A base de dados utilizada

A Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), no seu Artigo 51 estabeleceu como competência do Poder Executivo da União promover a consolidação nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, assim como divulgar os dados por meios eletrônicos de acesso público.

Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da

Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;

II - Estados, até trinta e um de maio.

§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste Artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Note-se que o não atendimento da obrigação possui no referido Artigo medida punitiva, pois o ente federado que não enviar as informações ficará impedido de receber transferências voluntárias e também não poderá realizar contratação de crédito.

A Secretaria do Tesouro Nacional é a unidade responsável por essa consolidação (art. 50, § 2º da LRF). Para operacionalizar esta atribuição foi publicada a Portaria STN nº 109/2002 (substituída pela Portaria STN nº 683/2011), instituindo o Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação (SISTN).

O Sistema tem por objetivo coletar dados contábeis dos entes da Federação - Estados, Distrito Federal e Municípios (englobando os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e, quando for o caso, dos Ministérios Públicos Estaduais) -, de modo a apresentar as informações necessárias à transparência dos recursos públicos, especificamente aquelas relativas à implementação dos controles estabelecidos pela LRF e legislação complementar.

O SISTN permite que a Secretaria do Tesouro Nacional produza o FINBRA, que nada mais é do que um banco de dados com informações sobre a execução orçamentária (receita e despesa orçamentária e despesa por função e subfunção) e a composição patrimonial (ativo e passivo) dos municípios brasileiros.

A organização desse sistema acontece da seguinte forma: os municípios preenchem um formulário com os dados do seu balanço e devem encaminhar as informações em papel, disquete ou via internet para a Caixa. O trabalho da Caixa é organizar os dados em um arquivo e encaminhar ao STN, que trata os dados com o objetivo de cumprir suas atribuições legais e atender à demanda de informações.

Além do FINBRA ainda há o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), que é um sistema eletrônico operacionalizado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) instituído para coleta, processamento, disseminação e acesso público às informações referentes aos orçamentos de educação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A escolha da utilização do FINBRA se deu pela sua obrigatoriedade punitiva e porque pesquisas36 mostram que a informação prestada ao SIOPE pelos municípios é feita, pelo menos em grande parte, a partir dos relatórios anteriormente enviados para a Secretaria do Tesouro Nacional.

Para o interesse da presente pesquisa forma selecionados dados de 2006 a 2011, sendo que o ano de 2006 foi escolhido por ser o último de vigência do Fundef e permitir a comparação com o período de existência do Fundeb. Já o ano de 2011 foi escolhido para terminar a série histórica por uma contingência: os dados de 2012 não estavam disponibilizados quando da realização da presente pesquisa, prejudicando o fechamento de uma série histórica mais atual. Porém, como em 2011 o funcionamento do Fundeb já havia superado a sua fase transitória e a variação faz matrículas não tem sido grande nos últimos anos, considera-se que não há prejuízo para as estimativas a falta do ano de 2012.

O percentual de respostas coletadas pelo SISTN é bastante elevado, mesmo que não seja universal. A tabela abaixo descreve a cobertura dos arquivos da série histórica utilizada. Tabela 17 – Dados municipais coletados pelo FINBRA 2006 a 2011.

ANO FINBRA IBGE COBERTURA POP FINBRA POP IBGE COBERTURA 2006 5424 5562 97,5% 182.237.126 184.384.457 98,8% 2007 5295 5562 95,2% 176.579.461 181.430.137 97,3% 2008 5050 5562 90,8% 177.049.350 187.052.644 94,7% 2009 5493 5563 98,7% 187.799.270 188.870.637 99,4% 2010 5422 5563 97,5% 185.529.048 188.183.009 98,6% 2011 5194 5563 93,4% 183.397.053 189.766.614 96,6% Fonte: STN/FINBRA. Tabulação própria.

36 _{Pesquisa desenvolvida pela Undime (2012) atestou que os dirigentes municipais de educação, mesmo que} formalmente sejam os responsáveis pelo preenchimento dos formulários do SIOPE, não são efetivamente os respondentes. No geral, os dados são inseridos pelos escritórios de contabilidade nos pequenos municípios ou pelos titulares da área de finanças nos demais municípios, e os dados enviados se baseavam nos relatórios enviados a STN.

Além dos dados coletados e sistematizados pelo FINBRA, a pesquisa utilizou também os dados censitários de matrículas da educação básica produzidos pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Os dados são correspondentes ao período citado anteriormente.

De forma complementar aos dados de redistribuição dos recursos via fundos estaduais do Fundeb presentes no FINBRA, também foram manuseados os dados previstos e realizados disponíveis no Portal do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Esses dados apresentam o percentual de participação de cada município nos respectivos fundos estaduais, informação essencial para mensurar os impactos nas finanças municipais de simulações de novos formatos de distribuição de recursos educacionais.

Em que pese à obrigatoriedade do envio dos dados pelos municípios, foram detectadas algumas inconsistências no banco de informações disponibilizadas. Merece destaque a existência de declarações zeradas de recebimento de transferências multigovernamentais, rubrica onde são lançados os recursos recebidos via a política de fundos. Esse fenômeno está presente com maior incidência no banco de 2006 (141 municípios), 2007 (59 municípios), 2008 (30 municípios), 2009 (48 municípios) e 2010 (36 municípios). A última versão de 2011 não apresenta tal problema.

Estes problemas são pequenos quando comparáveis ao universo coberto pelo FINBRA, pois em 2006, ano com maior incidência, tal problema representou 3,6% da base de dados. Nos demais anos a incidência representou apenas 1,1% em 2007, 0,6% em 2008, 0,9% em 2009, 0,7% em 2010 e em 2011 não foram detectados problemas de inconsistências na última base de dados publicada pela STN. Como nas simulações da presente pesquisa os dados são tratados de forma agregada, a ocorrência destes problemas não prejudicou os resultados.