A avaliação e a gestão democrática na LDB 9394/96: determinações legais

A publicação da LDB 9394/96, em 23/12/1996, reconfigura o cenário educacional brasileiro determinando profundas mudanças na sistemática de organização e funcionamento da educação nacional, e especialmente da educação profissional/tecnológica.

Assim, a avaliação nas suas diferentes concepções e modalidades se constitui como eixo norteador das políticas educacionais, tornando-se muito destacada a avaliação institucional de estabelecimentos de ensino públicos nos seus diferentes níveis e modalidades. Surge a partir de então a obrigatoriedade aos respectivos Sistemas Estaduais e Municipais de Ensino de elaborar e implementar programas e ou projetos de avaliação institucional de suas Unidades Escolares.

Ao considerar o cenário de inúmeras críticas dedicadas ao conteúdo e à forma de elaboração da LDB 9394/96, em especial do seu caráter minimalista e flexível, por outra perspectiva é também necessário destacar os avanços e inovações que ela contempla.

A educação nacional é então disposta nos termos desta LDB em dois níveis: I) educação básica, constituída por: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; II) educação superior (BRASIL. 1996a). Em termos de modalidades de educação a LDB contempla a Educação Especial; Educação de Jovens e Adultos; a Educação à Distância; a Educação Indígena e a própria Educação Profissional. A educação profissional, especificamente, figura como uma modalidade de educação que contempla, por sua vez, os seguintes níveis: básico, técnico, tecnológico e de pós-graduação. A ela, a atual LDB dedica o Capítulo III (Da Educação Profissional), Título V, Artigos 39 a 42. Para fins desta pesquisa, a análise da educação profissional nos termos da LDB e legislação complementar seguida da análise sobre avaliação consta no Capítulo IV a ser abordado na seqüência em virtude de sua relevância.

A LDB 9394/96 contempla, no seu Artigo 1º, um amplo conceito de educação- formação, que abarca o processo formativo nos diversos segmentos da vida humana: a família, o trabalho, os movimentos e organizações sociais e a própria sociedade civil. Reafirma os princípios e preceitos constitucionais especificados nos Artigos 206, 208, 209, 210 a 214 da Constituição Federal de 1988, especialmente no que concerne aos princípios do ensino consagrados no Artigo 206. No seu Art. 3º são especificados os princípios à luz dos quais deverá ser ministrada a educação nacional:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II- liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;

III- pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas; IV- respeito à liberdade e apreço à tolerância;

V- coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI- gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII- valorização do profissional da educação escolar;

VIII- gestão democrática do ensino público, na forma desta lei e da legislação dos sistemas de ensino;

IX- garantia de padrão de qualidade; X- valorização da experiência extra-escolar;

XI- vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais (BRASIL.1996a).

Note-se que são acrescentados novos princípios dentre os já estabelecidos na Constituição Federal de 1988, a saber: a valorização da experiência extra-escolar; a vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais, o respeito à liberdade e apreço à tolerância.

Nos termos do Artigo 39 da LDB 9394/96, a Educação Profissional integrada às diferentes formas da educação, ao trabalho, à ciência e à tecnologia, conduz ao permanente

desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva. Desta forma, tem-se evidenciada a relevância da educação profissional cuja finalidade é o desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva, ou seja, para o mundo do trabalho.

É pertinente no âmbito deste estudo salientar as diferenças conceituais entre os termos mercado do trabalho e mundo do trabalho. Considera-se ainda que a categoria mercado de trabalho situa-se no cambiante e mutável contexto econômico-produtivo caracterizado por ciclos.

Entretanto, a formação para o mundo do trabalho e ou para a vida produtiva é de conceituação bem mais ampla, pois, o mundo do trabalho pode contemplar diferentes momentos históricos, diversos ciclos econômicos, mutações do próprio mercado de trabalho, da mesma forma que contempla a extinção de categorias profissionais enquanto que vê emergir novas ocupações profissionais.

A vida produtiva contempla ainda diferentes modalidades e possibilidades de trabalho e diferentes formas de emprego no sentido de vínculos contratuais de trabalho.

Assim, há que pensar a educação profissional na perspectiva de formação omnilateral no contexto do mundo do trabalho, considerando o trabalho como princípio educativo na perspectiva sócio-histórica, visto que a formação/educação para o trabalho também não pode ser meramente concebida como sinônimo de instrumentalização imediatista para o mercado de trabalho, pois isto seria reduzi-la a uma dimensão instrumentalista, mesmo porque há diferentes níveis e modalidades de educação profissional que oferecem um leque de possibilidades e que demanda reflexão e a definição primeira dos objetivos a que se quer atingir mediante a educação profissional. Tal fato implica pensar a educação profissional na ótica das políticas públicas de médio e longo prazo de modo a não submetê-la exclusivamente às demandas circunscritas e imediatistas do mercado de trabalho, visto que é preciso pensar na dinâmica social da categoria trabalho e do desenvolvimento sustentável, com vistas à evolução técnico-científica lastreada socialmente.

Cabe ainda mencionar que a educação profissional não pode mais se subordinar à lógica das críticas pouco fundamentadas que a veiculam como “menos educação”. Educação profissional é educação, e o ensino técnico é modalidade de educação escolar. Não se pode perpetuar a histórica ótica cultural depreciativa de ensino de ‘menor valor’, de menor ‘padrão de qualidade’ ou de ensino técnico como estratégia e instrumento de contenção de demandas advindas das classes populares e dos inválidos desprovidos da fortuna. Pelo contrário, é um ensino de relevante papel social ainda que ante as mutabilidades do cenário econômico-produtivo e especialmente no contexto sócio-político brasileiro.

Seguindo as determinações constitucionais, a LDB 9394/96 explicita que o dever do Estado para com a educação pública será efetivado nos termos do inciso IX do Artigo 4º. Entretanto, a que se refere tal inciso, que termos são estes? Este inciso determina dentre outras questões, a garantia de padrões mínimos de qualidade de ensino. Vale destacar que se acrescenta à expressão padrão o termo mínimo, o que denota uma outra perspectiva de sentido: na LDB 9394/96 a garantia é de padrões mínimos de qualidade. Mais especificamente a LDB define a qualidade como sendo a variedade e quantidade mínimas por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.

Assim, pode-se observar a re-significação do conceito de qualidade, ou seja, a qualidade deve ser obtida pela gerência dos mínimos. Cabe então, a indagação: qual a concepção ou a visão que o legislador faz deste mínimo por aluno? Este mínimo por aluno também fica circunscrito à normatização, na forma da lei dos respectivos sistemas de ensino e às condições e peculiaridades de cada sistema.

Não há, pois, uma explicitação do entendimento de qual seja esta variedade e quantidade mínimas por aluno e a relação aluno e insumos não é especificada no âmbito da legislação federal. De outra forma, fato tão polêmico acaba não sendo esclarecido também no que concerne à legislação dos sistemas de ensino, especificamente do ensino paulista (profissional).

Nesse sentido, a não explicitação no texto legal de conceitos essenciais para uma interpretação clara e unitária revela a perspectiva estratégica e intencional de regulamentação minimalista13 da LDB 9394/96, a demandar posterior, especificação por intermédio de outros instrumentos normativos, tais como decretos, resoluções, medidas provisórias, ou até mesmo por novas leis disciplinadoras das temáticas em questão.

Vale esclarecer que a competência para a expedição de decretos é do poder executivo. Já a expedição de resoluções compete aos órgãos colegiados/deliberativos (como por exemplo o Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação e Conselhos Municipais da Educação), ora também vinculados direta ou indiretamente à administração dos órgãos do poder executivo.

No que concerne ao princípio da gestão democrática do ensino público determinado conforme Inciso VII deste Artigo há uma circunscrição ao seu campo de observância e implementação, porque, a LDB determina que a gestão democrática do ensino público, ocorra na forma desta lei e da legislação dos sistemas de ensino. Melhor explicitando

o texto da LDB incorpora a expressão na forma da lei e da legislação dos sistemas de ensino, o que significa que a gestão democrática ficará ainda mais circunscrita nos diferentes sistemas de ensino, visto que será também regulamentada por leis emanadas desses sistemas de ensino e condicionada à diversidade de peculiaridades dos sistemas federal, estadual, municipal e de suas redes de ensino.

Todavia, cabe esclarecer que nos termos da LDB 9394/96, ter-se-á como princípios da gestão democrática para fins de observância legal em âmbito nacional: a participação dos profissionais da educação na elaboração e implementação da proposta pedagógica da escola, e a participação da comunidade local e externa nos órgãos colegiados ou equivalentes.

Disto há que se esclarecer que a gestão democrática enquanto categoria em construção, enquanto processo deverá ser implementada nos termos desta LDB e em observância à respectiva legislação dos sistemas de ensino, fato que irá delinear diferentes contornos para a concepção e práticas da gestão democrática que, embora normatizada em linhas gerais, adquire desenhos e reconfigurações no âmbito dos diversificados sistemas de ensino e respectivas legislações.

Assim, a concepção de gestão democrática, no plano nacional, está pautada essencialmente na categoria participação dos profissionais da escola e da comunidade interna e externa tanto na elaboração e implementação da Proposta Pedagógica quanto nos Colegiados Escolares e ou Conselhos Escolares.

Disto depreendem-se inúmeros impasses, visto que apenas determina a participação como obrigatória não operacionaliza de fato mudanças de práxis pedagógico- organizacional do ensino e das escolas. Há que se considerar outras categorias interferentes e interdenpendentes que podem delimitar, restringir, dificultar ou até mesmo inviabilizar a efetiva implementação da democratização da gestão escolar: a questão dos diferentes graus de autonomia escolar nas suas diferentes dimensões financeira, administrativa/organizacional, legal; infraestrutural e cultural; a questão dos planos de cargos e carreiras dos profissionais da educação nos diferentes sistemas de ensino; a questão da qualidade e a questão das fontes e regras de financiamento no âmbito do direito público.

No que concerne à educação básica um aspecto a ser enfatizado refere-se às formas e instrumentos de consolidação e viabilização do conceito de gestão democrática consubstanciados e especificados nos Artigos 12 e 15.

Nos termos do Artigo 12 da atual LDB é determinado como incumbência dos estabelecimentos de ensino, respeitadas as normas comuns e do sistema de ensino: I - elaborar

e executar sua proposta pedagógica; II - articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola (BRASIL. 1996a).

Disto depreende-se que a LDB consagra o dever de os estabelecimentos de ensino, no âmbito da educação básica, elaborarem sua Proposta Pedagógica. Nessa perspectiva, depreende-se, no entanto, que para a elaboração e efetivação desta Proposta Pedagógica é imprescindível a participação, ou seja, há necessidade de voz plural que represente os diversos sujeitos sociais protagonizantes do cotidiano escolar e que constituem a comunidade escolar interna, tais como: docentes, discentes, técnico-administrativos, representantes da APM, pais de alunos etc bem como a interlocução com os representantes da comunidade externa.

Vale destacar que a LDB 9394/96, seguindo a sua ótica de regulamentação mínima e de flexibilização, omite o termo político da expressão ‘projeto político-pedagógico’, de uso corrente na literatura crítico-educacional e vincula as expressões : proposta pedagógica (conforme Artigo 12) e ou projeto pedagógico. Uma das hipóteses para tal questão pode ser a tentativa de diluir ou descaracterizar a dimensão política, ou de esvaziar o caráter político intrínseco ao ato educativo, visto que não há educação neutra, pois segundo Freire, a educação se sustenta pelos princípios da politicidade e dialogicidade .

Ainda cabe ressaltar os diferentes autores/pesquisadores que abordam a questão do projeto pedagógico na perspectiva de “Projeto Político-pedagógico”, tais como: Freire; Severino; Saviani; Vasconcelos; Vale; Padilha; Paro; Veiga; Oliveira; Bahia; Souza entre tantos outros.

Considera-se a necessidade de se veicular a expressão Projeto Político- Pedagógico, uma vez que a elaboração e implementação de um projeto pedagógico é também intrinsecamente político, visto que não há educação neutra.

Esta expressão também pressupõe uma tomada de decisão e de posicionamento e delineamento de um marco referencial teórico-metodológico de ação educativa. (SILVA, 2002). Por esta razão, no âmbito desta pesquisa utilizar-se-á a expressão Projeto Político- Pedagógico.

A relevância e o importante papel sócio-educativo e organizacional do Projeto Político-Pedagógico assume especial visibilidade no âmbito da educação profissional, e prioritariamente no ensino técnico, uma vez que, conforme pesquisa realizada por Silva (2002), a dinâmica organizacional do ensino técnico e das escolas técnicas em confluência com as diferentes demandas sociais (tanto da comunidade interna quanto da comunidade externa) denotam necessidades de reflexões e reestruturações contínuas do Projeto Político-

Pedagógico das Escolas Técnicas, com fortes implicações no processo de avaliação institucional.

Nesse sentido, o Projeto Político-Pedagógico adquire uma multidimensionalidade, pois configura-se como instrumento de construção de identidade institucional e pedagógica da coletividade, que pressupõe a definição de uma determinada concepção de educação, de homem-mundo e de trabalho, assim como de co-responsabilização pela práxis sócio-educativa.(Silva, 2002). Assim, o Projeto Político-Pedagógico, denominado na legislação de Proposta Pedagógica configura-se na legislação como uma instrumento/canal de viabilização da Gestão Democrática que requer a participação da comunidade escolar e local/externa.

Como já dito, é determinado no inciso VI do Artigo 12 da LDB que os estabelecimentos de ensino devem articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola. Ou seja, a partir da LDB a integração da escola às famílias torna-se impositivo legal (BRASI. 1996a).

Não obstante, há muitos fatores/elementos que interferem direta ou indiretamente na questão da avaliação institucional e da elaboração e implementação do projeto político-pedagógico no dito contexto da gestão democrática.

Dentre eles vale citar o modelo pedagógico de competência, que implica repensar as formas de elaboração e implementação do Projeto Político-Pedagógico enquanto canal de participação dos sujeitos sociais da comunidade escolar e extra-escolar e instrumento imprescindível ao processo de construção da gestão democrática, que busca construção da identidade institucional e da autonomia escolar. Implica também refletir sobre o trabalho coletivo entre sujeitos escolares, comunidade local e a interação escola-comunidade-setor produtivo (SILVA, 2002).

Entretanto, há que se considerar toda a complexidade de interferências e de fatores que podem obstaculizar estas formas de integração.

Por efeito, constata-se que a caracterização e adjetivação da gestão como “democrática” constitui-se num processo a ser delineado cotidianamente mediante práticas de democratização, de participação e co-responsabilização.

Nos termos do Artigo 14 da LDB 9394/96 os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e da participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.

Portanto, a gestão democrática, aqui concebida como processo, como construção da práxis cotidiana, encontra-se delimitada em linhas gerais na LDB 9394/96, cabendo esclarecer que os sistemas de ensino, nos termos do Artigo 15, deverão assegurar às unidades escolares públicas de educação básica progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. Isto porque conforme explicita Silva (2002), não há construção de identidade institucional legítima sem a presença de efetivos graus de autonomia escolar.

Assim, ao se almejar discutir a questão da avaliação institucional é preciso atentar para a complexidade da gestão democrática, entendida como processo e construção cotidiana da práxis sociopolítica e pedagógica que pressupõe o surgimento de uma nova cultura organizacional. Nos termos da LDB esta gestão democrática só pode ser viabilizada mediante a efetiva participação dos profissionais da educação e de representantes dos diferentes segmentos da comunidade escolar na elaboração-implementação do projeto pedagógico e na interlocução e participação da comunidade escolar e local no conselho escolar ou em órgãos equivalentes.

Todavia, é também pertinente salientar que tão somente a participação dos sujeitos escolares não opera de fato a democratização da gestão educacional e nem das práticas pedagógicas. É também fundamental que se considere a questão da autonomia escolar em suas múltiplas dimensões pedagógica, organizacional, legal, financeira etc, pois isto implica e demanda um novo aprendizado que comporta também as formas de relacionamento e subordinação de cada escola à sua rede e às normas do respectivo sistema de ensino. Em outras palavras, cabe ainda indagar, refletir e analisar as formas de elaboração e implementação das políticas educacionais, as formas de avaliação das instituições escolares, o próprio conceito e práticas de participação: se emancipatória e ou regulatória e controlada para fins específicos e almejando referendar as proposições no nível mega dos sistemas de ensino. Isto porque, no âmbito interno, as Escolas Técnicas Estaduais em questão sofrem inúmeras ingerências e impasses quanto à efetiva implementação da gestão democrática.

Portanto, discutir e analisar a avaliação institucional de Escolas Técnicas Estaduais Paulistas é uma temática de dupla complexidade, pois, permeia a questão do estudo da democratização não só da gestão escolar, como também das formas de elaboração e implementação das políticas educacionais da educação profissional, além disso, identificar a concepção e o papel da avaliação institucional nestas políticas.

No âmbito interno das instituições escolares, a gestão democrática apresenta elementos que mantêm interfaces com outras categorias : participação e co-responsabilização,

compromisso profissional e ético, espaço efetivo, cultura da não participação, cultura do coorporativismo e cultura do patrimonialismo (conforme Faoro), que pressupõem as relações de poder e de interesses conflituosos e a pluralidade de concepções. No âmbito da relação escola e sistema de ensino há que atentar para a fragilidade, inconsistência e incoerência entre discurso e prática efetivas 14; o aprendizado e formação continuada e as interfaces com a dinâmica sócio-política; bem como as condições operante do sistema de ensino.

Por outro lado, a LDB 9394/96, nos termos do inciso IX do Artigo 3º, ao determinar a garantia de padrão de qualidade, já traz implícita a necessidade de criação e implantação de sistemas de avaliação de rendimento e institucional de forma a avaliar as práticas pedagógico-organizacionais das instituições escolares e a própria política educacional.

Na esfera da educação básica, o Artigo 24 – Inciso V enfatiza a dimensão qualitativa da avaliação e determina que a verificação do rendimento escolar terá dentre os critérios a avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno, com prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos .

Na educação infantil a avaliação não se realiza com objetivo de promoção, mas como acompanhamento e registro de desenvolvimento infantil. No âmbito do ensino fundamental é facultado, conforme Artigo 32 da LDB, aos sistemas de ensino desdobrar o ensino fundamental em ciclos. Para os estabelecimentos que utilizam a progressão regular por série também é facultada a adoção do regime de progressão continuada, sem prejuízo da avaliação do processo de ensino-aprendizagem.

No ensino médio, conforme Inciso III e Artigo 36, determina-se a adoção de metodologias de ensino e de avaliação que estimulem a iniciativa dos estudantes.

No título IV, referente à Organização da Educação Nacional, conforme Incisos VI e VIII do Artigo 9º, fica determinada a competência da União para assegurar o processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade de ensino; e, nos termos do inciso VIII para assegurar o processo nacional de avaliação das instituições de educação superior com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino.

Já no título das Disposições Transitórias, conforme Artigo 87 da LDB 9394/96, é instituída a Década da Educação e determinada a incumbência da União para

elaborar o Plano Nacional da Educação, em sintonia com a Declaração Mundial sobre