A estrutura organizativa e as mudanças sofridas pela PTR

Em termos de evolução e de mudanças na sua conformação longo de sua trajetória, podemos identificar três momentos distintos da PTR, já citados em outros momentos deste estudo. Ela tem início com o Pronat, a partir de 2005, com os denominados territórios rurais ou de identidade. A partir de 2008 sofre alterações e ajustes com o PTC e, em 2013, a sua forma de operacionalização é fortemente alterada com a descentralização da sua execução para as

84 _{Brandão (2007) apresenta um quadro no qual enumera diferentes vertentes teóricas/analíticas que influenciam} essa perspectiva hegemônica.

instituições públicas de ensino superior, o que se deu por meio da articulação institucional e operacional entre a SDT/MDA e as universidades públicas federais e estaduais e os institutos federais de educação, ciência e tecnologia.

O PTC é definido pelo MDA como uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e garantia de direitos sociais voltados às regiões do país que mais precisam, com objetivo de levar o desenvolvimento econômico e universalizar os programas básicos de cidadania, através da integração das ações do governo federal e dos governos estaduais e municipais. Ele foi concebido como uma espécie de programa equivalente na área social ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), proposto pelo governo federal para a retomada do crescimento do país. Pretendia-se instituir uma agenda social composta por um conjunto de medidas voltadas para consolidar direitos e reduzir as desigualdades sociais. De forma complementar à orientação seguida pela SDT/MDA com Pronat, o PTC foi formulado com o propósito central de promover a integração das políticas públicas, notadamente as de assistência, seguridade social e transferência de renda com as políticas de apoio à produção, geração de trabalho e renda e de desenvolvimento regional executadas por 23 ministérios. O programa previa atender de forma prioritária aqueles territórios85 considerados “deprimidos” (ORTEGA, 2008, 2014, 2015), ou seja, o que apresentavam “baixo acesso a serviços básicos, índices de estagnação na geração de renda e carência de políticas integradas e sustentáveis para autonomia econômica de médio prazo” (DELGADO; LEITE, 2015).

O PTC se assentou em quatro diretrizes (planejamento e integração de políticas públicas, ampliação da participação social, busca da universalização de programas básicos de cidadania, inclusão produtiva das populações pobres dos territórios) e 135 ações estruturadas em três eixos – i) apoio a atividades produtivas; ii) cidadania e direitos; iii) infraestrutura – e em sete temas, a) organização sustentável da produção; b) ações fundiárias; c) educação e cultura, d) direitos e desenvolvimento social; e) saúde, saneamento e acesso à água, f) apoio à gestão territorial; e g) infraestrutura. Buscava-se, assim, ampliar os horizontes das políticas de combate à pobreza e de promoção do desenvolvimento rural (FRANÇA; SORIANO, 2010).

85 _{O Decreto que institui o PTC (DEC n° 22, de 26/02/2008) em seu art. 3°, estabelece os critérios de escolha e} priorização do território para ser incorporado ao programa, a saber: I - estar incorporado ao Programa

Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, do Ministério do Desenvolvimento Agrário; II - menor Índice de Desenvolvimento Humano - IDH territorial; III - maior concentração de beneficiários do Programa Bolsa Família; IV - maior concentração de agricultores familiares e assentados da reforma agrária; V - maior concentração de populações tradicionais, quilombolas e indígenas; VI - baixo dinamismo econômico, segundo a tipologia das desigualdades regionais constantes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, do Ministério da Integração Nacional; VII - convergência de programas de apoio ao desenvolvimento de distintos níveis de governo; e VIII - maior organização social.

Até 2014, 239 territórios rurais, nas duas modalidades (rurais e cidadania), eram apoiados pela política, abrangendo 3.568 municípios (64,3% do total do país) e mais de 76 milhões de habitantes (Tabela 5). Contudo, dados mais atualizados dão conta da abrangência do Pronat a 243 território rurais (GRISA; DELGADO, 2019).

Tabela 5 - abrangência da PTR rural de 2004 a 2014.

Fonte: MDA (2014).

Assim, a ação territorial coordenada pela SDT/MDA, já devidamente evidenciado neste trabalho, foi composta por esses dois instrumentos de políticas (Pronat e PTC) ambos fundamentados na abordagem territorial do desenvolvimento, e norteados por um referencial de políticas públicas baseado na participação social e a intersetorialidade (Figura 13).

Figura 13 - Estrutura organizativa da PTR.

Fonte: SDT/MDA.

Conforme explicitado anteriormente, a Política se estruturou a partir de novas institucionalidades (Figura 14) que buscaram propiciar participação social e empoderamento político aos atores locais, algumas desempenhando o papel alternado de fóruns de debates e arenas decisórias, a exemplo dos colegiados territoriais.

Figura 14 - As novas instâncias participativas institucionalizadas pela PTR.

Fonte: SDT/MDA.

Retomando a noção de instituições no contexto das políticas públicas, elas são concebidas como regras do jogo (formais ou informais) definidas pelos atores para moldar suas interações, na perspectiva de reduzir as incertezas e estabelecer uma estrutura estável para tais interações (NORTH, 2018). Nesse sentido, a qualidade do jogo é medida pela eficácia com que tais regras formais são aplicadas e pelo grau de respeito dos atores aos códigos de conduta (regras informais) estabelecidos (BASTOS, 2006). Ao estimular a criação ou o avanço institucional (casos dos CMDRS), a PTR buscou formalizar espaços para que neles ocorressem “exercícios de diálogo, negociação, superação de tensionamentos e divergências, priorização e estabelecimento de complementaridades entre as perspectivas dos diferentes atores” (BRASIL, 2005b, p. 11), de maneira a fomentar a construção de projetos coesos e diversificados, que proporcionassem ganhos mútuos aos diferentes grupos sociais. Em síntese, a ação governamental intencionou criar instâncias de consulta, articulação e deliberação na expectativa de estabelecer uma estrutura estável para a interação entre atores territoriais (públicos e privados), visando a gestão social das políticas e processos de desenvolvimento dos territórios (BRASIL, 2005b). Dessa forma, os atores ao tomarem decisões nessas institucionalidades, foram condicionados por valores prevalecentes, isto é, tiveram seus comportamentos condicionados pelo ambiente institucional nos quais estavam inseridos e submetidos (BASTOS, 2006). Passaremos a apresentar os papéis atribuídos a cada uma dessas institucionalidades e suas respectivas atribuições.

O Condraf, como já mencionado, tinha finalidade de propor diretrizes para a formulação, a implementação e a execução de políticas públicas estruturantes voltadas para o desenvolvimento rural sustentável, abrangendo as ações de reforma agrária, de reordenamento fundiário e de fortalecimento da agricultura familiar. Essa instância constituiu-se enquanto

espaço para concertação e articulação entre os diferentes níveis de governo e as organizações da sociedade civil nos temas atinentes a essa temática.

No entanto, com o surgimento do PTC, uma instância com natureza mais voltada para a gestão – Comitê Gestor Nacional (CGN) – foi criada, composta por 23 ministérios86 dos quais 18 assumiram funções executivas na oferta de políticas públicas e sete integraram a secretaria executiva do CGN: Casa Civil, que coordena o comitê; Secretaria Geral da Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República; Ministério do Orçamento Planejamento e Gestão; Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e o Ministério da Fazenda. Essa instância tinha as seguintes atribuições87: aprovar diretrizes, adotar medidas para execução do programa, avaliar o programa, aprovar relatórios de gestão, definição de novos territórios etc. O CGN contava, ainda, com uma estrutura de apoio, o comitê técnico, que se dedicava ao acompanhamento da operacionalização das ações (BRASIL, 2015; FRANÇA; SORIANO, 2010). Além do CGN, a estrutura de gestão do PTC era composta ainda por mais duas instâncias, os Comitês de Articulação Estadual (CAE) e os Colegiados Territoriais (Figura 15).

Figura 15 - Estrutura de gestão do Programa Territórios da Cidadania.

Fonte: Galvão e Soriano (2010).

86 _{Originalmente, o decreto (n° 22, de 26/02/2008) de criação do programa estabeleceu o CGN composto por 19} ministérios e órgãos federais, passando posteriormente a ser composto por 23. São eles: 1 - Casa Civil da Presidência da República – CC/PR; 2 - Secretaria Geral da Presidência da República - SG/PR; 3 - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG; 4 - Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA; 5 - Ministério do Meio Ambiente - MMA; 6 - Ministério da Integração Nacional - MI; 7 - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS; 8 - Ministério de Minas e Energia - MME; 9 - Ministério da Saúde - MS; 10 - Ministério da Educação - MEC; 11 - Ministério da Cultura - MINC; 12 - Ministério do Trabalho e Emprego - MTE; 13 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA; 14 - Ministério das Cidades - MCID; 15 - Ministério da Justiça - MJ; 16 - Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI; 17 - Ministério das Comunicações - MC; 18 - Ministério da Fazenda - MF; 19 - Ministério da Pesca e Aquicultura - MPA; 20 - Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República – SRI/PR; 21 - Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República – SEPPIR/PR; 22 - Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR; 23 - Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República – SDH/PR.

A exceção da instância nacional, as duas outras, em nível estadual e territorial, foram constituídas a partir de ajustes às estruturas já existentes, os Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS) e os próprios colegiados territoriais. Os CEDRS/Comitês de Articulação Estadual tinham papel mais consultivo e propositivo e suas atribuições88_{, já na fase PTC, eram: apoiar a organização e mobilização dos colegiados,}

fomentar a articulação e integração das diversas políticas públicas nos territórios, acompanhar a execução e auxiliar na divulgação do programa no estado e apresentar sugestões de novos territórios e de ações. Quanto aos CMDRS, com o estímulo à criação dos colegiados territoriais, estes perderam o papel que desempenharam anteriormente, (Pronaf infraestrutura), passando em muitos casos a compor, por meio de uma representação, os colegiados territoriais. Todas estas instâncias nasceram ou evoluíram, pós-PTC, para uma composição paritária entre a representação governamental e da sociedade civil.

Os Colegiados Territoriais (CODETERs) – na fase inicial do Pronat denominados provisoriamente de Comissões de Implantação de Ações Territoriais (CIATs) – eram compostos pelas diferentes representações sociais do território, tendo como principal papel a interlocução com diversos atores sociais e instâncias do poder público (SDT/MDA, 2003). Nesses espaços, travava-se o debate de ideias e as decisões tomadas concernentes às estratégias que visavam a alavancar o desenvolvimento territorial. Tais estratégias assumiam a forma de projetos estruturadores a serem apoiados pelo principal instrumento financiador da política, o Proinf, concebido como uma ação orçamentária do Pronat, cuja finalidade era apoiar financeiramente projetos territoriais89 de investimento em infraestrutura rural deliberados pelos colegiados territoriais. Após o surgimento do PTC, a orientação para a composição dos Codeters passou a contemplar obrigatoriamente representantes das três esferas de governo e segmentos e grupos da sociedade civil em cada território, não devendo se limitar a representações da agricultura familiar e do meio rural. 90

88 _Idem

89 _{A estratégia de inclusão sócio produtiva da SDT/MDA pretende que os projetos apoiados pelo PROINF} contribuam para promover a segurança alimentar e nutricional, geração de renda, superação da pobreza e das desigualdades sociais de gênero, etnia e geração, possibilitando as condições para a melhoria da qualidade de vida dos/as agricultores/as e suas famílias nos Territórios Rurais. Nesta perspectiva, os projetos apresentados devem basear-se, preferencialmente, em conhecimentos e princípios da agroecologia e da economia solidária, como também em estratégias integradas e múltiplas de desenvolvimento territorial que respondam ao desafio de ampliar a inclusão produtiva, conservando os recursos naturais existentes, respeitando a diversidade cultural e fortalecendo a agricultura familiar, conforme Manual Proinf (BRASIL, 2015).

90 _{A orientação era para que contemplasse também as atividades não agrícolas (produção de artesanatos, roupas,} bordados, joias indígenas, aquicultura, maricultura, prestadores de serviços, etc), de empreendimentos de Economia Solidária, de atividades diversas do meio urbano, de prestação de serviços sociais, ambientais e econômicos. Quanto à representatividade, Representatividade: no mínimo 50% (cinquenta por cento) das vagas sejam ocupadas por representantes de organizações ou entidades da sociedade civil, representativas do território;

Os Codeters eram compostos e/ou integrados por quatro instâncias: plenária, núcleo diretivo e núcleo técnico e ainda alimentados pelas discussões advindas das câmaras temáticas e/ou comitês setoriais, cada um com papéis específicos, como se vê na Figura 16 e no Quadro 5.

Figura 16 - Organograma e composição dos Colegiados Territoriais.

Fonte: SDT/MDA (2010, 2013).

Quadro 5 - Descrição e atribuição das instâncias que compõem colegiados territoriais.

Plenária Núcleo Dirigente Núcleo Técnico Câmaras Temáticas Plenária: Instância máxima

do Colegiado Territorial, é a própria composição desse Colegiado. Sua

composição não segue uma normativa quanto a quantidade, mas é importante observar o número adequado de participação dos diversos segmentos e organizações que permitam a legitimidade das discussões, deliberações e encaminhamentos. Núcleo Dirigente: Composto por organizações integrantes do Plenário do Colegiado Territorial. Coordena as ações definidas pelo Plenário, articula segmentos sociais, agentes institucionais e políticas públicas para a construção e implementação do desenvolvimento territorial. Núcleo Técnico: instância de apoio ao Colegiado Territorial devendo ser composto por representantes técnicos de organizações de ensino, pesquisa, assistência técnica e setores diversos de prestação de serviços do poder público e da sociedade civil, podendo convidar instituições que não integram o

Colegiado para participar de forma permanente ou em momentos

específicos que o Núcleo demandar.

Câmaras Temáticas: são formadas a partir da demanda ou necessidade do colegiado em debater algum problema ou tema específico ou abrangente do processo de desenvolvimento e geralmente possuem um caráter permanente; (ex.: ater, crédito, comercialização, ou por exemplo a câmara temática de inclusão produtiva – para a implementação da estratégia de gestão territorial do plano safra, entre outros);

no máximo 50% (cinquenta por cento) das vagas sejam ocupadas por representantes governamentais (poderes executivo, legislativo ou judiciário); contemplar as questões de gênero, raça, etnia e geração, de modo que a diversidade de atores sociais do território, bem como a diversidade de organizações que representa seus interesses e demandas, sejam representadas; permitir a adesão de novos representantes , para o necessário diálogo com a multidimensionalidade e a intersetorialidade na promoção do desenvolvimento rural; recomenda- se a paridade de representação entre sociedade civil l e poder público nestes Colegiados além da observância da participação de, no mínimo, 30% de mulheres. (Apresentação slides SDT/MDA, Brasília, 2013).

NÚCLEO DIRETIVO NÚCLEO TÉCNICO CÂMARAS TÉCNICAS E/OU COMITÊS SETORIAIS PLENÁRIA

Plenária Núcleo Dirigente Núcleo Técnico Câmaras Temáticas

Atribuições: Decidir sobre sua composição, bem como a criação e funcionamento de suas instâncias; Elaborar o seu Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) e aprovar projetos estratégicos para o desenvolvimento do território; discutir e definir diretrizes e estratégias de articulação e negociação de políticas públicas, implementação de programas diversos de interesse do território; apreciar e aprovar relatórios de acompanhamento e avaliação, assim como outros documentos de interesse do processo de desenvolvimento; monitorar projetos territoriais propostos pelo Colegiado

Territorial; propor e deliberar sobre o regimento interno do Colegiado e a constituição de

mecanismos para sua sustentação política, institucional e financeira; propiciar um ambiente que possibilite uma relação de pactuação e concertação entre o governo e a sociedade civil em torno de interesses voltados para o desenvolvimento rural sustentável; incentivar e apoiar articulações e organizações em redes sociais de cooperação. Atribuições: coordenar ações do Colegiado e suas instâncias; representar o Colegiado nos espaços de negociação, articulação e decisões relativas ao desenvolvimento rural; elaborar a proposta de regimento interno do Colegiado Territorial e suas alterações para submissão ao Plenário; encaminhar às instâncias devidas e acompanha junto às entidades proponentes, órgãos convenentes e aos agentes financeiros os projetos aprovados pelo Colegiado; Atribuições: elaborar e acompanhar estudos, diagnósticos, planos e projetos territoriais; desenvolver propor instrumentos de organização. planejamento, acompanhamento, gestão e controle social, em conjunto com o Núcleo Dirigente e Câmaras Temáticas; apoiar entidades e órgãos proponentes e executores de projetos territoriais na elaboração dos planos de trabalho e dos relatórios de execução, e o encaminhamento da documentação junto aos órgãos convenentes e entidades financiadoras; apoiar o processo de formação dos agentes de desenvolvimento territorial e sistematização de experiências.

Comitês setoriais: São formados de acordo com os grupos de identidade/afinidade existentes no território com o objetivo de fortalecer a articulação dos segmentos sociais historicamente fragilizados ou grupos sociais diversos, que se reúnem para além do Plenário e geralmente possuem um caráter mais permanente; (ex.: jovens, mulheres, povos e comunidades tradicionais, entre outros);

Fonte: Apresentação slide MDA, Brasília, 2013.

No contexto do PTC, aos Codeters foram atribuídas as seguintes atribuições91: dar ampla divulgação sobre as ações do programa; identificar demandas locais para o órgão gestor

91 _{Territórios da Cidadania: uma estratégia de desenvolvimento com inclusão social no Brasil rural. apresentação} em slides para discussão com Casa Civil, março, 2007.

priorizar o atendimento; promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais; contribuir com sugestões para qualificação e integração de ações; sistematizar as contribuições para o Plano Territorial de Ações Integradas; exercer o controle social do programa. Essas atribuições convergiram para o cumprimento de quatro funções com base na Matriz de Ações do programa92_{: controle social das ações programadas pelos ministérios ou demais órgãos}

públicos proponentes; consultivo, por ocasião do debate público havia expectativa que os atores sociais se manifestassem com sugestões sobre tais ações; deliberativo, função que já lhes havia sido atribuída desde a formatação inicial do Pronat; e articulador ou mobilizador de atores internos e externos, referente às ações de competência de outras esferas administrativas, como municípios, estados, conselhos setoriais, entre outros (CAZELLA et al., 2013). Abaixo, o ciclo de planejamento e gestão do PTC.

Figura 17 - Ciclo de planejamento e gestão do PTC.

Fonte: França e Soriano (2010).

O papel de articulação institucional objetivando a criação do território, animação das discussões locais com vistas à configuração e composição dos colegiados territoriais foi desempenhado por um articulador estadual, escolhido e contratado pelo SDT/MDA. Coube aos articuladores territoriais, contratados pelas mesmas vias dos articuladores estaduais, a responsabilidade pela mobilização e articulação e dinâmica de funcionamento dos colegiados. Na fase terceira fase da PTR (2013 a 2016), a SDT/MDA pôs em execução, no formato de piloto, um projeto em parceria com universidades públicas federais e estaduais e institutos federais com a finalidade de apoiar a constituição de Núcleos de Extensão em Desenvolvimento

92 _{Para construção da Matriz de Ações do Programa e também para o monitoramento e avaliação de sua}

efetivação foi constituída mais uma instância de gestão, a Sala de Situação, que reunia o Comitê Gestor Nacional e a Secretaria Executiva, coordenada pelo MDA e MPOG, com cada órgão ofertante de políticas, para definição e quantificação das ações e posterior monitoramento e avaliação à luz dos dados da execução física e

Territorial (NEDETs), os quais tinham por atribuição: “contribuir para a consolidação da abordagem territorial como estratégia de desenvolvimento sustentável para o Brasil Rural e da articulação das políticas públicas integrantes da matriz do Programa Territórios da Cidadania” (apresentação MDA, 2015).

A gestão dos Nedets (Figura 18) se dava em dois níveis. No nível mais geral, havia uma coordenação nacional composta por coordenadores de projeto, SDT/MDA, DFDA/MDA e CNPq. No nível de cada estado, as equipes técnicas com atribuições bem específicas.93

Figura 18 - Gestão dos Nedets.

Fonte: Elaboração do autor

Durante esse período, foram constituídos 188 Nedets (em instituições públicas de ensino), envolvendo 910 pessoas entre professores, assessores técnicos, estudantes de graduação e pós-graduação e outros colaboradores, para assessorar os 239 territórios rurais

93 _{De forma mais específica, as equipes Nedets tinham como objetivos a cumprir: monitoramento, avaliação e} assessoria técnica aos Colegiados Territoriais; apoio à realização de atividades territoriais, difusão de métodos e tecnologias sociais voltadas para a gestão social; produção de dados, informações e conhecimentos com vistas à elaboração de pesquisas; assessoria técnica para articulação e promoção da participação de mulheres rurais nos Colegiados Territoriais (Programa Território da Cidadania); Registrar e acompanhar, a partir de sistema específico, as informações sobre a composição, funcionamento e agenda do Colegiado Territorial e sobre a execução de projetos apoiados pela SDT/MDA, visando subsidiar os Colegiados e a SDT com resultados do acompanhamento, monitoramento e avaliação para o aperfeiçoamento do processo de gestão da estratégia de desenvolvimento territorial; assessorar os colegiados territoriais que integram o Programa Territórios da Cidadania (PTC) na implementação de metodologia que visa a efetivação das ações e articulação com instâncias municipais, estaduais e federais; assessorar os Colegiados na implementação de metodologia para elaboração, articulação e monitoramento da Matriz de Gestão Territorial do Plano Safra; realizar levantamento de