UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
PAULO SIDNEY GOMES SILVA
AS TRANSFORMAÇÕES DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS NO BRASIL: ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO NO
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (2003-2016)
NATAL 2020
PAULO SIDNEY GOMES SILVA
AS TRANSFORMAÇÕES DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS NO BRASIL: ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO NO
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (2003-2016)
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obter o título de Doutor em Ciências Sociais.
Orientador: Prof. Dr. Fernando Bastos
NATAL 2020
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes - CCHLA
Silva, Paulo Sidney Gomes.
As transformações da política de desenvolvimento dos
territórios rurais no Brasil: análise da implementação no estado do Rio Grande do Norte (2003-2016) / Paulo Sidney Gomes Silva. - Natal, 2020.
371f.: il. color.
Tese (doutorado) - Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 2020. Orientador: Prof. Dr. Fernando Bastos Costa.
1. Políticas Públicas - Tese. 2. Territórios Rurais - Tese. 3. Abordagem Cognitiva - Tese. 4. Ideias - Tese. 5. Atores - Tese. I. Costa, Fernando Bastos. II. Título.
RN/UF/BS-CCHLA CDU 316:35
PAULO SIDNEY GOMES SILVA
AS TRANSFORMAÇÕES DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS NO BRASIL: ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO NO
ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (2003-2016)
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito parcial para obter o título de Doutor em Ciências Sociais.
Aprovado em ______/______/2020.
_____________________________________________________ Prof. Dr. Fernando Bastos (Orientador – UFRN)
_____________________________________________________ Dr. João Matos Filho (Examinador interno – UFRN)
_____________________________________________________ Prof. Dr. Celso Donizete Locatel (Examinador interno – UFRN)
_____________________________________________________ Profa. Dra. Cimone Rozendo de Souza (Examinadora interna – UFRN)
_____________________________________________________ Prof. Dr. Emanoel Márcio Nunes (Examinador externo – UERN)
_____________________________________________________ Prof. Ph. D. Eve Fouilleux (Examinadora externa – CIRAD)
_____________________________________________________ Prof. Dra. Cátia Grisa (Examinadora externa – UFRGS)
NATAL 2020
Dedico este trabalho a todos e todas que não se conformam com o estado das coisas e que lutam cotidianamente para transformá-las.
AGRADECIMENTOS
O processo vivido durante a realização do meu mestrado me fez ter bastante clareza o quão difícil seria a trajetória em um programa de doutoramento, como de fato revelou a viviência desses quatro anos. A conclusão dessa travessia só é possível com o apoio, a compressão, a colaboração e o suporte de muitos, que passam também a serem mercedores do resultado alcançado, até porque partilharam comigo os momentos não tão gloriosos enfrentados ao longo do percurso.
Não teria como começar meus agradecimentos que não pela responsável pela minha existência e por ter me possibilitado a base que me permitiu chegar até aqui. Refiro-me à minha adorada mãe Elza, que abdicou, em muitos momentos, da própria vida para cuidar de mim, para me proporcionar uma vida digna e para que jamais me faltassem as condições mínimas para minha educação. Minha mãe, uma existência é pouca para agradecer tanto amor, tanto zelo e tantos ensinamentos! Essa árdua tarefa da criação e educação foi partilhada com meus avós (in memoriam) a quem também dedico esse momento.
De igual modo não teria conseguido dispor das condições emocionais e psicológicas sem o apoio incondicional de minha amada Larissa Rosado, minha companheira de vida. Seu incentivo e apoio em todos os momentos foram decisivos, inclusive para que eu pudesse permanecer durante cinco meses ausentes do convívio e das tarefas familiares, assumindo integralmente todos os papéis. Obrigado, meu amor! Ao meu amado filho Gabriel, razão maior da minha existência desde que veio ao mundo e que vem me ensinando a me tornar cada vez melhor. É por ele e para ele que faço tudo nessa vida. Às minhas duas outras filhas Marina e Lara que primeiro me fizeram pai com seu amor. Todos elas e ele juntos me possibilitam o equilíbrio necessário à superação dos desafios pessoais e profissionais por mim assumidos nesta missão.
Ao professor e amigo Fernando Bastos que antes mesmo que eu ingresasse no programa de doutorado se dispôs, com a gentileza que lhe é peculiar, a me orientar, a refletir e a lapidar comigo a temática a ser explorada, partilhando seus preciosos conhecimentos, sua admirável experiência acadêmica e profissional, inclusive após sua aposentadoria formal. De modo semelhante, agradeço ao professor e amigo João Matos, que aceitou de pronto a missão da co-orientação, colocando à minha disposição seus conehecimentos, sua experiência e suas mais recentes descobertas – um incansável estudioso sobre o tema – sobre análise de políticas públicas. Fizemos uma caminhada a três! Meu muito obrigado a ambos.
Meu mais sincero reconhecimento e agradecimento à professora e pesquisadora Eve Fouilleux. Além de me ter aceito para um « séjour de thèse » no Moisa/Cirad, sua orientação e seus ensinamentos – que se estenderam durante toda a fase de redação – foram determinantes para o resultado final deste trabalho. Eve, un grand merci! Meus agradecimentos são extensivos às direções da Unidade Mista de Pesquisa do Moisa, na pessoa de sua diretora Paule MOUSTIER e ao Cirad, que aceitaram minha candidatura e me proporcionaram as condições objetivas para que eu vivenciasse a rica e inesquecível experiência de participar da dinâmica de um renomado centro de pesquisa.
À coordenação do PPGCS meu reconhecimento pelo apoio ofertado sempre que solicitado. Ao Pro-Reitor de Pós-Graduação Rubens Maribondo pelo suporte decisivo sem o qual o « sanduiche » no Moisa/Cirad não se viabilizaria. Aos colegas do Labrural pelo privilégio de participar de momento tão enriquecedores sobre a temática do desenvolvimento rural.
Meu agradecimento também ao professor Emanuel Márcio pela oportunidade ofertada de integrar uma das equipes do Nedet, o que me propiciou vivenciar uma rica experiência como pesquisador e integrante de uma das equipes responsáveis pela condução da política territorial. Grato ainda pelos ricos momentos de troca ao longo de toda a construção da Tese.
Não poderia deixar de reconhecer a contribuição da colega Suzana Melissa que tornou possível o conhecimento e a adoção da ferramenta Iramuteq para análise de dados textuais incorporada neste trabalho. À minha amiga e comadre Antonia Geane Costa Bezerra pela cooperação na extração e análise dos dados que me possibilitaram fazer a caracterização dos territórios investigados. Ao amigo e professor Joaquim Pinheiro pelas constantes trocas que há muito me proporciona, ampliando o meu campo de reflexão acadêmico e intelectual. Aos colegas de doutorado Marcelo Henrique e Danilo Cortez pelo companheirismo e pelo partilhamento das descobertas ao longo de todo esse período.
Por fim, quero agradecer a cada um e a cada uma das quarenta e sete pessoas (atores territoriais) que destinararam parte do seu precioso tempo para nos atender, apresentar suas ideias e percepções, relatar sua experiência e implicação com a política de desenvolvimento dos territórios implementada nos territórios potiguares. Sem elas e eles este trabalho não teria sido possível. A todos e todas, meu muito obrigado!
RESUMO
Esta Tese tem como objetivo analisar a implementação da política de desenvolvimento dos territórios rurais, considerada para os fins desta pesquisa como composta pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT) e o Programa Territórios da Cidadania (PTC). Esses programas foram concebidos pelo governo federal, a partir de 2003, e operacionalizados no estado do Rio Grande do Norte, com funcionamento regular até 2016. Procuramos entender como uma política nacional concebida na perspectiva da promoção de uma mudança paradigmática na relação entre o Estado e a sociedade civil foi implementada nos territórios rurais do Rio Grande do Norte. De forma mais específica, a Tese procurou responder às seguintes questões de pesquisa: como a Política de Desenvolvimento dos Territórios Rurais (PTR) foi implementada nos territórios potiguares? Houve diferentes conformações de um território para outro? Por quê? Que fatores poderiam explicar essas diferenças? Para responder a essas perguntas, optamos por realizar a análise através da perspectiva teórica da abordagem cognitiva e normativa das políticas públicas. Para isso, adotamos um dos quadros de análise a ela associados, denominado de fóruns e arenas ou abordagem agonística das políticas públicas, que busca compreender a dinâmica de produção e institucionalização de ideias e sua influência nas políticas públicas. O quadro teórico-analítico ficou composto ainda pelas noções de Referencial (base do modelo fóruns e arenas) e de instrumentação da ação pública. A pesquisa empírica compreendeu quatro territórios rurais (Açu-Mossoró, Sertão do Apodi, Mato Grande e Seridó), nos quais empreendemos a análise, mediante comparação entre eles. Na análise comparativa, levamos em consideração o contexto histórico de cada território, bem como os interesses, estratégias e recursos utilizados pelos atores para defender suas ideias e influenciar as decisões tomadas no processo de implementação e operacionalização da política nesses espaços. Essa pesquisa, de natureza qualitativa, guiou-se por procedimentos metodológicos da pesquisa bibliográfica, documental e de campo, com observação direta e entrevistas semiestruturadas com os principais atores que participaram do processo de implementação da política. Além disso, realizamos a coleta, sistematização e análise de dados secundários com base em estatísticas descritivas e nas classes de análise indicadas pelo software Iramuteq. Os resultados mostraram que a política territorial rural se guiou por um referencial global que primou pela participação e democratização das políticas públicas, que visava, em última análise, o estabelecimento de novas práticas de interlocução entre Estado e sociedade civil, revelando, assim, que seu maior legado foi ter estimulado a participação social nos territórios. Ficou evidente que os efeitos da política
dependeram da densidade do tecido social pré-existente, anterior à ação territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), inclusive para conformação de arranjos locais mais adequados às necessidades e especificidades da agricultura familiar. A pesquisa evidenciou ainda a existência de uma combinação virtuosa entre os instrumentos aportados pela política e os recursos existentes ou conquistados pelos atores na escala territorial. Como consequência, os atores interpretaram e adequaram ao contexto em que estavam inseridos os instrumentos da ação pública aportados pela política, por meio de compromissos firmados nas arenas territoriais (colegiados territoriais), dando origem a outros instrumentos ou estratégias, entre os quais se destacaram a constituição de organizações coletivas (cooperativas) e a criação de espaços de comercialização dos produtos da agricultura familiar. Os conflitos identificados nas arenas foram polarizados por atores da sociedade civil e representantes das prefeituras municipais e envolveram interesses diversos relacionados ao financiamento das ações nos territórios. Por último, a política territorial rural, supostamente intersetorial, permaneceu sob a lógica setorial, com poucos avanços na integração de políticas públicas no âmbito do governo federal e entre estes e as demais esferas de governo (estadual e municipal).
Palavras Chaves: Políticas Públicas. Territórios Rurais. Abordagem Cognitiva. Ideias. Atores.
ABSTRACT
This Thesis aims to analyze the implementation of the rural territories development policy, considered for the purposes of this research as composed of the National Program for the Sustainable Development of Rural Territories (PRONAT) and the Territories of Citizenship Program (PTC). These programs were designed by the federal government, starting in 2003, and implemented in the state of Rio Grande do Norte (RN), with regular operation until 2016. We tried to understand how a national policy conceived in the perspective of promoting a paradigmatic change in the relationship between the State and civil society was implemented in the rural territories of Rio Grande do Norte (RN). More specifically, the Thesis sought to answer the following research questions: how was the Rural Territories Development Policy (PTR) implemented in the RN territories? Were there different configurations from one territory to another? Why? Which factors could explain these differences? To answer these questions, we chose to carry out the analysis through the theoretical perspective of the cognitive and normative approach to public policies. For that, we adopted one of the analysis frameworks associated with it, called forums and arenas or agonistic approach to public policies, which seeks to understand the dynamics of production and institutionalization of ideas and their influence on public policies. The theoretical-analytical framework was also composed by the notions of Referential (basis of the forums and arenas model) and instrumentation of public action. The empirical research comprised four rural territories (Açu-Mossoró, Sertão do Apodi, Mato Grande and Seridó), in which we undertook the analysis, by comparing them. In the comparative analysis, we take into account the historical context of each territory, as well as the interests, strategies and resources used by the actors to defend their ideas and influence the decisions made in the process of implementing and operationalizing the policy in these spaces. This qualitative research was guided by methodological procedures of bibliographic, documentary and field research, with direct observation and semi-structured interviews with the main actors who participated in the policy implementation process. In addition, we carry out the collection, systematization and analysis of secondary data based on descriptive statistics and the analysis groups indicated by the Iramuteq software. The results showed that the rural territorial policy was guided by a global benchmark that excelled in the participation and democratization of public policies, which ultimately aimed at establishing new practices of dialogue between the State and civil society, thus revealing that its greatest legacy was to have stimulated social participation in the territories. It was evident that the effects of the policy
depended on the density of the pre-existing social capital, prior to the territorial action of the Ministry of Agrarian Development (MDA), including for shaping local arrangements more suited to the needs and specificities of family farming. The research also showed the existence of a virtuous combination between the instruments provided by the policy and the existing or acquired resources by the agents on the territorial scale. As a consequence, the actors interpreted and adapted to the context in which the instruments of public action brought by the policy were inserted, through commitments signed in the territorial arenas (territorial collegiate bodies), giving rise to other instruments or strategies, among which stood out the constitution of collective organizations (cooperatives) and the creation of spaces for the marketing of family farming products. The conflicts identified in the arenas were polarized by civil society actors and representatives of municipal governments and involved different interests related to the financing of actions in the territories. Finally, the rural territorial policy, supposedly intersectoral, remained under the sectoral logic, with little progress in integrating public policies within the scope of the federal government and between these and the other levels of government (state and municipal).
RÉSUMÉ
Cette thèse a pour objectif d’analyser la mise en œuvre de la politique de développement des territoires ruraux (PTR),considérée comme fins de cette recherche composée du Programme National pour le Développement durable des territoires ruraux - Pronat et le Programme de Territoire de Citoyenneté (PTC). Ces programmes ont été conçus par le gouvernement fédéral à partir de 2003 et appliqués dans l'État de Rio Grande do Norte, avec un fonctionnement régulier jusqu'en 2016. Nous avons cherché à comprendre comment une politique nationale conçue dans la perspective de promouvoir un changement paradigmatique dans la relation entre l'État et la société civile a été mise en œuvre sur les territoires ruraux de l'État de Rio Grande do Norte. Plus particulièrement, la thèse a cherché à répondre aux questions de recherche suivantes : comment la politique de développement des territoires ruraux a-t-elle été mise en pratique sur les territoires potiguares ? Y a-t-il eu des conformations différentes d'un territoire à l’autre ? Pourquoi ? Quels facteurs pourraient expliquer cette différence ? Afin de répondre à ces questions, nous avons choisi de mener l'analyse à travers la perspective théorique de l'approche cognitive et normative des politiques publiques, en adoptant de manière particulière l'un des cadres d'analyse qui lui sont associés appelés forums et arènes ou approche agonistique des politiques publiques. Ce modèle cherche à comprendre la dynamique de production et d'institutionnalisation des idées et de leur influence sur les politiques publiques. Le cadre théorico-analytique était également composé des notions de Référentiel (base du modèle des forums et des arènes) et d'instrumentation de l'action publique. La recherche empirique comprenait quatre territoires ruraux (Açu-Mossoró, Sertão do Apodi, Mato Grande et Seridó) dans lesquels nous avons entrepris l'analyse, en les comparant. Dans l'analyse comparative, nous avons pris en compte le contexte historique de chaque territoire, ainsi que les intérêts, stratégies et ressources utilisées par les acteurs pour défendre leurs idées et influencer les décisions prises dans le processus de mise en œuvre et d'opérationnalisation de la politique dans ces espaces. Cette recherche, de nature qualitative, a été guidée par des procédures méthodologiques de recherche bibliographique, documentaire et de terrain, avec observation directe et entretiens semi-structurés avec les principaux acteurs ayant participé au processus de mise en œuvre de la politique. De plus, nous avons effectué la collecte, la systématisation et l'analyse des données secondaires à partir des statistiques descriptives et des classes d'analyse indiquées par le logiciel Iramuteq. Les résultats ont montré que la politique territoriale rurale était orientée par un référentiel global qui a privilégié la participation et la démocratisation de
politiques publiques, qui visait, en dernière analyse, à l'instauration de nouvelles pratiques de dialogue entre l'État et la société civile, révélant ainsi que son plus grand héritage était d'avoir stimulé la participation sociale sur les territoires. Il était évident que les effets de la politique dépendaient de la densité du tissu social préexistant, préalablement à l'action territoriale du Ministère du Développement Agraire (MDA), notamment pour façonner des aménagements locaux plus adaptés aux besoins et spécificités de l'agriculture familiale. La recherche a également montré l'existence d'une combinaison vertueuse entre les instruments fournis par la politique et les ressources existantes ou conquises par les acteurs à l'échelle territoriale. En conséquence, les acteurs ont interprété et adapté à leur contexte les instruments d'action publique fournis par la politique à travers de compromis établis dans les arènes territoriales (Collège de développement territorial), qui ont également donné naissance à d'autres instruments ou stratégies, parmi lesquels se démarquent la constitution d’organisations collectives (coopératives) et la création d'espaces pour la commercialisation de produits de l'agriculture familiale. Les conflits identifiés dans les arènes ont été polarisés par les acteurs de la société civile et les représentants des municipalités et ont impliqué divers intérêts liés au financement des actions dans les territoires. Enfin, la politique territoriale rurale, prétendument intersectorielle, est restée dans la logique sectorielle avec peu de progrès dans l'intégration des politiques publiques au sein du gouvernement fédéral et entre celui-ci et les autres sphères de gouvernement (étatique et municipal).
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - A abordagem cognitiva e seus modelos de análises das políticas públicas ... 74
Figura 2 - A Relação Global-Setorial e a ação dos mediadores ... 80
Figura 3 - As etapas da seleção das alternativas (ideias) de políticas públicas ... 84
Figura 4 -Quadro analítico fóruns e arenas aplicado à análise da PTR no RN ... 122
Figura 5 - Dendograma da Classificação Hierárquica Descendente ... 126
Figura 6 - Organograma das classes com suas respectivas palavras, frequências e x² ... 127
Figura 7 - Análise Fatorial por Correspondência ... 128
Figura 8 - Mapa Território Sertão do Apodi ... 132
Figura 9 -Mapa Território Açu-Mossoró ... 135
Figura 10 - Mapa Território Mato Grande ... 137
Figura 11 - Mapa do Território Seridó ... 139
Figura 12 - Esquema de funcionamento da PTR implementada no RN ... 176
Figura 13 - Estrutura organizativa da PTR ... 185
Figura 14 - As novas instâncias participativas institucionalizadas pela PTR... 186
Figura 15 - Estrutura de gestão do Programa Territórios da Cidadania ... 187
Figura 16 - Organograma e composição dos Colegiados Territoriais ... 189
Figura 17 - Ciclo de planejamento e gestão do PTC ... 191
Figura 18 - Gestão dos NEDETs ... 192
Figura 19 - Modelo lógico simplificado do PAA em sua concepção original ... 221
Figura 20 - Tipologias de canais de comercialização ecológicos ... 248
Figura 21 - Fluxo de incorporação dos territórios rurais à Política nacional (PTR) ... 275
Figura 22 - Mapa dos territórios rurais potiguares adotados na implementação da PTR ... 279
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Agricultores e recursos aportados pelo PAA aos territórios do RN (2003-2017). ... 226 Gráfico 2 -Operações do PAA por tipo de empreendimento nos territórios rurais potiguares (2003-2017). ... 227 Gráfico 3 - Repasses dos recursos (investimento) Proinf em nível nacional, regional e estadual (2003-2015). ... 258 Gráfico 4 - Aplicação dos recursos do Proinf nos territórios potiguares (2003 e 2015). ... 258 Gráfico 5 - Valores investidos anualmente nos territórios potiguares via Proinf (2003 a 2015). ... 259
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Os tipos de políticas públicas ... 45
Quadro 2 - As abordagens analíticas das políticas públicas segundo a perspectiva Americana ... 68
Quadro 3 - Tipologia de Instrumentos de Políticas públicas ... 105
Quadro 4 - Tipologia de instrumentos proposta por Salamon (2002) e exemplos no Brasil . 105 Quadro 6 - Descrição e atribuição das instâncias que compõem colegiados territoriais. ... 189
Quadro 7 – Passos operacionais para acessar ao Pronat e PTC... 194
Quadro 8 - Classificação dos instrumentos da ação pública adotados pela PTR. ... 200
Quadro 9 - Cooperativas de agricultores familiares nos territórios potiguares. ... 215
Quadro 10 - As modalidades do PAA, fontes de recursos e órgãos executores. ... 222
Quadro 11 - Principais resultados extraídos de estudos nacionais sobre o PAA ... 223
Quadro 12 - Operações formalizadas por tipo de organizações nos territórios e a diversificação produtiva. ... 228
Quadro 13 - Relação dos permissionários (PJ) e de seus respectivos produtos comercializados na Cecafes por município e território de origem. ... 237
Quadro 14 - Tipologia dos mercados da agricultura familiar aplicadas ao caso da Cecafes -RN ... 243
Quadro 15 - Tipologia das cadeias agroalimentares curtas. ... 247
Quadro 16 - Primeira geração de feiras agroecológicas existentes nos territórios potiguares. ... 251
Quadro 17 - Linhas de financiamento das ações do Pronat ... 256
Quadro 18 – Critérios para a composição dos Colegiados Territoriais ... 277
Quadro 19 - Equipes Nedets no Rio Grande do Norte (MDA/CNPq) ... 315
Quadro 20 - Relação entre as cadeias produtivas e atividades estratégicas previstas nos PTDRS e projetos apoiados pelo Proinf. ... 327
LISTA DAS TABELAS
Tabela 1 - Número e área dos estabelecimentos agropecuários por tipologia de agricultura no Território Sertão do Apodi. ... 133 Tabela 2 - Número e área dos estabelecimentos agropecuários por tipologia de agricultura no Território Açu-Mossoró ... 136 Tabela 3 - Número e área dos estabelecimentos agropecuários por tipologia de agricultura no Território Mato Grande. ... 138 Tabela 4 - Número e área dos estabelecimentos agropecuários por tipologia de agricultura no Território Seridó ... 140 Tabela 5 - abrangência da PTR rural de 2004 a 2014. ... 185 Tabela 6 - Recursos do PAA repassados via CONAB ao Nordeste e ao RN (2003 a 2017). 225 Tabela 7 - Valores totais do PNAE (FNDE) repassados ao RN (2003 a 2017) ... 232 Tabela 8 - Valores do PNAE (FNDE) repassados aos municípios potiguares (2011 a 2017). ... 232 Tabela 9 - Valores do PNAE (FNDE) repassados aos municípios/territórios potiguares (2011 a 2017). ... 233 Tabela 10 - Projetos apoiados pelo Proinf no Território Açu-Mossoró (2003-2014). ... 260 Tabela 11 - Evolução dos projetos apoiados pelo Proinf no território Açu- Mossoró (2003 a 2015). ... 261 Tabela 12 - Projetos apoiados pelo Proinf no Território Sertão do Apodi (2003-2015). ... 262 Tabela 13 - Evolução dos projetos apoiados pelo Proinf no território Sertão do Apodi (2006 a 2015). ... 263 Tabela 14 - Projetos apoiados pelo Proinf no Território Mato Grande (2003-2015) ... 263 Tabela 15 - Evolução dos projetos apoiados pelo Proinf no território do Mato Grande (2006 a 2015). ... 264 Tabela 16 - Projetos apoiados pelo Proinf no Território do Seridó (2003-2015) ... 265 Tabela 17 - Evolução dos projetos apoiados pelo Proinf no Território Seridó (2004 a 2015). ... 267
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AACC - Associação de Apoio às Comunidades de Campo
AAPP - Abordagem Agonística das Políticas Públicas ADESE - Agência de Desenvolvimento do Seridó ARCO - Agência Regional de comercialização ASA - Articulação no Semiárido Brasileiro
ASSOCENE - Associação de Orientação às Cooperativas do Nordeste ATER - Assistência Técnica e Extensão Rural
BB - Banco do Brasil
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BM - Banco Mundial
BNB - Banco do Nordeste do Brasil
CEAHS - Centro de Educação e Assessoria Herbert de Souza CEASA - Central de Abastecimento
CECAFES - Central de Comercialização da Agricultura Familiar e Economia Solidária do Estado do Rio Grande do Norte
CEDRS - Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável CEDRUS - Conselho Estadual de Desenvolvimento rural sustentável CEE - Comunidade Econômica Europeia
CEF - Caixa Econômica Federal
CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe CF8 - Centro Feminista 8 de Março
CIAT - Comissão de Implantação das Ações Territoriais CMDR - Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural
CMDRS - Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável CNDRS - Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CODETER - Colegiado de Desenvolvimento Territorial
CONAB - Companhia Nacional de Abastecimento
CONDRAF - Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável CONTAG - Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COOAFES - Cooperativa de Agricultores Familiares e Pescadores Artesanais da Economia Solidária
COOPERXIQUE - Cooperativa de Comercialização Solidária Xique Xique
COOPLAB - Cooperativa Mista do Projeto de Colonização da Lagoa do Boqueirão COPEC - Cooperativa dos Produtores de Canudos
COSERGEPE - Cooperativa dos Trabalhadores em Serviços Gerais de Pernambuco CPT - Comissão Pastoral da Terra
ESAM - Escola Superior de Agricultura de Mossoró
FAO - Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação FETARN - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do RN
FETRAF - Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar FHC - Fernando Henrique Cardoso
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FOMAG - Colegiado Territorial do Mato Grande
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFRN - Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte IFS - Institutos Federais de Educação, ciência e Tecnologia
IICA - Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária IPEA - Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MDA - Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MEC - Ministério da Educação
MLST - Movimento de Libertação dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MME - Ministério do Meio Ambiente
MMM - Marcha Mundial de Mulheres
MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NEAD - Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural NEDET - Núcleo de Extensão em Desenvolvimento Territorial
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico ou Econômico OGU - Orçamento Geral da União
ONG - Organização Não Governamental ONU - Organização das Nações Unidas
PAC - Programa de aceleração do Crescimento e Política Agrícola Comum PADRS - Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentável PAPP - Programa de Apoio ao Pequeno Produtor
PARN - Programa Estadual de Agro-energia PCPR - Programa de Combate à Pobreza Rural PDHC - Programa Dom Helder Câmara
PDSS - Plano de Desenvolvimento Sustentável do Seridó PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar PNOT - Política Nacional de Ordenamento do Território PNPB - Programa Nacional de Produção de Biodiesel
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
POLONORDESTE - Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste PROCERA - Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária
PROINF - Programa de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais PRONAF - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT - Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais PT - Partido dos Trabalhadores
PTC - Programa Territórios da Cidadania
PTDRS - Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável PTR - Política Territorial rural
SAPE - Secretaria de Agricultura do Rio Grande do Norte SDT - Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SIE - Selo de Inspeção Estadual
SIE - Vigilância Sanitária Estadual SIF - Selo de Inspeção Federal SIF - Vigilância Sanitária Federal SIM - Vigilância Sanitária Municipal STR - Sindicato de Trabalhadores Rurais
SUDENE - Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste TECHNE - Cooperativa de Trabalho Multidisciplinar Potiguar UERN - Universidade do estado do Rio Grande do Norte UFERSA - Universidade Federal Rural do Semi-Árido
UFRN - Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 27 CAPÍTULO 1 - QUADRO TEÓRICO E ANALÍTICO DA PESQUISA: A ANÁLISE COGNITIVA NOS ESTUDOS CONTEMPORÂNEOS SOBRE AS POLÍTICAS
PÚBLICAS ... 39 1.1 O QUE É UMA POLÍTICA PÚBLICA? ... 39 1.1.1 Os tipos de políticas públicas ... 44 1.2. A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO SOBRE A ANÁLISE DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS ... 46 1.2.1 As abordagens fundadas na racionalização da ação do Estado e suas
contraposições ... 49 1.2.1.1 Abordagem Pluralista ... 52 1.2.1.2 Abordagem marxista... 54 1.2.2 Outras abordagens que influenciaram a análise de políticas públicas... 55 1.2.2.1 A Sociologia das Organizações ... 55 1.2.2.2 O neoinstitucionalismo ... 56 1.2.2.3 A Sociologia Política da Ação Pública ... 62 1.2.2.4 As abordagens analíticas das políticas públicas baseadas nas ideias ... 63 1.2.2.4.1 A perspectiva americana ... 64 1.2.2.4.2 A “tradição francesa” ... 68 1.3. A ANÁLISE COGNITIVA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS DIFERENTES ABORDAGENS ... 71
1.3.1. O Estado em Ação: a noção de referencial ... 75 1.3.2 Fóruns e arenas: abordagem agonística das políticas públicas ... 82 1.3.2.1. Um modelo assentado na distinção das noções de fóruns e arenas ... 87 1.3.2.2 Os fóruns de produção de ideias e sua estruturação cognitiva ... 88 1.3.2.3. Circulação: um processo de seleção de alternativas entre a produção e à
institucionalização de políticas públicas ... 92 1.3.2.4. Fórum (das comunidades) de políticas públicas: espaço de controvérsias, negociação e estabelecimento de compromissos ... 94
1.4. A RELEVÂNCIA DA IMPLEMENTAÇÃO NA ANÁLISE DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS ... 97 1.4.1 Os instrumentos da ação pública e sua utilização na implementação ... 101 1.5 A ANÁLISE COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASOS ... 107
CAPÍTULO 2 - ESCOLHAS ANALÍTICAS E METODOLÓGICAS: APLICAÇÃO AO CASO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS (PTR) NO RN ... 114
2.1 O MODELO APLICADO À ANÁLISE DA PTR ... 114 2.1.1 Uma política ancorada num referencial global que privilegiou a participação social ... 115 2.1.2 Novas institucionalidades com dupla natureza: debates e tomada de decisão116 2.1.3 Análise dos atores e suas interações: ideias, recursos e estratégias ... 117 2.2 ASPECTOS METODOLÓGICOS ... 122
2.2.1 A tipologia da pesquisa: métodos de abordagem do problema, técnicas e procedimentos de pesquisa ... 122 2.2.2. A análise qualitativa apoiada no software Iramuteq ... 125 2.2.3. A implicação do autor com o objeto de pesquisa ... 130 2.2.4. Caracterização dos territórios estudados: Sertão do Apodi, Açu-Mossoró, Mato Grande e Seridó ... 131
2.2.4.1 Território Sertão do Apodi ... 132 2.2.4.2. Território Açu-Mossoró ... 134 2.2.4.3 Território Mato Grande ... 137 2.2.4.4. Território Seridó ... 139
CAPÍTULO 3 - UM NOVO REFERENCIAL PARA A POLÍTICA TERRITORIAL RURAL NO BRASIL ... 143
3.1 O ESTADO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL: DO REFERENCIAL AUTORITÁRIO E MODERNIZANTE AO
DESENVOLVIMENTISMO SOCIAL COM PARTICIPAÇÃO ... 144 3.1.1. Os diferentes modelos de agricultura e as razões da mudança de referencial da política de desenvolvimento rural ... 149
3.2 IDEIAS, ATORES E EXPERIÊNCIAS QUE INFLUENCIARAM A ADOÇÃO DA ABORDAGEM TERRITORIAL ... 151
3.2.1 O Pronaf Infraestrutura e Serviços e o Programa Comunidade Ativa ... 156 3.2.2 A influência das ideias externas (organismos internacionais) e do campo
acadêmico ... 160 3.2.3 A inspiração na iniciativa Leader: uma abordagem que combina referencial descendente e ascendente ... 162 3.3. A EMERGÊNCIA DE UMA NOVA ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO RURAL COM ENFOQUE TERRITORIAL ... 168
3.3.1 A concepção de desenvolvimento que fundamentou a nova estratégia ... 169 3.3.2. Uma estratégia territorial alicerçada na participação social e na
intersetorialidade ... 171 3.3.3 O território como foco das políticas públicas de desenvolvimento rural ... 178 3.3.3.1 A noção de território: um tema controverso ... 178 3.3.4. A estrutura organizativa e as mudanças sofridas pela PTR ... 183 3.3.5 O público beneficiário e as formas de acesso aos instrumentos da PTR rural ... 193 CAPÍTULO 4 - INSTRUMENTOS DA AÇÃO PÚBLICA APORTADOS PELA PTR E AS ESTRATÉGIAS DEFINIDAS PELOS ATORES ... 197
4.1 OS INSTRUMENTOS DA AÇÃO PÚBLICA ADOTADOS NO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NOS TERRITÓRIOS POTIGUARES ... 199
4.2 O DESENVOLVIMENTO REGIONAL E A CONSTITUIÇÃO DE ORGANIZAÇÕES COLETIVAS COMO UMA IMPORTANTE ESTRATÉGIA DE INCLUSÃO
SOCIOECONÔMICA ... 204 4.2.1 Os programas de desenvolvimento regional e o incentivo à organização
coletiva de agricultores familiares ... 204 4.2.2 O Cooperativismo na dinâmica do desenvolvimento rural/territorial ... 209 4.3 PROGRAMAS DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS: RELEVÂNCIA E
LIMITAÇÕES PARA A INCLUSÃO PRODUTIVA DOS AGRICULTORES
FAMILIARES ... 219 4.3.1 O Programa de Aquisição de Alimento (PAA) ... 220 4.3.1.1 A execução do PAA nos territórios potiguares ... 224
4.3.2 O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) ... 230 4.3.2.1 A execução do Pnae nos territórios potiguares ... 231
4.4. A CONSTRUÇÃO DOS MERCADOS: UM DOS PRINCIPAIS DESAFIOS DA AGRICULTURA FAMILIAR ... 235
4.4.1 Cecafes: uma construção social dos atores territoriais ... 237 4.4.2 Cadeias curtas de comercialização: novos padrões de desenvolvimento
rural/territorial ... 245 4.4.2.1 As feiras agroecológicas no Rio Grande do Norte: um processo sociopolítico convergente com a estratégia de desenvolvimento territorial ... 250
4.5 PROINF: UM ELEMENTO POTENCIALIZADOR NA DINÂMICA TERRITORIAL? ... 254
CAPÍTULO 5 – GESTÃO MUNICIPAL X SOCIEDADE CIVIL: A VERDADEIRA OPOSIÇÃO ESTRUTURANTE ... 273
5.1 COLEGIADOS TERRITORIAIS: CONCEPÇÃO RESTRITA, SETORIAL E
NATUREZA JURIDICAMENTE AMORFA ... 273
5.2 OS DOIS POLOS OPONENTES ... 284 5.2.1 Os recursos do Proinf no centro das divergências entre os atores ... 285 5.2.2 A visão de mundo dos atores: uma construção tecida a partir de experiências pretéritas ... 288
5.2.2.1 Religiosos, ONGs e Projeto Dom Helder Câmara cultivando a cooperação e reforçando o capital social no Território Sertão do Apodi ... 288 5.2.2.2 Agentes de desenvolvimento, universidades e ONGs como disseminadores de projetos agrícolas no Território de Açu-Mossoró ... 293 5.2.2.3 ONGs e sindicalismo rural atuando para a feitura do tecido social do Território Mato Grande ... 299 5.2.2.4 A força da Igreja Católica como disseminadora de valores e de práticas sociais no Território Seridó ... 304 5.2.3 A dicotomia de projetos e as mudanças na PTR influenciando a dinâmica e a pauta de debates ... 308 5.3 OS RECURSOS UTILIZADOS E AS ALIANÇAS ESTABELECIDAS PELOS
CAPÍTULO 6 - UMA POLÍTICA CONCEBIDA A PARTIR DA IDEIA DE
INTERSETORIALIDADE CONCRETIZADA DE FORMA SETORIAL: A HISTÓRIA DE UM FRACASSO? ... 325
6.1 UMA PTR ESTRUTURADA SETORIALMENTE ... 325
6.2 A SUPERAÇÃO DA PERSPECTIVA MUNICIPAL E O DESAFIO DA
INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DESAFIOS SUPERADOS? ... 331
6.3 AS INTERFACES – OU A FALTA DELAS – ENTRE A PTR, AS PREFEITURAS E AS GESTÕES DOS GOVERNOS ESTADUAIS DO RN ... 335
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 344 REFERÊNCIAS ... 353 ANEXOS ... 369
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, notadamente após 2003, as políticas públicas de promoção do desenvolvimento com enfoque territorial passaram a ganhar espaço na agenda do governo brasileiro. Nesse sentido, diferentes ministérios ensaiaram reorientar suas intervenções para uma escala geográfica que superasse as limitações do município e ao mesmo tempo considerasse a heterogeneidade e as especificidades locais não compreendidas pela escala estadual. Dentre estes, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)1 que
institucionalizou, em 2005, através da portaria n° 05 de 18 de julho de 2005, o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), e propôs, em 2008, no âmbito do governo, objetivando atribuir maior envergadura institucional à estratégia de desenvolvimento territorial, a criação do Programa Territórios da Cidadania (PTC), que passou a ser coordenado diretamente pela Casa Civil e contou com o envolvimento direto de 22 ministérios na sua execução.
Assim, para fins desta pesquisa, sempre que se fizer menção à Política de Desenvolvimento dos Territórios Rurais (PTR) estaremos nos referindo ao conjunto das ações que compõem os programas Pronat e PTC e, em algumas circunstâncias, sempre mencionadas de forma explícita, ao seu principal instrumento de financiamento das ações nos territórios rurais, o Programa de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais (PROINF). Além deste, outros, mencionados no capítulo 4, foram considerados nesta pesquisa como instrumentos utilizados pelo governo federal para materializar e operacionalizar a ação pública PTR, de acordo com o conceito empregado por Lascoume e Galès (2004, 2007). Contudo, focaremos nossa análise naqueles que sob nosso olhar se constituíram na essência desta ação pública: Proinf, PAA e PNAE, mesmo que estes últimos não correspondam literalmente ao conceito dos autores, ou seja, não foram concebidos e/ou adotados com vistas à operacionalização da PTR. Esse conjunto de instrumentos foram interpretados e traduzidos pelos atores em suas arenas territoriais em decisões que produziram ações estratégicas que ajudam a conformar a imagem do que temos como efeitos das ações territoriais nos espaços potiguares, dentre as quais destacaremos a constituição de organizações coletivas, especialmente as cooperativas e os espaços de comercialização de produtos da agricultura familiar, particularmente as feiras e a central de comercialização.
1 Além das ações do MDA, o autor cita a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), sob a condução do Ministério da Integração Nacional (MI) e os consórcios de segurança alimentar e desenvolvimento local (CONSADs), do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).
O horizonte temporal da pesquisa compreende o período de 2003 a 2016, intervalo em que a PTR foi formulada e teve funcionamento considerado regular. Embora façamos, já nas linhas seguintes, um esforço para reconstituir as ideias, experiências e ações públicas que inspiraram e contribuíram para o formato assumido pela PTR, o foco principal da análise compreende esse período, mais precisamente a partir de 2004, quando suas primeiras formulações começaram a ser produzidas e tornadas públicas.
Ao buscar identificar as influências teóricas da abordagem territorial na América Latina e, no Brasil, Favareto et al. (2016), com base em Sarraceno (1999), estabelecem como marco temporal a virada dos anos 1990 para os anos 2000, portanto um pouco antes das experiências implementadas pelo MDA no Brasil. Segundo esses autores, as experiências ocorridas neste continente buscaram importar e traduzir para o contexto sub-regional os debates que afloravam na Europa, “inaugurados pelo seminal trabalho de Bagnasco (1977) sobre a Terceira Itália, e depois incorporados ao âmbito oficial da União Europeia com a icônica experiência do Programa Leader” (FAVARETO et al., 2015, p. 33). Na América Latina e no Brasil, os autores destacam os trabalhos pioneiros publicados por Schejtman e Berdegué (2003), Veiga (1999) e Abramovay (1999) que, segundo eles, influenciaram a criação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), no âmbito do MDA, bem como toda uma geração de pesquisas e de políticas públicas sobre o tema. Essas experiências disseminadas no continente tiveram a mesma origem, as recomendações expressas no relatório anual (1996) do Banco Mundial, o qual defende uma “nova visão de desenvolvimento rural” baseado na “constituição de novos modelos institucionais” que favoreceriam a passagem de um enfoque setorial rural para o territorial (ORTEGA, 2015, p. 28).
Ainda como parte do exercício de reconstituição dos antecedentes da PTR no Brasil, é possível apontar o processo de descentralização2 da ação pública como na origem do movimento do desenvolvimento territorial. Esse movimento, que se espraiou no país, teve na Constituição Federal de 1988, como bem evidencia Ortega (2008, p. 36), sua fonte orientadora tanto sob o aspecto político-administrativo quanto em termos de recursos3. Não obstante, revela
o autor, tal orientação se tornou consensual tanto no meio acadêmico como nas agências multilaterais, passando também a ser reivindicada por certas forças políticas de esquerda e
2 Guadin (2004), descreve processos semelhantes ocorridos nos países da União Europeia ao que se pretendeu implantar no Brasil, voltados para a desconcentração administrativa e para a descentralização política (contudo implantado de acordo com a história político e institucional de cada país). Todos esses processos convergiram para a valorização da escala territorial, particularmente regional e urbanas, conferindo ampliação de poder e de responsabilidades eletivas aos escalões territoriais.
3 Ortega (2008) evidência em sua obra que a descentralização de recursos no Brasil não se efetivou; pelo contrário, constatou-se uma concentração no governo federal.
setores da sociedade que aspiravam a descentralização do poder concentrado na União. Em todos esses espaços, as políticas públicas descentralizadas eram percebidas como “a centelha detonadora do desenvolvimento”. Foi nesse contexto que as experiências de desenvolvimento territorial, fundadas na ampliação da participação nos processos decisórios, ganharam legitimidade.
Para adentrar mais diretamente nesse contexto, Ortega (2008) distingue dois momentos em que tais experiências ganharam força no Brasil enquanto ação pública. O primeiro deles, em 1996, com a institucionalização do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), composto por diversas linhas de crédito de apoio direto à agricultura familiar. Esse programa ganhou amplitude com a criação da linha “Infraestrutura e Serviços”, considerada pelo autor como o primeiro ensaio de PTR rural no Brasil. As principais condições estabelecidas para o acesso aos recursos dessa linha versavam sobre a constituição de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS)4, cuja principais atribuições era a aprovação dos planos municipais de desenvolvimento rural sustentável e de seus respectivos projetos a serem financiados. Assim, o Pronaf Infraestrutura e Serviços se constituiu numa das principais estratégias governamentais para a construção de políticas públicas descentralizadas com enfoque territorial (ORTEGA; CARDOSO, 2002 apud ORTEGA; ESTRADA, 2015).
Todavia, a perspectiva de desenvolvimento territorial passa de fato a assumir relevância e a ganhar concretude num segundo momento, pós 2003, com a criação da SDT, que atribuiu como elemento fundante de sua estratégia o caráter intermunicipal. Tal perspectiva, assumida pela SDT/MDA, foi de fato incorporada ao conjunto das orientações e diretrizes estratégicas do governo federal com a inclusão do Pronat no Plano Plurianual 2004-2007, que direcionou esforços para a redução da pobreza, o combate à exclusão social e a diminuição das desigualdades sociais e regionais. Essa estratégia governamental foi reafirmada, em 2008, com o lançamento do PTC, cuja definição expressa pelo MDA o define como uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e de garantia de direitos sociais voltados às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania através da integração das ações do governo federal e dos governos estadual e municipal. Dessa forma, o PTC viria a consolidar o desenvolvimento rural com enfoque territorial na condição de elemento articulador das políticas públicas de desenvolvimento rural.
4 Os CMDRS deveriam ter composição paritária entre representantes dos órgãos governamentais e da sociedade civil.
Isto posto, trabalharemos com a ideia de territórios enquanto construções sociais e os territórios institucionais como construções políticas (RITAINE, 1991; DEBARDIEUX; POISAT, 1999; BONERANDI, 2000 apud MOQUAY, 2009). Logo o processo de territorialização implementado no Brasil é, em si, uma ação pública, a exemplo dos programas concebidos (Pronat e PTC) para lhes atribuir sentido e concretude.
➢ O problema de pesquisa
No que concerne ao problema de pesquisa, a Tese pretende responder as seguintes questões centrais: como a PTR rural foi implementada nos territórios potiguares?Houve diferentes conformações de um território para outro? Por quê? Que fatores poderiam explicar essa diferença?
Para responder a essas questões, recorreu-se à lente teórica da abordagem cognitiva, mais especificamente pelo foco de um dos quadros de análise a ela associada, denominado de “fóruns e arenas” ou “abordagem agonística das políticas públicas”, o qual será explicitado mais a frente, nesta introdução e, com maior profundidade, no corpo deste trabalho. A opção por esse modelo, sempre guiado pelas questões acima elencadas, possibilitou-nos estabelecer as perspectivas analíticas, as hipóteses e os objetivos que nos guiaram na presente pesquisa.
➢ Perspectivas Analíticas
• Os atores diferem de um território para outro. Eles têm ideias e visões de mundo diferentes e, consequentemente, os resultados neles produzidos pela política também são distintos;
• As variáveis que explicam essas mudanças são fundamentalmente: a) as ideias encarnadas e defendidas pelos atores, assim como a maneira pela qual eles se articulam e interagem para implementação da política; e b) as instituições prevalecentes que enquadram diferentes políticas e debates de políticas públicas. • A PTR Rural (PTR) se traduz na criação de uma nova arena de política pública (o
colegiado territorial), criada com o objetivo de implementar alianças e acordos intermunicipais e intersociais, com base em iniciativas da sociedade civil e dos poderes públicos.
➢ Hipóteses
• Hipótese 1: a política de desenvolvimento territorial estimula a articulação e a mobilização dos atores sociais, possibilitando e/ou fortalecendo a organização e a participação social e política nos territórios.
• Hipótese 2: a densidade do tecido social pré-existente é uma base determinante dos efeitos da política territorial.
• Hipótese 3: a política de desenvolvimento territorial produz maiores efeitos (econômicos ou não-econômicos) onde existe uma combinação virtuosa entre os instrumentos por ela aportados e os recursos existentes ou conquistados pelos atores na escala territorial (políticos, organizacionais, associativos, financeiros, materiais, de confiança e de saber).
➢ Objetivos • Geral:
o Apreender como uma política nacional pensada sob o ponto de vista de uma mudança paradigmática da relação Estado e sociedade civil, ou seja, fundado na ideia de instituir fóruns e arenas de debates que possibilitassem a participação direta dos atores locais, foi implementada. Mais precisamente, analisaremos como esta política foi traduzida no RN, como os atores apreenderam esse processo e com quais ideias chegam e dela participam. Para tanto, faremos uma análise buscando estabelecer comparações entre quatro territórios rurais (Sertão do Apodi, Açu-Mossoró, Mato Grande e Seridó), considerando o contexto de cada um deles, os interesses, as estratégias e os recursos por eles utilizados para defenderem suas ideias.
• Específicos:
o Reconstruir a gênese da PTR, as ideias e o referencial de política pública que norteou sua institucionalização, como e de que forma ela pretendia transformar o meio rural brasileiro e potiguar;
o Resgatar experiências relevantes (aspectos sociohistóricos) para o processo de conformação dos quatro territórios potiguares estudados, empreendidas por atores sociais (individuais e/ou coletivos), cuja compreensão é indispensável para entender os efeitos produzidos nos mesmos pela PTR;
o Fornecer elementos com vistas ao aperfeiçoamento da estratégia territorial implementada no RN, de forma a subsidiar uma possível retomada dessa ação pública em âmbito estadual;
o Contribuir para a construção e difusão do campo de conhecimento sobre políticas públicas no país, a partir da adoção de modelos analíticos associados à abordagem cognitiva aplicáveis à realidade brasileira.
Antes de adentrar mais diretamente no detalhamento da opção teórico-metodológica escolhida para este estudo, faz-se necessário tecer algumas considerações conceituais importantes que ajudam a demarcar o nosso ponto de partida analítico, assim como o contexto político-administrativo no qual a análise se dará.
A primeira delas se refere ao conceito de “política” e, por conseguinte, de “análise de política pública” que iremos adotar, haja vista não existir no meio acadêmico brasileiro, segundo Secchi (2016), homogeneidade em termos de entendimento sobre este termo, inclusive quanto ao seu caráter descritivo ou prescritivo5. Nesse sentido, privilegiou-se a acepção que concebe a política como ação pública em seu conjunto, que tem como centro de gravidade de sua esfera de atuação a elaboração e implementação de programas de ação pública não mais como ação centralizada e conduzida exclusivamente pelo Estado, mas como produto de iniciativas múltiplas, tanto públicas como privados, empreendidas por diversos atores e que leva em consideração o conjunto das interações que acontecem em múltiplos níveis (internacional, nacional e local) (GUADIN, 2004; LASCOUSMES; GALÈS, 2012).
Optou-se, ainda, pelo sentido de política como ação pública – policies6 (MULLER; SUREL, 1998). Nessa direção, a análise de política pública deve ser compreendida como o estudo da ação das autoridades públicas no seio da sociedade. De forma mais específica, a análise consiste em identificar as consequências de todas as alternativas, disponíveis ou consideradas, e em descobrir os efeitos previsíveis. Considerada um ramo da ciência política, a análise de políticas públicas se apoia em métodos e técnicas advindas de muitas disciplinas, a partir de uma orientação prescritiva (MENY; THOENIG, 1992).
5 De acordo com Secchi (2016), alguns autores adotam o termo “análise de política pública” na perspectiva descritiva de construção teórica e “análise para política pública” com o sentido de tarefa prescritiva de intervenção prática.
6 Os autores apontam como primeira dificuldade para se trabalhar com a análise de políticas públicas o seu caráter polissêmico, especialmente quando se refere ao referencial ao contexto do idioma inglês, o qual preceitua três acepções para “politica”, quais sejam, a esfera pública (polity), a atividade política (politics) e a ação pública (policies). Nos casos dos idiomas frances e português não se tem essa mesma dificuldade já que o termo
A segunda consideração prévia é que não se fará uso de uma abordagem sequencial muita disseminada no ambiente acadêmico brasileiro que consiste, como a própria denominação indica, em fragmentar as políticas em uma sequência de momentos (agenda, formulação, implementação, avaliação e conclusão). Para Muller e Surel (1998), essa abordagem corresponde à criação de um tipo ideal de ação pública, embora reconheçam haver nos seus fundamentos vantagens incontestáveis e inconvenientes consideráveis.
A terceira consideração faz referência ao fato de que a abordagem escolhida será aplicada numa realidade política-administrativa de um país caracterizado por uma jovem democracia não consolidada7, marcado por “instituições democráticas frágeis e a coexistência
de comportamentos político-administrativos modernos e tradicionais” (FREY, 2000, p. 212). Nesse sentido, conforme defende Frey (2000), essas peculiaridades político-administrativas não podem ser tratadas apenas como fatores institucionais e processuais específicos, impondo-se uma necessária adaptação do conjunto dos instrumentos de análise de políticas públicas a essa realidade8.
Feitas tais considerações, passa-se a apresentar a abordagem cognitiva e normativa das políticas públicas que pode ser considerada, utilizando histórico feito por Hassenteufel (2011), como integrante da terceira fase da análise das políticas públicas denominada de Sociologia Política da Ação Pública. Essa subdisciplina da Ciência Política tem como foco os atores das políticas públicas, do ponto de vista estratégico e cognitivo, e seus modos de interação.
De acordo com essa corrente, as políticas públicas são concebidas como “matrizes cognitivas e normativas, constituindo sistemas de interpretação do real, no interior dos quais os diferentes atores púbicos e privados podem inscrever sua ação” (MULLER; SUREL, 1998, p. 47). Na visão defendida pela Sociologia Política da Ação Pública, o objetivo das políticas públicas não é apenas resolver problemas, mas construir quadros de interpretação do mundo possibilitando assim estabelecer uma relação entre política e construção da ordem social numa perspectiva renovada. Dito de outra maneira, as políticas públicas constituem o lugar no qual uma dada sociedade constrói sua relação com o mundo. Desse modo, as políticas públicas
7 Segundo Bresser-Pereira (2016), nas sociedades capitalistas a garantia dos direitos civis e do sufrágio universal não são suficientes para assegurar que uma democracia esteja consolidada. Para ele, a democracia é
condicionada por fatores ligados à diferença de riqueza e de poder entre os seus integrantes, ou seja, os mesmos que atribuem essência ao próprio sistema capitalista.
8 Fatos recentes ocorridos no contexto político-institucional brasileiro demonstram que estes podem ter impacto direto sobre as políticas públicas de desenvolvimento rural dirigidas ao segmento da agricultura familiar. A mudança controversa de governos ocorridos em 2016, seguido da eleição de um novo governo e sua respectiva coalização em 2019, praticamente desmontaram os instrumentos de políticas criados desde meados dos anos 1990.
devem ser analisadas como processos através dos quais são elaboradas as representações que uma sociedade se dá para compreender e agir sobre o real tal qual ele é percebido (MULLER, 2000 2018). O que melhor caracteriza a mudança efetuada pela análise de políticas públicas é o fato de propor entender o Estado a partir de sua ação, ou seja, um Estado no qual o seu funcionamento passa a ser estruturado em torno da condução das políticas públicas (JOBERT; MULLER, 1987; MULLER, 2000).
A abordagem cognitiva enfatiza o peso do conhecimento, das ideias, das crenças ou das representações sociais nas políticas públicas (SUREL, 2014). Longe de ser homogênea e unificada, essa abordagem reúne diferentes perspectivas teóricas que buscam evidenciar que a ação pública se organiza a partir de quadros que constituem o universo cognitivo dos atores. São eles: a noção de paradigma, desenvolvida por Peter Hall (1993) e, mais especificamente na França por Yves Surel (1995, 1998); a noção de Coalizão de Interesses, proposta por Paul Sabatier e, dentre outros autores, Jenkins-Smith (1993); uma abordagem sugerida por Vivien Schmidt (2004) com ênfase na noção de discurso político; a noção semelhante a esta denominada de narrativas de políticas públicas, proposta por Claudio Radaelli (2006, 2000), além da noção de Referencial desenvolvida pelo próprio Muller, em parceria com Bruno Jobert, na obra pioneira État en Action (MULLER, 2008; GRISA, 2012; SUREL, 2014).
Este último modelo serviu de base para que Jobert (1995) propusesse a noção de fóruns e arenas, posteriormente aprimorada por Fouilleux (2003) e, mais recentemente, em 2017), por ambos rebatizando seu modelo de análise para abordagem agonística das políticas públicas. Tal perspectiva, que será aprofundada no próximo capítulo, se funda na distinção entre fóruns e arenas e procura dar ênfase ao processo de produção das ideias, mostrando os atores que as constroem e como elas são institucionalizadas em políticas públicas. Logo, de acordo com esse modelo, as políticas não emergem ou são modificadas nas mesas de negociação e de tomada de decisão. Existe um processo a montante no qual diferentes comunidades de atores apresentam ao debate proposições, calcadas em suas visões de mundo, de políticas públicas. Os atores que melhor se posicionarem no jogo político, poderão conduzir suas ideias ao fórum político em que elas poderão (ou não) ser convertidas em instrumentos de políticas públicas. Adotamos tal modelo como referência teórica e analítica para fundamentar a análise aqui proposta, complementado por outras abordagens como a comparativa e a que enfatiza os instrumentos escolhidos para a produção e implementação da ação pública.
De volta ao nosso objeto de análise, a SDT/MDA foi criada com a atribuição básica de articular ações que estimulassem o desenvolvimento dos territórios rurais pela via da construção
de novas instâncias de governanças e a partir do protagonismo dos atores sociais. Ao conceber a política de desenvolvimento rural com um enfoque territorial, ela visava principalmente enfrentar o problema da pobreza rural e das desigualdades sociais e regionais, mas também estabelecer um novo padrão de relação entre o Estado e a sociedade, o que implicaria na constituição de novas institucionalidades capazes de expressar formas mais avançadas de governanças e de governabilidade democrática. Farah (2001) afirma que esse novo padrão na gestão das políticas públicas pode contribuir para diminuir suas vulnerabilidades em relação às mudanças de governo, atribuindo-lhe um viés de maior sustentabilidade. Tal visão defendida pela política aspirava que os processos de cooperação entre os atores locais gerassem constante compartilhamento da responsabilidade pelos destinos dos territórios, evoluindo, de forma gradativa, para a composição de “arranjos entre grupos, organizações e instituições - os arranjos institucionais - e para espaços cada vez mais estáveis e formalizados de concertação – os fóruns e institucionalidades locais” (BRASIL, 2005b, p. 10-11).
Essa diretriz levada a cabo pela política é definida por Delgado, Bonnal e Leite (2007, p. 6) como “territorialização da governança”, segundo a qual a noção de território é percebida como um “locus espacial e socioeconômico” em que são implementados processos de descentralização das atividades governamentais e de mudança na relação Estado e sociedade, provocando uma alteração relevante no processo de democratização política. Esses novos espaços públicos são caracterizados, segundo os autores, pela presença de novos atores, especialmente movimentos e organizações sociais, não pertencentes ao sistema político tradicional e, por conseguinte, pelo surgimento de novas práticas de interlocução entre o Estado e a sociedade civil, cuja efetivação poderia provocar uma redefinição no padrão dessa interlocução, na perspectiva dessa última.
Contudo, embora a ótica governamental reconheça a heterogeneidade dos territórios no âmbito nacional, o que acarreta uma diversidade de atores e de interesses, a concepção do desenvolvimento territorial e os seus respectivos aparatos estratégico-metodológicos pouco se diferenciaram para as diferentes regiões/estados do país, levando a supor que, uma vez aplicados conforme a concepção original e as regras estabelecidas na sua elaboração, tornar-se-iam reais os seus efeitos virtuosos sobre o desenvolvimento territorial. Para Arretche (2001), isso não se coaduna com a realidade. De acordo com a autora, é praticamente impossível que um programa público possa ser implementado em inteira conformidade com o desenho e os meios previstos por seus formuladores. Essa questão, explicitada de forma veemente por Arretche, abre-nos a possibilidade de anunciar que nosso estudo efetivamente se concentrará
no processo de implementação de políticas públicas, definida como ações de atores públicos e privados direcionadas para a consecução de objetivos definidos anteriormente no processo decisório acerca das políticas (VAN METER; VAN HORN, 1975 apud PIMENTA, 2012).
Concernente às particularidades da implementação da política dos territórios rurais, é possível afirmar que o movimento de descentralização das ações públicas anteriormente mencionado atribuiu às esferas estadual, municipal e, sobretudo, à perspectiva de uma escala territorial, papel preponderante no seu processo de implementação, fato que a torna inovadora e contemporânea. Isso se deu sem que a política deixasse de exercer, através dos agentes de governo (SDT/MDA), influência sobre esse processo. Em razão dessas características, faremos uso de uma abordagem focada na interação entre os atores sem, não obstante, desconsiderar a influência permanente das decisões dos agentes governamentais nas diferentes esferas (nacional, estadual e territorial) implicadas na sua implementação, razão pelo qual destinaremos um capítulo para reconstituir o processo cognitivo que resultou na emergência da PTR, no qual visamos identificar as ideias que a fundamentaram, as intenções de seus formuladores e como estes pretendiam apoiar e incrementar o desenvolvimento rural no país.
Instigou-nos ainda à realização deste trabalho o fato de as pesquisas realizadas até o momento no RN sobre a PTR não terem se concentrado na busca de respostas às questões centrais que nos propusemos a elucidar. Na realidade, a maioria dos estudos feitos até o momento dedicou-se à avaliação ou análise dos resultados do Pronat e do PTC nos territórios potiguares, muito mais numa perspectiva centrada nas decisões que a conceberam, deixando a implementação sob o enfoque da interação entre os atores como um “elo perdido” nessas pesquisas. É com o propósito de preencher essa lacuna que se inscreve o presente estudo. Para tanto, ele está estruturado em seis capítulos além desta introdução, que é o primeiro capítulo, e das considerações finais.
No capítulo 1, apresentamos a definição de políticas públicas adotada no estudo, bem como uma breve trajetória da análise de políticas públicas que nos conduzirá à abordagem cognitiva e normativa das políticas públicas enquanto uma corrente associada à Sociologia Política da Ação Pública. Essa abordagem unifica, por assim dizer, diversos quadros analíticos, tendo um deles (fóruns e arenas) nos fornecido as ferramentas teóricas e metodológicas que nos permitiram realizar esta análise.
O capítulo 2 traz as escolhas analíticas e metodológicas que pavimentaram o estudo. Nele apresentamos o quadro analítico, derivado do modelo fórum e arenas, ajustado às particularidades e necessidades deste estudo. Integram ainda esse capítulo a apresentação e a
