CAPÍTULO 4 A EFICÁCIA TEMPORAL DAS DECISÕES DE
4.2 O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NA CONSTITUIÇÃO
4.2.2 O controle concentrado e abstrato das leis e atos normativos federais
4.2.2.3 A ação declaratória de constitucionalidade
A Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993, instituiu a ação
declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federais.
Ressalte-se que, na generalidade dos países, a declaração de não
inconstitucionalidade é despida de qualquer eficácia, produzindo, quando muito, coisa julgada
formal com relação ao respectivo processo de fiscalização, assegurando-se, assim, a plena
liberdade de julgamento do Tribunal Constitucional e dos demais tribunais
463.
No Brasil, entretanto, tal mecanismo possibilita ao Supremo Tribunal Federal o
reconhecimento, com efeitos erga omnes e vinculatórios, da constitucionalidade de uma
determinada lei ou ato normativo federais
464. Destarte, acolhido o pedido formulado nesta
ação, a presunção de constitucionalidade das leis, que é relativa, torna-se absoluta
465.
O rol de legitimados para a propositura da ação declaratória de
constitucionalidade, anteriormente restrito ao Presidente da República, à Mesa do Senado
Federal, à Mesa da Câmara dos Deputados e ao Procurador-Geral da República, foi
equiparado ao da ação direta de inconstitucionalidade pela Emenda Constitucional nº 45, de
30 de dezembro de 2004, que alterou o art. 103, caput
466.
Exige-se para sua propositura a demonstração de fundada incerteza sobre a
constitucionalidade da lei ou ato normativo federais, comprovada mediante a juntada de
sentenças e acórdãos divergentes dos juízos e tribunais
467.
463
MIRANDA, Jorge. Tipos de decisões na fiscalização da constitucionalidade. Interesse Público, Porto Alegre, n. 18, 2003, p. 41.
464
Teori Albino Zavascki sustenta a possibilidade de ajuizamento de ação declaratória de constitucionalidade em face de normas pré-constitucionais. Com efeito, compreendido o o fenômeno da recepção como o rito de passagem de efeitos inovativos e recriadores, “não há como deixar de reconhecer que entre as normas recepcionadas e a Constituição que as recepcionou – como que recriando-as –, a única relação juridicamente possível é a de constitucionalidade. E, sendo assim, não há como negar que, presentes os demais requisitos exigidos, (...) será cabível o exercício da pretensão de ver declarada a constitucionalidade da norma recepcionada, na sua formulação abstrata, com efeito erga omnes, como previsto no art. 102, §2º, da Constituição” (ZAVASCKI, Teori Albino. Eficácia das sentenças na jurisdição constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 113).
465
Conforme salienta Jorge Miranda, esse instituto, voltado para a certeza do Direito e a economia processual, apresenta-se bastante vulnerável. Primeiramente, porque para tal efeito bastaria atribuir força obrigatória geral à não declaração de inconstitucionalidade. Ademais, ação declaratória de constitucionalidade diminui o campo de fiscalização difusa. Por fim, o seu sentido útil acaba por se traduzir num acréscimo de legitimidade, numa espécie de sanção judiciária a medidas legislativas provenientes dos órgãos (salvo o Procurador-Geral da República) a quem se reserva a iniciativa (MIRANDA, Jorge. op. cit., p. 42).
466
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em 16 set. 2007.
467
Essa exigência busca evitar que a ação declaratória de constitucionalidade se converta em um inadmissível instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ato normativo, descaracterizando a natureza jurisdicional da atividade desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal. A Lei nº 9.868/99 acolheu esse
Nos termos do art. 21, da Lei nº 9.868/99, admite-se a concessão de medida
liminar em sede de ação declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de
que os juízes e tribunais suspendam o julgamento dos processos que tenham por objeto a
aplicação da lei ou do ato normativo impugnados. O deferimento da tutela de urgência exige
maioria absoluta dos membros do Supremo Tribunal Federal
468.
Também não se admite a intervenção de terceiros na ação declaratória de
constitucionalidade
469, estendendo-se à ação declaratória as mesmas observações enunciadas
quanto ao caráter objetivo do processo em que se desenvolve a ação direta de
inconstitucionalidade.
Ressalte-se, por oportuno, que a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade
da lei ou ato normativo pode ser reconhecida tanto em sede de ação declaratória de
constitucionalidade como de ação direta de inconstitucionalidade, em razão da abertura da
causa petendi nessas demandas. Desta forma, ambas as espécies de fiscalização traduzem a
manifestação definitiva do Supremo Tribunal Federal quanto à conformidade da lei ou ato
normativo com a Constituição
470.
Nesse contexto, a eficácia vinculatória e erga omnes característica do controle
abstrato e concentrado alcança o juízo de constitucionalidade ou inconstitucionalidade,
entendimento, ao prever, em seu art. 14, inciso III, como requisito da petição inicial a indicação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória.
468
Antes mesmo da edição da lei em referência, o Supremo Tribunal Federal já admitia a concessão de medida cautelar em sede de ação declaratória de constitucionalidade, decorrente do poder geral de cautelar dos magistrados. Nesse sentido, confira-se: BRASIL. Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 04/DF. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Relator Ministro Sydney Sanches. Julgamento em: 11 fev. 1998. Publicação no DJ: 21 maio 1999. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007.
469
O art. 18, §2º, que previa a figura do amicus curiae na ação declaratória de constitucionalidade, foi vetado. Na verdade, o veto presidencial se dirigiu ao art. 18, §1º, por entender que esse dispositivo importaria em prejuízo à celeridade processual, ao prever que os demais legitimados para a ação poderiam se manifestar sobre o objeto da demanda, bem como apresentar memoriais ou pedir a juntada de documentos reputados úteis para o exame da matéria. Como o §2º fazia referência ao prazo previsto no §1º, foi vetado por conseqüência. Entretanto, na própria mensagem encaminhada pelo Presidente da República, restou consignado que ao Supremo Tribunal Federal estaria assegurada a possibilidade de admitir o amicus curiae, por meio de interpretação sistemática do art. 7, §2º, que previu esta figura para a ação direta de inconstitucionalidade (BRASIL. Presidência da República. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Mensagem nº 1.674, de 10 de novembro de 1999. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Mensagem_Veto/1999/Mv1674-99.htm>. Acesso em 19 mar. 2008). O Supremo Tribunal Federal, referindo-se a esses fundamentos, admitiu o amicus curiae na ação declaratória de constitucionalidade (BRASIL. Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 18/DF. Supremo Tribunal Federal. Relator Ministro Menezes Direito. Julgamento monocrático em: 14 nov. 2007. Publicação no DJ: 22 nov. 2007. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 14 dez. 2007).
470
Nesse sentido, confira-se: BRASIL. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 431.715/MG. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Relator Ministro Carlos Britto. Julgamento em: 19 abr. 2005. Publicação no DJ: 18 nov. 2005. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007. Ressaltando o caráter dúplice das ações em referência, o art. 24 da Lei nº 9.868/99 prescreve que “proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta ou procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta ou improcedente eventual ação declaratória”.
qualquer que seja o mecanismo de controle manejado
471. Por esta razão, o descumprimento de
tais decisões por quaisquer juízos ou tribunais autoriza o ajuizamento de reclamação perante o
Supremo Tribunal Federal, para a preservação da competência e autoridade de seus
pronunciamentos
472.
Saliente-se, ademais, que tal eficácia vinculativa alcança inclusive os
julgadores e turmas do Supremo Tribunal Federal, salvo proposta de revisão do entendimento
anterior por qualquer de seus ministros
473. O mesmo não se pode dizer do legislador,
autorizado a editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem que isso consubstancie
ofensa à autoridade da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal
474.
As decisões que concedem medida cautelar em sede de ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade também produzem efeitos
erga omnes e vinculatórios para todos os órgãos dos Poderes Executivo e Judiciário (art. 11,
§1º, e art. 21, Lei nº 9.868/99). Nesse contexto, resta vedada a prolação de julgamento que
tenha por fundamento a constitucionalidade de norma declarada inconstitucional (ou a
471
A Constituição Federal, em seu art. 102, §2º, com a redação atribuída pela Emenda Constitucional nº 03, de 17 de março de 1993, prescrevia expressamente a atribuição de eficácia vinculatória e erga omnes às decisões definitivas de mérito proferidas nas ações declaratórias de inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, estendeu tal eficácia às decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade, por considerar esse efeito inerente ao controle concentrado de constitucionalidade. Na esteira do entendimento jurisprudencial, o art. 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/99, estabeleceu que “a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal”, sem qualquer diferenciação entre a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade ou de ação declaratória de constitucionalidade. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 45/04 alterou a redação do art. 102, §2º, da Constituição Federal, para inserir previsão expressa quanto às decisões definitivas de mérito proferidas nas ações diretas de inconstitucionalidade.
472
A reclamação pode ser manejada inclusive por terceiros que não intevieram no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Nesse sentido, confira-se: BRASIL. Reclamação nº 4.971/GO. Supremo Tribunal Federal. Relator Ministro Celso de Mello. Julgamento monocrático em: 12 abr. 2007. Publicação no DJ: 18 abr. 2007. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007. Exige-se, porém, a identidade ou similitude de objeto entre o ato impugnado e a eventual decisão tida por desrespeitada (BRASIL. Reclamação nº 5.556/PR. Supremo Tribunal Federal. Relator Ministro Eros Grau. Julgamento em: 22 out. 2007. Publicação no DJ: 26 out. 2007. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007).
473
BRASIL. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 216.259/CE. Supremo Tribunal Federal. Segunda Turma. Relator Ministro Celso de Mello. Julgamento em: 09 maio 2000. Publicação no DJ: 19 maio 2000. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007; BRASIL. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 313.768/SC. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Julgamento em: 26 nov. 2002. Publicação no DJ: 19 dez. 2002. Disponível em <www.stf.gov.br>. Acesso em: 26 set. 2007.
474
Desta forma, consoante ressalta Clèmerson Merlin Clève, decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal em sede de controle abstrato e concentrado produz coisa julgada erga omnes estendendo seus efeitos para além das partes (em sentido formal) que figuram na relação processual objetiva. Não obstante, essa eficácia não congela a jurisprudência do Tribunal, nem impede qe o órgão legislativo volte a praticar a inconstitucionalidade, editando novo ato com o mesmo conteúdo do anterior (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Declaração de inconstitucionalidade de dispositivo normativo em sede de juízo abstrato e efeitos sobre os atos singulares praticados sob sua égide: parecer. Boletim de Direito Administrativo, v. 14, n. 6, jun. 1998, p. 365).