aos meus pais, António Manuel de Oliveira Gaspar e Maria João Azevedo Rodrigues Gaspar, obrigado pela vossa ajuda. Agora é a minha vez de vos ajudar.
Índice
1. INTRODUÇÃO ... 1
2. CADASTRO EM PORTUGAL ... 4
2.1 Conceito de Cadastro ... 4
2.2 Conceito de Prédio ... 7
2.3 Contexto histórico português ... 11
2.4 Estado actual do Cadastro e as suas causas ... 14
3. PROJECTO SiNErGIC ... 16
3.1 O que é? Para que serve? ... 16
3.2 Evolução do Projecto SiNErGIC ... 18
3.3 Especificações Técnicas do projecto SiNErGIC ... 20
4. FLORESTA E O ASSOCIATIVISMO ... 25
4.1 A Floresta... 25
4.2 Factores negativos da evolução da Floresta Portuguesa ... 27
4.2.1 Minifúndio... 27
4.2.2 Êxodo Rural ... 27
4.2.3 Absentismo dos Proprietários ... 27
4.2.4 Políticas Florestais ... 28
4.2.5 Incêndios Florestais ... 28
4.2.6 Ausência de Cadastro Florestal ... 29
4.3 O perfil do proprietário florestal ... 30
4.4 O Associativismo e o Aparecimento das Organizações de Produtores Florestais ... 31
4.5 Tipos e distribuição das Organizações de Produtores Florestais ... 32
4.6 Zonas de Intervenção Florestal (ZIF) e Certificação Florestal ... 37
5. METODOLOGIA ... 40
5.1 Questionários às OPF sobre o Cadastro Florestal ... 40
5.2 Interpretação dos resultados dos questionários e modelação da Base de Dados considerando o projecto SiNErGIC e as bases de dados das OPF ... 44
5.3 Desenvolvimento de uma aplicação de recolha de informação ... 46
6. RESULTADOS ... 48
6.1 Questionários às OPF sobre o Cadastro Florestal ... 48
6.2 Modelação da Base de Dados padronizada para as OPF ... 62 6.3 Desenvolvimento de uma aplicação de recolha de informação que apoia a base de dados 72
7. DISCUSSÃO ... 76
7.1 O Cadastro em Portugal e o Projecto SiNErGIC ... 76
7.2 A Floresta e o Associativismo ... 77
7.3 A Cooperação entre o SiNErGIC e o Associativismo ... 78
7.4 A Resposta dos Questionários sobre o Cadastro Florestal ... 79
7.5 O uso da base de dados harmonizada nas OPF ... 81
7.6 A Criação da Aplicação ... 81
7.7 Problemas e potenciais Soluções ... 81
8. CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS FUTURAS ... 84
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 86
ANEXOS ... 89
Anexo A – Declarações de Titularidade do SiNErGIC ... 90
Anexo B – Especificações de Demarcação dos Marcos. ... 92
Anexo C – Esquema aplicacional do SiNErGIC. ... 94
Anexo D – Auto de Reclamação do Prédio. ... 95
Anexo E – Questionário às OPF sobre o Cadastro Florestal. ... 97
Anexo F – Esquema elaborado com atributos das OPF e do SiNErGIC para a base de dados da caracterização dos Prédios Rústicos. ... 103
Anexo G – Tabelas descritivas de atributos de algumas entidades. ... 104
Lista de Figuras
Figura 2.1 – Estado Actual do Cadastro em Portugal Continental. Adaptado de IGP (2011). ... 15
Figura 3.1 – Modelo Lógico do SiNErGIC. Adaptado de Julião et al. (2008). ... 17
Figura 3.2 – Diagrama sobre as Fases da operação e Intervenientes. Adaptado de IGP (2009). ... 21
Figura 4.1 – Percentagem de Usos do Solo no território nacional. ... 26
Figura 4.2 – N.º de Ocorrências no Ano 2010 por Distritos. ... 29
Figura 4.3 – Hierarquia dos quatro tipos de OPF. ... 32
Figura 4.4 – Distribuição das OPF pelas diferentes Unidades Territoriais NUTS nível II. ... 35
Figura 4.5 – N.º de OPF distribuído pelo tipo e pelas DRF. ... 35
Figura 4.6 – Ocupação dos tipos de solo dos Matos e Floresta. ... 36
Figura 4.7 – N.º de ZIF por Direcções Regionais Florestais. ... 38
Figura 5.1 – Esquema de interligação de entidades respeitantes ao Cadastro Florestal. ... 45
Figura 5.2 – Interface do freeware CyberTracker. ... 46
Figura 5.3 – Esquema da Operação de Recolha e Armazenamento da Informação. ... 47
Figura 6.1 – Resultados Global dos Questionários às OPF sobre o uso do GPS. ... 49
Figura 6.2 – Resultado da Questão 2 sobre a recolha de informação usada pelas OPF. ... 50
Figura 6.3 – Resultado da questão 3 relativa ao tipo de softwares usados nas OPF. ... 51
Figura 6.4 – Resultados da questão 4 sobre o tipo de GPS usados pela OPF. ... 52
Figura 6.5 – Resultados da questão 5 sobre os métodos de processamento usados pelas OPF. ... 53
Figura 6.6 – Resultados da questão 6 sobre a Grandeza de precisão usada pelas OPF. ... 54
Figura 6.7 – Resultados da questão 7 sobre suporte cartográfico nas OPF. ... 55
Figura 6.8 – Resultados da questão 8 sobre o tipo de uso do solo registado pelas OPF. ... 56
Figura 6.9 – Resultados da questão 9 sobre o armazenamento da informação das OPF. ... 57
Figura 6.10 – Resultados da questão 10 sobre a Titularidade dos Prédios usadas pelas OPF. ... 58
Figura 6.11 – Resultados da questão 12 sobre a forma de delimitação das ZIF’s pelas OPF. ... 59
Figura 6.12 – Resultados da questão 14 sobre a importância da aplicação para OPF. ... 61
Figura 6.13 – Menu Inicial da Aplicação. ... 73
Figura 6.14 – Menus Referentes à Declaração de Titularidade. ... 73
Figura 6.15 – Menus e Sub-menus da Caracterização de Prédios Rústicos. ... 74
Figura 6.16 - Simulação da aplicação de um Registo no software. ... 75
Lista de Quadros
Quadro 2.1 – Benefícios do uso das bases de registo predial em Portugal. Adaptado de Navarro (2009). . 7Quadro 2.2 – Conceito de prédio nas diferentes peças legais. ... 10
Quadro 3.1 – Stakeholders do SiNErGIC, a sua função no mercado dos bens imobiliários. Adaptado de Julião et al. (2010). ... 18
Quadro 4.1 – Diferentes tipos de proprietários (* dimensão com baixa produtividade e com muita regeneração natural; ** investimento com subsídios). Adaptado de Baptista e Santos (2005). ... 30
Quadro 4.2 – Características das OPF de âmbito Nacional. ... 33
Quadro 4.3 – Características das OPF de âmbito Regional. ... 34
Quadro 4.4 – Características das OPF de âmbito Supramunicipal, Municipal ou Local e Complementar. 34 Quadro 6.1 – Entidade Titular. ... 63
Quadro 6.2 – Entidade Levantamentos. ... 63
Quadro 6.4 – Entidade Prédio. ... 64
Quadro 6.5 – Entidade Representante. ... 65
Quadro 6.6 – Entidade IRN. ... 66
Quadro 6.7 – Entidade DGCI. ... 66
Quadro 6.8 – Entidade Escritura. ... 67
Quadro 6.9 – Entidade Esboço. ... 68
Quadro 6.10 – Entidade Associado. ... 68
Quadro 6.11 – Entidade Povoamento. ... 69
Quadro 6.12 – Entidade Fitossanidade. ... 69
Quadro 6.13 – Entidade ZIF. ... 70
Quadro 6.14 – Entidade Estação. ... 70
Quadro 6.15 – Entidades Infraestruturas. ... 71
Quadro 6.16 – Entidade Parcelário. ... 71
Quadro 6.17 – Entidade Tarifa (Finanças). ... 72
Lista de Tabelas
Tabela 3.1 – Erro Médio Quadrático planimétrico para Cartografia. Adaptado de Matos (2008). ... 23Tabela 4.1 – Distribuição da área florestal em Portugal por tipos de proprietários (Mendes et al., 2004). . 25
Tabela 4.2 – 5.º Inventário Florestal Nacional. Adaptado de AFN (2010). ... 26
Tabela 4.3 – N.º de OPF distribuído pelo tipo e pelas DRF. ... 36
Tabela 4.4 – Ocupação dos tipos de solo dos Matos e Floresta. ... 36
Tabela 4.5 – Números de ZIF e hectares totalizados por DRF. ... 38
Tabela 6.1 – Resultados dos questionários sobre o Uso de GPS. ... 48
Tabela 6.2 – Resultado da Questão 2 sobre a recolha de informação usada pelas OPF. ... 50
Tabela 6.3 – Resultado da questão 3 relativa ao tipo de softwares usados nas OPF. ... 51
Tabela 6.4 – Resultados da questão 4 sobre o tipo de GPS usados pela OPF. ... 52
Tabela 6.5 – Resultados da questão 5 referente aos métodos de processamento. ... 53
Tabela 6.6 – Resultados da questão 6 sobre a Grandeza de precisão usada pelas OPF. ... 53
Tabela 6.7 – Resultados da questão 7 sobre suporte cartográfico nas OPF. ... 54
Tabela 6.8 – Resultados da questão 8 sobre os usos do solo levantados nas OPF. ... 55
Tabela 6.9 – Resultados da questão 9 sobre o armazenamento da informação pelas OPF. ... 56
Tabela 6.10 – Resultados da questão 10 sobre a Titularidade dos Prédios usadas pelas OPF. ... 57
Tabela 6.11 – Atributos das OPF distribuídos por temas. ... 59
Tabela 6.12 – Resultados da questão 12 sobre a forma de delimitação das ZIF’s pelas OPF. ... 59
Tabela 6.13 – Resultados da questão 13 sobre a participação das OPF no Projecto SiNErGIC. ... 60
Lista de Acrónimos
AFN – Autoridade Florestal Nacional AUGI – Áreas Urbanas de Génese Ilegal CC – Código Civil
CIMI – Código de Imposto Municipal sobre Imóveis CNIG - Centro Nacional de Informação Geográfica DFCI – Defesa Florestal Contra Incêndios
DGCI – Direcção Geral de Contribuições e Impostos DN – Digital Number
EMQ – Erro Médio Quadrático EP – Estradas de Portugal
FIG – Fédération Internationale des Géomètres (Federação Internacional de Agrimensores)
Freeware – Software gratuito
GPS – Global Positioning System
IFADAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IGC – Instituto Geográfico e Cadastral
IGP – Instituto Geográfico Português IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis IMS – Imposto Municipal do Selo
IPCC - Instituto Português de Cartografia e Cadastro IRN – Instituto de Registo e Notariado
Kv – Quilovolts
MDT – Modelo Digital do Terreno NIP – Número de Identificação do Prédio OPF – Organização de Produtores Florestais
PCC – Permanent Committee on Cadastre in the European Union PDA – Personal Digital Assistant
PDOP – Diluição de Precisão para o posicionamento tridimensional PEIF – Planos Específicos de Intervenção Florestal
PGF – Plano Gestão Florestal
PROF – Plano Regional do Ordenamento Florestal RCP – Regime de Cadastro Predial
REN – Rede Eléctrica Nacional RTK – Real Time Kinematic
SIG – Sistemas de Informação Geográficos
SiNErGIC – Sistema Nacional de Exploração Geográfica de Informação Cadastral UML – Unified Modeling Language
1. INTRODUÇÃO
Em Portugal, a floresta abrange cerca de 3,5 milhões de hectares, correspondendo a 38.8% do território nacional, e representa 3% do Produto Interno Bruto (PIB), contribuindo em cerca de 2% em termos de emprego da população activa. Relativamente ao perfil do proprietário, 87% da floresta pertence a proprietários privados, 10% correspondem a terrenos comunitários (baldios) e apena 3% pertence ao Estado Português. As florestas portuguesas são formadas por espécies de grande significância, mas o pinheiro-bravo, o sobreiro e eucalipto ocupam cerca de 2/3 do coberto florestal correspondendo as três principais espécies de produção em Portugal. Actualmente, a floresta portuguesa é ameaçada por factores tais como os incêndios florestais, a fragmentação dos prédios, o êxodo rural, as alterações climáticas e a falta de cadastro oficial. Para prevenir algumas destas causas, o Governo aprovou a legislação que estabelece a criação de Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), publicada no Decreto-Lei n.º 127/2005, de 5 de Agosto e no Decreto-Lei n.º 15/2009, de 14 de Janeiro (revisão). A ZIF é uma área territorial delimitada por uma mancha contínua maioritariamente constituída por áreas florestais, que é submetida a planos de gestão florestal e de defesa florestal contra incêndios florestais através de uma entidade gestora. O objectivo principal da criação da ZIF é o de promover o agrupamento dos proprietários florestais com pequenos prédios rústicos de forma a criar uma dimensão que possibilite lucros através de gestão conjunta. A criação das ZIF serve como um incentivo à consolidação dos prédios e como desincentivo ao seu fraccionamento. Além disso, serve ainda para promover a reabilitação das áreas florestais afectadas pelos incêndios florestais e a redução de condições de ignição e de propagação dos incêndios florestais. A existência de ZIF permite a coordenação dos diferentes instrumentos que existem para o ordenamento do território. Um dos elementos estruturais requeridos para a criação das ZIF é a existência de cadastro oficial, geométrico ou simplificado numa escala apropriada à sua identificação. Contudo, os dados cadastrais actuais só estão disponíveis para metade do País. Uma vez que a criação das ZIF envolve a delimitação dos limites de floresta pertencentes a um ou mais proprietários, os dados cadastrais têm se adquiridos com o único propósito da criação da ZIF. Todavia, e de acordo com a legislação das ZIF, a delimitação territorial das ZIF deve obedecer aos limites dos prédios rústicos. Este tipo de informação geográfica (limites de exploração da floresta) é actualmente adquirido pelas Organizações de Produtores Florestais (OPF). As OPF surgiram nos meados dos anos 90, depois de alguma tentativas falhadas de criar serviços de divulgação através de programas públicos co-financiados pela União Europeia para dar suporte técnico aos proprietários florestais privados. Presentemente, existem cerca de 169 OPF em Portugal com a missão de ajudar os proprietários florestais na gestão florestal. As OPF prestam vários serviços aos proprietários florestais, tais como, a silvicultura preventiva, o suporte legal e técnico e os levantamentos perimetrais. Os levantamentos perimetrais são realizados pelas OPF devido à falta de cadastro oficial.
Apesar de várias tentativas de implementação de um sistema cadastral, Portugal é um dos últimos países da Europa onde cadastro oficial não se encontra completo. O conhecimento dos limites e da titularidade da propriedade é reconhecidamente imprescindível para as actividades de planeamento, gestão e apoio à decisão sobre a ocupação e uso do território, para a regulação da repartição das mais-valias fundiárias e para a gestão, controlo e desenvolvimento dos recursos
naturais das obras públicas. Em Portugal, o maior esforço de execução cadastral ocorreu entre as décadas de 30 e 90 do século XX, tendo sido efectuado o cadastro geométrico da propriedade rústica (CGPR) em 126 concelhos, correspondentes a cerca de 50% da área total do País, mas, como a própria designação o faz prever, apenas os prédios rústicos dos concelhos abrangidos foram cadastrados. De forma a conseguir um sistema nacional cadastral que abrange-se o País inteiro, a Resolução de Conselho de Ministros n.º45/2006 de 4 Maio assegurou da criação do projecto SiNErGIC que configura-se como parte de um sistema partilhado de informação territorial, que garante a gestão uniforme e informática dos conteúdos cadastrais, de forma compatível entre os diversos sistemas utilizados pelas entidades competentes para a sua produção, e a sua actualização permanente, segundo princípios de validação e harmonização que garantam a coerência do sistema.
O objectivo desta tese consistiu em avaliar a contribuição das OPF para a implementação do cadastro florestal no âmbito do projecto SiNErGIC. Inicialmente, foi desenvolvido um questionário que foi posteriormente enviado a todas as OPF para conhecimento da metodologia usada por cada uma na realização dos levantamentos perimetrais e do seu interesse em adoptarem as especificações técnicas do SiNErGIC em troca de benefícios mútuos. A análise das respostas aos questionários permitiu a identificação dos atributos comuns usados pelas OPF para a caracterização dos prédios rústicos e dos métodos adoptados nos levantamentos dos limites dos prédios rústicos. Com base nos resultados desta análise, a informação alfanumérica foi harmonizada com o propósito de desenvolver uma base de dados padrão para todas as OPF. O modelo de dados desenvolvido contém não só os atributos requeridos pelas OPF para a caracterização dos seus prédios rústicos, mas também os atributos considerados no modelo de dados proposto para o projecto SiNErGIC. Este modelo de dados permite o estabelecimento de parcerias entre as OPF e as entidades envolvidas na execução do cadastro de prédios rústicos. Outro objectivo deste trabalho foi a criação e desenvolvimento de uma aplicação recorrendo a um freeware, o qual pode ser instalado em dispositivos móveis com a finalidade de simplificar a recolha de dados no terreno. Esta aplicação será desenvolvida para dispositivos móveis que suportem o sistema operativo Windows Mobile e Windows CE e permitirá a recolha de informação referente à caracterização de prédios rústicos e da informação requerida pelo SiNErGIC.
A contribuição do presente trabalho irá munir as OPF de base de dados harmonizadas em que todas elas armazenem informação uniformizada sobre a caracterização dos prédios rústicos. Além disso, armazena também informação essencial para o projecto SiNErGIC. Permitirá às OPF fornecerem a sua informação mediante autorização do proprietário com qualidade para outras entidades interessadas nessa informação através de protocolos de parceria e cooperação, nomeadamente o projecto SiNErGIC, Autoridade Florestal Nacional e Serviço de Finanças. Relativamente à aplicação desenvolvida, esta servirá de apoio aos técnicos das OPF a agilizarem processos de recolha de informação e evitar assim o uso de utensílios tradicionais como os formulários de papel. Isto permitirá a recolha de mais informação no campo e facilitar a descarga e associação da informação em gabinete nas bases de dados convencionais ou bases de dados com sistemas de informação geográfica. Pretende-se também sugerir soluções para aumentar entendimento entre as OPF e o IGP na forma como é recolhida a informação geográfica de forma a ser partilhada, e também sugerir algumas ideias para evitar alguns
problemas identificados na legislação do CIMI e na fragmentação das propriedades. A presente tese está organizada em oito capítulos. O capítulo seguinte descreve o cadastro em Portugal e está organizado em subcapítulos onde é explicado uma breve história do conceito de cadastro e a sua origem, o conceito de prédio, o contexto histórico português, o estado actual do cadastro e as suas causas. Este enquadramento serve para o capítulo três que está subdividido em três subcapítulos e onde é descrito o projecto SiNErGIC indicando o que é e para que serve, explicando as razões da sua criação, os seus objectivos e as suas contribuições para a realização do cadastro. É explicado também a sua evolução desde a sua criação até à actualidade e as especificações técnicas que englobam os trabalhos no projecto SiNErGIC. O capítulo quatro é dividido em 6 subcapítulos que retractam a situação actual da Floresta Portuguesa, os factores negativos da evolução da floresta portuguesa, o perfil do proprietário florestal, o associativismo, os tipos de organizações de produtores florestais, e as Zonas de Intervenção Florestal e Certificação Florestal. Ao longo do capítulo é mencionando a actual situação da floresta, os seus principais produtos e as ameaças que tem sofrido ao longo destes anos. Além da floresta, é descrito o movimento associativista que vieram apoiar a gestão florestal dos proprietários florestais sendo também referido o âmbito da criação das ZIF e a sua importância como um instrumento para melhorar a produtividade florestal e permitir a gestão florestal sustentável, são também descritos neste capítulo. O Capítulo seguinte, capítulo cinco, descreve a metodologia adoptada no caso em estudo, a qual é constituída por três etapas: a preparação do questionário para enviar às OPF, com objectivo de avaliar o tipo de atributos que são usados para a caracterização dos prédios rústicos e a forma como os levantamentos perimetrais são executados; o desenvolvimento de uma base de dados padrão com atributos comuns a todas as OPF e interoperável com a base de dados proposta pelo projecto SiNErGIC; e o desenvolvimento de uma aplicação para simplificar a recolha de dados no terreno. No capítulo seis, o capítulo Resultados, é descrito os resultados dos questionários e são discutidos os atributos fornecidos pelas OPF de forma a servirem para a implementação do modelo de base de dados e a forma de como foi feita a aplicação freeware para o cadastro florestal. O capítulo sete Discussão, descreve a opinião sobre os resultados obtidos nos questionários, refere de que forma a base de dados poderá contribuir para uma organização e armazenamento dos dados da caracterização dos prédios rústicos e da informação requerida pelo SiNErGIC, explica de que forma a aplicação poderá ajudar as OPF na recolha da informação e finalizando a discussão é descrito soluções e opiniões que possam contribuir para melhorar a situação actual do cadastro. Finalmente, no capítulo oito Conclusões e Acções Futuras são referidas as conclusões obtidas deste trabalho e são indicadas algumas acções futuras a fazer sobre esta temática.
2. CADASTRO EM PORTUGAL
2.1 Conceito de Cadastro
A palavra Cadastro deriva do grego “Katastikhon” que significa linha por linha e que na sua extensão quer dizer “lista” ou “registo”. Existem vários conceitos que definem a palavra cadastro. Dentro das várias definições a que mostra ser a mais completa é a descrita pela Federação Internacional dos Agrimensores que define o cadastro como:
“O Cadastro é normalmente um sistema de informação do terreno, orientado com base na parcela, que contém um registo de interesses relativos ao terreno (ex.: direitos, restrições e responsabilidades). Este sistema inclui usualmente a descrição geométrica das parcelas de terreno associada a outros atributos que descrevam a natureza dos interesses, a titularidade ou o controlo desses interesses, e muitas vezes o valor da parcela e sua actualização. Este sistema pode ser estabelecido para propósitos fiscais (ex.: avaliação e tributação equitativa), para propósitos legais (alienação), para auxílio na gestão do terreno e do uso do terreno (ex.: para planeamento e outros propósitos administrativos), e para possibilitar o desenvolvimento sustentável e protecção ambiental.”
O cadastro está associado ao conceito de solo que é a porção de terra que caracteriza não só a sua superfície e os seus direitos associados, mas também os direitos subterrâneos e até aéreos (Guilherme, 2008). Segundo Dale e McLaughlin (1990), quando falamos de solo e dos direitos a ele relacionados, há que incluir atributos físicos e abstractos, desde o direito de construir na superfície, aos direitos subterrâneos relativos a aquíferos ou minérios, nomeadamente o direito de uso e exploração dos mesmos.
O conceito de cadastro tem vindo a alterar-se significativamente ao longo das últimas décadas, evoluindo da acepção, mais restrita e tradicional, de inventário de bens imóveis elaborado para fins quase exclusivamente do âmbito fiscal, para uma nova acepção, mais lata, que contempla outros temas para além da propriedade imobiliária, e outras finalidades para além das fiscais (Silva, 1996). O processo de evolução do conceito de cadastro deu origem a conceitos afins, como os de cadastro multifuncional, cadastro multitemático e sistema de cadastros (Silva, 1996). Este conceito foi alargado e nos dias de hoje quando falamos em cadastro, falamos num cadastro multifuncional que vai para além da tributação fiscal de uma propriedade possibilitando a criação de cadastros com múltiplas funcionalidades como por exemplo, sistemas cadastrais de redes de água, rede viária, rede de esgotos, linhas electrificadas, linhas ferroviárias, entre tantas outras. O cadastro multifuncional possibilita também uma maior gestão dos recursos do país através do ordenamento do território.
A importância dos sistemas cadastrais faz-se sentir em diversas áreas, mas principalmente nas áreas fiscais e ligadas à gestão e planeamento territorial, constituindo uma poderosa ferramenta ao serviço das autoridades com competência administrativa sobre o território (Williamson e Enemarke, 1996). Os sistemas cadastrais não constituem fins em si próprios, uma vez que o sucesso dos mesmos não depende da complexidade da sua moldura legal nem da sofisticação técnica dos mapas ou dos levantamentos cadastrais, mas sim na medida em que protegem os
direitos territoriais através do reconhecimento e registo público, funcionando, assim, como uma ferramenta de auxílio a transacções comerciais justas e eficazes.
No passado, nas sociedades cuja economia assentava predominantemente na actividade agrícola, os impostos sobre a propriedade fundiária, e em particular sobre a propriedade rústica, constituíam uma fonte de receita fundamental para a Administração Pública. O cadastro da propriedade fundiária surgiu assim para responder à necessidade, por parte da Administração, de dispor de informação que lhe permitisse determinar o montante daqueles impostos, bem como identificar os contribuintes (Silva, 1996). Actualmente os cadastros modernos assentam em três finalidades que são, fiscais, jurídicas e de ordenamento de território. No nosso país essas finalidades estão distribuídas por vários ministérios. A finalidade fiscal está atribuída ao Ministério das Finanças para efeito de tributações, a finalidade jurídica está atribuída ao Ministério da Justiça onde comprova o direito da titularidade e uso, e por fim a finalidade do ordenamento do território que está associado ao Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território.
Segundo Silva (1996), a maioria dos cadastros modernos tiveram como base o cadastro francês que era orientado para finalidades fiscais e praticava a execução de um cadastro geométrico que se destinava a recolher informação alfanumérica de caracterização dos prédios que permitisse a determinação correcta das áreas e posterior determinação da respectiva contribuição. Portugal foi um dos muitos países da Europa a seguir este tipo de cadastro surgindo em 1926 o Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica que tinha três objectivos: a identificação dos contribuintes, o levantamento e registo de informação (alfanumérica e gráfica) necessário para operações de avaliação e a avaliação predial. A avaliação predial era então efectuada com o objectivo de permitir uma justa e real tributação dos impostos, de acordo com o descrito no Decreto nº 11 859, de 7 de Julho de 1926: “A operação de avaliação é conduzida com o objectivo de
praticamente conseguir a maior equidade na determinação do rendimento líquido a atribuir aos diferentes prédios”. Estas operações eram efectuadas com a partição de todos os proprietários,
sendo a demarcação dos prédios feita em consenso evitando casos de litígios ou a consequente reclamação. Este reconhecimento e validação constituía efectivamente o comprovativo de que um determinado prédio pertencia a um determinado titular.
Em Portugal, o organismo responsável pelo Cadastro é o Instituto Geográfico Português (IGP), sob a tutela do actual Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território. As competências do IGP não dizem só respeito ao cadastro, mas também abrangem as áreas da Cartografia e Geodesia sendo ainda responsável pela produção cartográfica de pequena e média escala oficial, bem como pelo estabelecimento e manutenção das redes geodésicas. As competências do IGP relativas ao Cadastro Predial incluem o estabelecimento, a renovação e a actualização do Cadastro, a criação de normas e padrões para o Cadastro e o fornecimento de informação cadastral aos utilizadores.
Relacionados com o Cadastro estão os Serviços de Finanças, pertencentes ao Ministério das Finanças através da Direcção Geral dos Impostos (DGCI), os quais são responsáveis pela Matriz Predial que regista e actualiza o registo real do valor dos prédios através do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), além de outros impostos (Silva, 2005). O Registo fiscal rural foi parcialmente
constituído com informação fornecida pelo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica, a qual se encontra desactualizada resultando em impostos desactualizados, que não obedecem ao princípio da equidade. Desde 1989 que os Municípios, são os beneficiários do IMI, mas não têm competência sobre a gestão do imposto, que é realizada totalmente pelo Ministério das Finanças, que recolhe as receitas e as entrega aos Municípios. A única competência municipal é a decisão sobre a taxa de imposto (rural e urbano) a aplicar, dentro dos limites estabelecidos por lei. Quanto à relação actual entre o Cadastro e os Municípios, estes usam informações do cadastro, mas não participam na sua criação ou manutenção (Silva, 2005).
As conservatórias do Registo Predial e os Notários são dependentes do Ministério da Justiça, através do Instituto dos Registos e Notariado (IRN), sendo que o Registo Predial permite a identificação do titular do direito de propriedade de um dado prédio. No entanto, estes registos têm uma relação virtualmente nula com o Cadastro Rústico (o único tipo que é efectivo), visto que não usam o Cadastro, nem contribuem para a sua actualização. A regulamentação de 1995 (Decreto-Lei n.º 172/95, 18 de Julho) previu uma situação diferente, em que todos os serviços da administração pública usassem um identificador cadastral comum designado por Número de Identificação do Prédio (NIP) que servisse como identificador comum dos prédios.
A articulação entre o registo predial, a matriz predial e informação georreferenciada relativa a um dado prédio permite aos proprietários conhecerem a localização e delimitação dos seus bens imóveis, bem como o seu valor real. A actualização desta informação permite minimizar os aspectos burocráticos que envolvem a compra e venda de prédios, e a correcta regulação das tributações referente ao conteúdo dos prédios. Estas são algumas das mais-valias para os proprietários mas na consciência destes paira ainda a desconfiança relativa a possíveis consequências, como por exemplo, a cobrança de impostos sobre o uso da terra e os seus rendimentos de exploração, ou ainda o pagamento da execução do cadastro.
O cadastro permite ainda facilitar as expropriações de prédios de proprietários privados por parte de entidades públicas e privadas, dado que possibilita o cálculo do valor real e justo do património (indemnização), diminuindo a especulação imobiliária que muitas das vezes existe neste meio. A existência de cadastro predial permite ainda a atribuição de subsídios para investir e rentabilizar as propriedades. No Quadro 2.1 é feito um resumo dos benefícios do uso das bases de registo predial em Portugal:
Interesse
Registo de Base Predial Cadastro
Predial Matriz Predial
Registo Predial
Público Tributação eficaz e equitativa X X
Diminuição de situações de
conflito X X
Segurança e eficiência nas
transacções imobiliárias X X
Informação de base para uma administração eficiente do território
X X
Privado Garantia de direitos (direito de
propriedade, etc..) X X
Diminuição de situações de
conflito X X
Segurança e eficiência nas
transacções imobiliárias X X
Acesso ao crédito X
Quadro 2.1 – Benefícios do uso das bases de registo predial em Portugal. Adaptado de Navarro (2009).
2.2 Conceito de Prédio
O conceito de prédio existe na legislação portuguesa em três documentos oficiais e num em regime experimental, apresentando distintas definições que podem gerar alguma confusão. O conceito de prédio pode ser encontrado no Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), no Código Civil (CC), no Regulamento do Cadastro Predial (RCP) e no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial e no Regime Experimental da execução, exploração e acesso à informação cadastral mais conhecido como SiNErGIC.
Segundo o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro referente ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, um prédio é definido da seguinte forma (art. 2.º): “… prédio é toda a
fracção de território, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes, com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou colectiva e, em circunstâncias normais, tenha valor económico, bem como as águas, plantações, edifícios ou construções, nas circunstâncias anteriores, dotados de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fracção de território que constitua parte integrante de um
património diverso ou não tenha natureza patrimonial”. No artigo 19.º do mesmo Decreto-Lei é
apresentada a definição de parcela, como sendo: “… a porção contínua de terreno, situada num
mesmo prédio rústico, a que corresponda, como norma, uma única qualidade e classe de cultura ou, ainda, uma dependência agrícola ou parte dela”.
O presente CIMI faz a distinção entre três tipos de prédios, prédios rústicos (art. 3.º), prédios urbanos (arts. 4.º e 6.º) e prédios mistos (art. 5.º). O art. 3.º descreve os prédios rústicos como terrenos situados fora de um aglomerado urbano, que não sejam terrenos para construção e que tenham como objectivo a produção de rendimentos agrícolas, sendo que podem incluir edifícios ou construções com carácter acessório de reduzido valor que servem de apoio à obtenção do rendimento agrícola.
Os artigos. 4.º e 6.º do CIMI são relacionados com os prédios urbanos sendo que no primeiro é referido que os prédios urbanos são todos aqueles que não são classificados de prédios rústicos. No artigo. 6.º são descritas as diferentes espécies de prédios urbanos, tais como habitacional, comerciais, industriais (ou para o exercício de actividades profissionais independentes), terrenos para construção e outros. No artigo. 5.º, os prédios mistos são descritos como prédios que possuam partes rústicas e urbanas que não podem ser caracterizados na íntegra como prédios rústico ou prédio urbano.
O Código Civil, legislado pelo Decreto-Lei n.º 47344, de 25 de Novembro de 1966, faz referência ao prédio de forma indirecta em três artigos, artigos. 202.º, 203.º e 204.º. O artigo 202.º descreve a noção das coisas como: “Diz-se coisa tudo aquilo que pode ser objecto de relações jurídicas”. No artigo 203.º é feita a classificação das coisas indicando que: “as coisas são imóveis ou
móveis, simples ou compostas, fungíveis ou não fungíveis, consumíveis ou não consumíveis, divisíveis ou indivisíveis, principais ou acessórias, presentes ou futuras”. De seguida, o artigo
204.º refere que: “1- São coisas imóveis: a) prédios rústicos, prédios urbanos; b) as águas, c) as
árvores, os arbustos e os frutos naturais, enquanto estiverem ligados ao solo; d) os direitos inerentes aos imóveis mencionados nas alíneas anteriores; e) as partes integrantes dos prédios rústicos e urbanos”.
Segundo o CC e o CIMI existe uma distinção entre prédios rústicos e prédios urbanos, mas mais uma vez os conceitos são distintos em ambos os documentos. O CC faz a distinção dos prédios no ponto 2 do artigo 204.º da seguinte forma: “… prédio rústico uma parte limitada do solo e as
construções nele existentes que não tenham autonomia económica, e por prédio urbano qualquer edifício incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro”. No caso
do CIMI, os prédios rústicos são terrenos situados fora de um aglomerado urbano, que não sejam terrenos para construção e que tenham como objectivo a produção de rendimentos agrícolas, sendo que podem incluir edifícios ou construções com carácter acessório de reduzido valor que servem de apoio à obtenção do rendimento agrícola. Relativamente aos prédios urbanos, o CIMI refere no artigo 4.º que: “Prédios urbanos são todos aqueles que não devam ser
classificados como rústicos, sem prejuízo do disposto artigo seguinte.” Além dos dois o CIMI
abrange um terceiro tipo, o prédio misto que é definido no artigo 5.º no ponto 1 e 2 como prédios que possuam parte urbana e parte rústica e quando dos dois tipos de prédios não seja identificada um dos prédios como parte principal.
O Regulamento de Cadastro Predial (RCP) legislado pelo Decreto-Lei n.º 172/95, de 18 de Julho define prédio como (art. 1.º): “… uma parte delimitada do solo juridicamente autónoma,
abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela existentes ou assentes com carácter de permanência, e, bem assim, cada fracção autónoma no regime de propriedade horizontal”. Devido à sucessiva ausência de cadastro foi publicado em 2007 o
Decreto-Lei n.º 224/2007, de 31 de Maio referente ao Regime experimental da execução, exploração e acesso à informação cadastral, visando a criação do SiNErGIC, no qual um prédio é descrito como sendo (art. 6.º): “… parte delimitada do solo juridicamente autónoma,
abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes com carácter de permanência”, apresentando uma alteração
relativamente ao RCP que consiste na não inclusão das fracções autónomas no regime de propriedade horizontal.
Finalizando a comparação do conceito prédio nas diferentes peças legais, está também em vigor o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (Decreto-Lei nº 46/2009, de 20 de Fevereiro – sexta alteração ao Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro) que estabelece indirectamente no artigo 72.º a classificação de prédio rústico e de prédio urbano como solo rural e urbano, respectivamente. Na alínea a) do referido artigo, o solo rural caracteriza-se por aquele que serve para actividades agrícolas, pecuárias, florestais ou minerais sendo também incluídos espaços naturais de protecção e infra-estruturas que não constituam estatuto de solo urbano. Por outro lado, na alínea b) do mesmo artigo é referido que o solo urbano é todo aquele em que é reconhecida vocação para processos de edificação e urbanização ou em casos de urbanização programada constituindo um perímetro urbano. O Quadro 2.2 mostra uma comparação entre os vários documentos legais tendo em linha de conta, o conceito prédio, a natureza e a função/objectivo:
Conceito Natureza do prédio Objectivo Função /
CC Coisas imóveis passíveis de relações jurídicas Rústico Urbano - Jurídica
CIMI
Toda a fracção de território, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes, com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou colectiva e, em circunstâncias normais, tenha valor económico relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fracção do território que constitua parte integrante de um património diverso ou não tenha natureza patrimonial.
Rústico Urbano Misto Fiscal
RCP
Parte delimitada do solo juridicamente autónoma, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela existentes ou assentes com carácter de permanência, e, bem assim, cada fracção autónoma no regime de propriedade horizontal
- - - Jurídica, Fiscal e Ordenamento do Território
RJIGT A classificação do solo determina o destino básico dos terrenos, assentando na distinção fundamental entre solo rural e solo urbano.
Solo
Rural Urbano Solo - Ordenamento do Território
SiNErGIC
Parte delimitada do solo juridicamente autónoma, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes com carácter de permanência.
- - - Jurídica, Fiscal e Ordenamento do Território Quadro 2.2 – Conceito de prédio nas diferentes peças legais.
2.3 Contexto histórico português
A primeira tentativa conhecida para criar o Cadastro remonta a 1801, quando foi publicada uma lei que estipulava o estabelecimento de um Cadastro com efeitos fiscais, abrangendo a propriedade rural e urbana, com descrições alfanuméricas e cartográficas, vinculada a um registo de acções, mas que apesar da atitude moderna deste decreto, nunca foi posto em prática (Silva, 2005).
Em 1848 sem qualquer desenvolvimento do cadastro Português, o Conselheiro António José D'Ávila fez uma visita à Itália para reconhecer os trabalhos cadastrais, tendo concluído que o cadastro não deveria ser apenas a base de tributação de imóveis, mas também o mapa do país, a descrição do imóvel, o inventário do valor dos seus produtos e a titularidade do proprietário. Contudo o seu discurso não conduziu a nenhuma mudança levando o país a adiar o início da execução do cadastro. Nessa época, Portugal não tinha rede geodésica de apoio a levantamentos cartográficos nem um mapa nacional que servisse como base ao planeamento das redes rodoviárias e ferroviárias. O influente Ministro das Obras Públicas da época (Fontes Pereira Melo), embora conhecendo a utilidade do Cadastro, optou por dar prioridade a outras duas tarefas: a construção de uma rede geodésica e a produção do primeiro mapa nacional à escala 1: 100 000. Estas tarefas foram realizadas por dois Eng.º. Geógrafos proeminentes (Pedro Folque e Filipe Folque) e levaram 50 anos a estarem concluídas. Em 1852, ao mesmo tempo que o Cadastro continuava a ser adiado, foi criada a Contribuição Predial. Em alternativa ao cadastro, foi elaborado um registo para fins meramente fiscais, com base nas declarações dos proprietários (ou inquilinos), complementado com a avaliação realizada pelos gabinetes fiscais e sem representação cartográfica. Esse registo fiscal (Matriz Predial) continha a descrição alfanumérica de cada parcela bem como a apreciação do seu valor fiscal.
Em Dezembro de 1921, através do Decreto nº 7 873, foi criado o Serviço do Cadastro Rural Geométrico, na DGCI, com a competência da execução de um cadastro para o qual se consideravam apenas fins fiscais, e compreendendo plantas elaboradas de uma forma descontínua, sem interligação. O cadastro assim elaborado deixava de poder servir os propósitos de elaboração de uma carta cadastral e de uma carta-base a grande escala (Silva, 1996).
Em Dezembro de 1926, um conjunto de decretos criou o Instituto Geográfico e Cadastral – o actualmente o Instituto Geográfico Português – e decretou a execução do Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica (Silva, 2005). Segundo Guilherme (2008), foi apenas a partir desta data que o cadastro se iniciou de facto em Portugal, regulamentado pelo Código da Contribuição Predial de 1913 e, posteriormente, pelo Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola de 1963 (Decreto-Lei nº 4 5104, de 1 de Julho de 1963) tendo funções essencialmente fiscais e apenas para a parcela rústica. A 7 de Julho de 1926 foi publicado o Decreto nº 11 859, determinando que a Administração Geral dos Serviços Geodésicos, Topográficos e Cadastrais procedesse "à organização do cadastro geométrico da propriedade
rústica do continente e ilhas adjacentes". Conforme Julião et al. (2008), nessa altura o IGC foi
inserido no Ministério do Comércio e Comunicações que disponibilizou uma avultada verba para que as operações cadastrais fossem iniciadas de imediato. A execução cadastral iniciou-se
então pelas áreas rústicas do sul do país, onde existiam áreas de grande e média propriedade e em algumas áreas específicas, como por exemplo a zona da bacia do Rio Douro por motivos ligados ao Instituto do Vinho do Porto. À medida que o processo de aquisição de dados ia avançando para o Norte do País, o fluxo de trabalho tornou-se mais lento e, obviamente, mais caro devido a orografia e à maior fragmentação dos prédios (PCC, 2009).
Segundo Julião et al. (2008), o Decreto nº 31975, de 20 de Abril de 1942, autorizava a utilização de elementos do cadastro geométrico da propriedade rústica para a liquidação da contribuição predial e dos impostos sobre sucessões e siza. Nesse mesmo ano, a pedido da DGCI para organização das matrizes prediais, constatou-se que os elementos cadastrais recolhidos ao longo dos treze anos só podiam ser aproveitados para o fim pretendido se fossem alvo de trabalhos de revisão e actualização. Dois anos mais tarde, o primeiro cadastro de um município foi concluído e o seu sucesso permitiu ao governo aumentar o investimento no Cadastro (IGP, 2009). Em 1944, o orçamento do Ministério das Finanças contemplou uma verba significativa destinada à execução do cadastro. A partir desta época os trabalhos cadastrais conhecem um incremento, e durante a década de 50 é terminado o cadastro geométrico da propriedade rústica no Alentejo (Silva, 1996).
Em 1980, a lei orgânica do IGC foi revista, pelo Decreto-Lei nº513/80, de 28 de Outubro, pressupondo a reestruturação dos quadros do IGC e o reequipamento dos meios técnicos disponíveis, condições estas que foram apontadas como necessárias a uma alteração drástica da capacidade do IGC para dar resposta à execução do cadastro com vista a aumentar a rentabilidade da fonte de receitas relativas à contribuição predial. Dois anos mais tarde, a publicação do Decreto-Lei n.º 154/82, de 5 de Maio, introduziu alterações ao Código da Contribuição Predial, nomeadamente ao seu artigo 163.º, instituindo uma fase inicial de execução do cadastro “inventarial e fiscal”, seguida de uma segunda fase onde se executava o cadastro “geométrico de precisão”, e considerando o recurso a ortofotomapas como cartografia de suporte às operações de execução cadastral e avaliação cadastral.
No ano de 1987, o Instituto Geográfico e Cadastral passou da tutela do Ministério das Finanças para o antigo Ministério do Planeamento e Administração do Território sendo que essa mudança poderia corresponder a uma mudança na perspectiva do Governo sobre os diferentes usos do cadastro, mas não teve quaisquer consequências práticas (Silva, 2005). A autora refere ainda que após mais de sessenta anos, na década de 90 apenas existia o Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica para cerca de 50% do território, não havendo Cadastro relativo à propriedade urbana. Nesta época o continente tinha 53% de área coberta pelo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica correspondente a 14% do total de prédios rústicos estimados enquanto que as regiões autónomas apresentavam níveis mais baixos de cobertura comparativamente ao continente.
De acordo com Julião et al. (2008), em 1994 foi criado o Instituto Português de Cartografia e Cadastro (IPCC) e extinto o IGC (Decreto-Lei nº 74/94, de 5 de Março). Em 1995, foi publicado, no Decreto-Lei nº 172/95, de 18 de Julho, o Regulamento do Cadastro Predial que veio alterar substancialmente os anteriores princípios em dois aspectos essenciais. O cadastro assume uma natureza jurídica e multi-funcional, deixando de ser apenas um instrumento fiscal, passando a
registar toda a realidade predial do território e não apenas a propriedade rural. Com a criação do IPCC é reiterada a intenção, já presente desde 1926, de criar um número de identificação para o prédio que constitua uma referência comum a todos os organismos utilizadores de informação de base predial. Ao IPCC ficaram então cometidas as competências de atribuição do número de identificação predial (NIP) e da emissão dos respectivos cartões.
Em 2002 foi criado o Instituto Geográfico Português (IGP) que resultou da junção do IPCC com o Centro Nacional de Informação Geográfica (CNIG) e que era tutelado na altura pelo Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente. No ano seguinte é publicado o Decreto-Lei nº 287/03, de 12 de Novembro, que regulamenta o CIMI e que tem implicações directas no cadastro, nomeadamente pela distinção entre prédios rústicos, urbanos e mistos que introduziu (Guilherme, 2008).
No ano de 2002 até 2004 o IGP passou a estar integrado no Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional e, desde 2005 até meados de 2011 esteve integrado no Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Apenas a última alteração ministerial parece ter produzido alterações de fundo na política cadastral portuguesa, uma vez que foi criado legalmente em 2006, através da Resolução do Conselho de Ministros nº 45/2006, de 4 de Maio, o Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SiNErGIC), com o objectivo de viabilizar o cadastro predial em Portugal, e reconhecendo que as iniciativas anteriores não obtiveram o resultado esperado. A transição do IGP entre Ministérios ainda é uma realidade, pois este ano (2011) verificou-se nova mudança, passando este a estar integrado no Ministério da Agricultura, do Mar, e do Ordenamento do Território.
É importante perceber a evolução história do Cadastro em Portugal pois assim pode ser feita uma contextualização das causas que levaram à falta de cadastro até aos dias de hoje, sendo que a necessidade de ter um Cadastro Nacional é maior, visto que actualmente existem directivas como a Directiva INSPIRE. Esta directiva baseia-se segundo o Jornal Oficial da União Europeia (2007) em infra-estruturas de informação geográfica criadas pelos Estados-Membros e tornadas compatíveis com regras comuns de aplicação e suplementadas por medidas ao nível comunitários. Essas medidas deverão assegurar que as infra-estruturas de informação geográficas criadas pelos Estados-Membro sejam compatíveis e utilizáveis num contexto comunitário e transfronteiriço. Dos vários benefícios que esta directiva apresenta, um exemplo consiste na possibilidade de num futuro próximo, qualquer cidadão ou empresa pertencente a um Estado-Membro ter a possibilidade de gerir os seus bens imóveis dentro e fora dos Estados-Membro.
2.4 Estado actual do Cadastro e as suas causas
O maior esforço de execução cadastral ocorreu entre as décadas 30 e 90 do século XX (1926 a 1994), tendo sido efectuado o CGRP em 134 concelhos, 1067 freguesias, correspondentes a cerca de 50% da área total do País, sendo importante salientar, como a própria designação o faz prever, que apenas os prédios rústicos dos concelhos abrangidos foram cadastrados (Julião et
al., 2008). Na legislação do CGRP era referido que actualização periódica seria efectuada pelo
Estado o que não se constatou, sendo efectuadas até à data apenas actualizações pontuais, a pedido dos proprietários, tendo estes que suportar todas as despesas do processo.
Apesar do Cadastro ser importante, sucessivas causas para além da fragmentação e dos avultados custos provocaram o abrandamento, e por vezes paragem do processo, como é referido por vários autores. Segundo Pinto (1985) as causas deveram-se à fuga de funcionários públicos para o sector privado, à falta de interesse por parte da DGCI no uso de elementos cadastrais pois alteravam as tarifas aplicadas nas explorações agrícolas, à pressão política por parte de grandes proprietários agrícolas que recusavam pagar tarifas mais altas pela contribuição predial sendo que neste processo o aumento de tarifas foi efectuado nas explorações de pequena e média propriedade agrícola.
De acordo com Veigas (2002) as causas apontadas para a falta de avanço do processo assentavam em causas como a falta de obrigatoriedade na inscrição do registo do prédio, a incorrecta inscrição do registo do prédio, a falta de actualização da informação do prédio (proprietários, área, limite) na Matriz Predial e no Cadastro, a informação para efeitos de cadastro ser incompatível nos diferentes níveis de administração (Nacional, Regional, Local), os limites de imóveis serem estabelecidos sem recorrer a elementos jurídicos válidos e a existência de múltiplos conceitos e características para definir os imóveis.
A necessidade de dar um impulso ao Cadastro surgiu em 1995, sendo adaptado um novo conceito: o de cadastro multifuncional, o qual no entanto se demonstrou ineficaz na sua implementação e nas operações cadastrais. Segundo Julião et al. (2008; 2010) as causas que contribuíram para tal foram, a complexidade da recolha de dados, estratégias de comunicação ineficazes, a configuração do NIP, a inexperiência do sector privado e do IGP, as múltiplas definições de prédio, a regulamentação deficitária, os entraves jurídicos da protecção de dados, os prazos irrealistas e inadequados, a falta de controlo, inspecção e procedimentos de gestão, a indefinição dos organismos e processos de conservação/actualização do Cadastro e por fim o modelo era desajustado à tecnologia existente.
O balanço do cadastro oficial efectuado até 2006 indica que é necessário efectuar ainda o cadastro de 16 milhões de prédios correspondentes à realidade nacional, sendo que 6 milhões são prédios urbanos e 10 milhões são prédios rústicos. Em termos do número de prédios, o trabalho realizado (aproximadamente 2 milhões de prédios rústicos) apenas corresponde a cerca de 12% da realidade nacional (16 milhões de prédios). Em termos do número de prédios em execução (aproximadamente 240 mil prédios) apenas corresponde a cerca de 1,5% da realidade nacional (16 milhões de prédios). Na Figura 2.1 está representada a situação actual do regime
de Cadastro Geométrico dos Prédios Rústicos para entender a informação existente sobre o Cadastro Oficial.
Figura 2.1 – Estado Actual do Cadastro em Portugal Continental. Adaptado de IGP (2011).
Às causas referidas anteriormente pode ainda acrescentar-se factores como a complexidade da avaliação predial, os custos desajustados à realidade financeira do proprietário e do prédio, a fuga aos impostos, o abandono dos prédios rústicos devido à desertificação, a contínua fragmentação e dispersão das propriedades e os conflitos entre proprietários que resultam em acções judiciais.
De acordo com Parrado (2009), actualmente em Portugal, face à falta de cadastro e à necessidade dele por parte do sector público e privado, foram desenvolvidos sistemas cadastrais consoante a necessidade das empresas, associações e outros organismos resultando em bases de dados (ou sistemas cadastrais) onde é armazenada informação específica para uma dada área de trabalho. No entanto, devido aos diferentes propósitos com que foram efectuados os levantamentos, muitos destes sistemas cadastrais não seguiram as metodologias previstas para a execução de cadastro resultando em bases de dados que podem estar desajustadas entre os vários organismos. Esses desajustamentos nas bases de dados das entidades com o Cadastro dificultam a articulação e integração da informação no Cadastro Português.
A necessidade extrema de combater a falta de Cadastro em Portugal levou que o XVII Governo Constitucional criasse um sistema nacional de gestão da informação cadastral aprovando em 2006 em Resolução de Conselhos de Ministros n.º 45/2006 de 4 de Maio, a criação do SiNErGIC.
3. PROJECTO SiNErGIC
3.1 O que é? Para que serve?
O XVII Governo Constitucional, face aos sucessivos entraves à execução do cadastro, decidiu criar um conjunto de medidas prioritárias para a viabilização de um sistema de informação predial única que integrasse toda a informação referente à realidade física da estrutura predial, registo predial e inscrições matriciais que contribuísse para a redução da burocratização dos processos associados à aquisição e actualização de cadastro.
O conjunto de medidas prioritárias para criação de um sistema cadastral nacional incentivou o Governo a aprovar, na Resolução de Conselho de Ministros n.º 45/2006 de 4 de Maio, a criação do projecto SiNErGIC. Este projecto irá funcionar a nível nacional tendo como principais entidades envolvidas, a Direcção-Geral dos Impostos, o Instituto dos Registos e do Notariado e o Instituto Geográfico Português, criando uma base de partilha e responsabilidade pelo conteúdo da informação constituindo claramente a verdadeira tentativa de elaborar um cadastro multifuncional que abranja Portugal e que segundo esta resolução têm como pressupostos:
1. Assegurar a identificação unívoca dos prédios;
2. Unificar os conteúdos cadastrais existentes e a produzir; 3. Gerir de forma uniforme e informática os conteúdos cadastrais;
4. Garantir a compatibilidade entre os sistemas informáticos utilizados pelas várias entidades envolvidas no projecto;
5. Assegurar que a descrição do registo predial é acompanhada por um suporte gráfico; 6. A utilização generalizada do sistema pela administração pública;
7. Assegurar o acesso à informação pelo cidadão e pelas empresas.
O SiNErGIC deverá ser entendido como a plataforma operacional que assegura a identificação Predial Única e que servirá, segundo Julião et al. (2008), como uma solução encontrada pelos vários agentes no negócio jurídico da propriedade permitindo assim unificar um registo geográfico e unívoco à caracterização registral e fiscal de um prédio. Esta plataforma irá funcionar através da ligação entre os principais agentes envolvidos e os considerados parceiros estratégicos que são o IGP, os Serviços de Finanças, o IRN e as Câmaras Municipais, que irão cruzar a sua informação através do NIP. O NIP funcionará como atributo comum entre as várias bases de dados das diferentes entidades, sendo essa informação adquirida via internet segundo diferentes níveis de permissão como demonstra a Figura 3.1 através do modelo lógico de funcionamento do SiNErGIC.
Figura 3.1 – Modelo Lógico do SiNErGIC. Adaptado de Julião et al. (2008).
Actualmente as peças legais que viabilizam a criação e a execução do SiNErGIC estão publicadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º45/2006, de 4 de Maio, que aprovou a criação do SiNErGIC e no Decreto-Lei n.º 224/2007, de 31 de Maio, que aprova o regime experimental da execução, exploração e acesso à informação cadastral, visando a criação do SiNErGIC.
Além desta documentação, que cria as linhas gerais do projecto, mais tarde foram publicadas outras peças legais (Portaria n.º 976/2009, o Despacho 18979/2009, a Portaria n.º 936/2009, a Portaria n.º 937/2009, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 92/2009, o Despacho n.º 5828/2010 e o Decreto-Lei n.º 65/2011) que regulavam certos aspectos do projecto, como por exemplo os primeiros municípios a serem cadastrados, o tempo de aplicação, as tabelas de encargos e a criação de um grupo de trabalho com o objectivo de propor medidas para executar o cadastro florestal em áreas públicas comunitárias e áreas integradas em Zonas de Intervenção Florestal (ZIF).
De acordo com o Julião et al. (2008), a criação e a actualização do Cadastro Predial através do projecto SiNErGIC poderá ser uma solução rápida e útil na aquisição de informação cadastral relativa a prédios para beneficiários que se encontram nos domínios da Justiça, Sector Agro-Florestal, Administração Fiscal, Infra-estruturas, Ordenamento do Território e, Cidadãos e Empresas. Os interesses destes domínios estão reunidos num conjunto de instituições que foram seleccionadas estrategicamente para que o projecto atinja os resultados desejados para um cadastro multifuncional. No Quadro 3.1 estão listadas as funções de cada uma dessas instituições:
Instituições Interessadas Funções
Instituto Geográfico Português (IGP) Aquisição, gestão e actualização de dados cadastrais;
Direcção Geral de Registo e Notariado (DGRN) Execução e acompanhar o registo de bens imóveis; Concessão da regulação, controlo e fiscalização da actividade notarial;
Direcção Geral de Contribuição de Impostos
(DGCI) Administrar os impostos sobre imóveis;
Direcção Geral das Autarquias Locais (DGAL) Agentes de gestão territorial
Quadro 3.1 – Stakeholders do SiNErGIC, a sua função no mercado dos bens imobiliários. Adaptado de Julião
et al. (2010).
3.2 Evolução do Projecto SiNErGIC
No âmbito do SiNErGIC foi desenvolvido um projecto-piloto na freguesia de Albergaria dos Doze, pertencente ao concelho de Pombal. Esta freguesia reunia as características necessárias para uma primeira avaliação dos conceitos criados e das novas metodologias da execução cadastral. Segundo Julião et al. (2008), a escolha desta freguesia foi feita tendo por base uma área onde não vigorava o regime de cadastro geométrico da propriedade rústica, a existência de uma conservatória do registo predial já informatizada, a existência de uma estrutura fundiária fragmentada, uma área administrativa inferior a 2 500 hectares e por fim ser um local afectado por grandes incêndios florestais.
A legislação utilizada para a realização deste projecto-piloto centrou-se no Regime Experimental do SiNErGIC regulado pelo Decreto-Lei n.º 224/07 de 31 de Maio. O projecto-piloto e os resultados que daí advieram foram usados para a melhoria das metodologias obtendo como resultado final um conjunto de especificações técnicas que devem ser usadas para o desenvolvimento do cadastro oficial através do IGP e de empresas que se dediquem ao Cadastro de forma a que fiquem em conformidade com o projecto.
Segundo IGP (2007), o relatório técnico do projecto-piloto SiNErGIC foi divulgado através dos meios de comunicação locais, tais como editoriais, exposições públicas, cartas dirigidas aos residentes e sítio da internet. Neste relatório é descrito o apoio por parte dos técnicos do IGP na demarcação dos prédios e no preenchimento das declarações de titularidade. As dificuldades mais relevantes apontadas neste projecto-piloto foram: a publicitação tardia, o elevado número de proprietários ausentes, os prédios abandonados, o desconhecimento da localização dos prédios, a presença de características orográficas e vegetação densa, a divisão predial muito fragmentada e com geometrias irregulares, as condições atmosféricas adversas e demarcações indevidas de prédios. Através dos resultados do projecto-piloto, as conclusões obtidas pelo IGP foram: a publicitação atempada é um factor determinante no sucesso das operações cadastrais, a utilização de cartografia de suporte nos levantamentos é de extrema utilidade, o uso da toponímia como um factor de mais-valia nos trabalhos cadastrais, a necessidade de criar
