Conceitos e atualidade do tema

Antes de adentrar no debate conceitual do federalismo é necessário discutir os conceitos de território e soberania, pois esses conceitos informam de qual organização do

Estado estaremos nos referindo. Recentemente Rodrigues (2010) desenvolveu rigoroso estudo sobre estes dois elos de ligação para a compreensão do papel dos Estados Nacionais no atual período histórico e sobre as tentativas de relativização de suas funções.

Este esforço teórico é justificado pelo autor por que as correntes do chamado pensamento único advogam a tese de que a globalização teria eliminado o sentido de permanência do reconhecimento do direito dos povos do planeta à autodeterminação e à soberania territorial. De acordo com essas correntes, ocorreu uma “desterritorialização” dos Estados e, como consequência, esses “estados desterritorializados” não mais teriam a função de exercício do poder soberano posto que o “fim dos territórios” teria tornado obsoleto o princípio da soberania territorial. Assim, “esse ser sem alma, espécie de estado sem território, teria a existência condicionada à razão intrínseca da acumulação: produção social e apropriação privada da mais valia universal” (RODRIGUES, 2010, p. 26).

Trabalha com o conceito de território construído por Milton Santos (2002), segundo o qual território seria o:

(...) conjunto de sistemas naturais mais os acréscimos históricos materiais impostos pelo homem. Ele seria formado pelo conjunto indissociável do substrato físico, natural ou artificial, e mais o seu uso, ou, em outras palavras, a base técnica e mais as práticas sociais, isto é, uma combinação de técnica e de política” (SANTOS, 2002, p. 87 apud RODRIGUES, 2010, p. 81). Realiza um resgate histórico da constituição dos estados nacionais, fenômeno que teve sua conformação básica se originando entre os séculos XV e XVI devido à emergência do poder dos príncipes – nas cidades-repúblicas do norte italiano – na renascença, em circunstâncias na qual se dissolviam os antigos impérios e o poder temporal eclesial entrava em crise.

Para Rodrigues não é possível falar de Estado moderno sem o correspondente território, pois ocorreu uma simbiose de poder político e legitimidade jurídica do território que fundamenta a existência do Estado como detentor exclusivo do controle do poder soberano em determinado âmbito geográfico – um território. Com este pressuposto trabalha com a definição de Estado territorial (definição emprestada de Arroyo, 2004) e afirma que “desta forma seria correto também falar de soberania territorial, já que o Estado só ganhou existência através do território e que é este a referência para o sistema internacional moderno” (idem, p. 88).

Resgata-se a produção acadêmica acerca do conceito soberania, para o qual teriam se consolidado um entendimento da existência de quatro características: unidade, indivisibilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade.

Desse modo, a soberania por princípio deve ser: uma, porque a existência de mais de uma soberania dentro de uma determinada ordem jurídico-política e territorial inviabilizaria sua sobrevivência; indivisível, porque além de uma a soberania se aplica à universalidade dos fatos ocorridos no Estado; inalienável porque não pode, a soberania, ser transferida ou renunciada, pois aquele que a detém desaparece quando fica sem ela, seja o povo, a nação, ou o Estado; e imprescritível porque se expressa em um permanente exercício do poder supremo. Essa dinâmica da chamada globalização econômica é, também, marcada por uma centralização extraordinária e pela concentração de poderes na esfera central de governo em detrimento da autonomia das esferas regional e local. Ou seja, enquanto as corporações multinacionais, os países imperialistas e seus mecanismos políticos e econômicos despojam de uma forma cada vez mais acentuada os governos nacionais de suas clássicas atribuições, no interior de cada país o mesmo processo se reproduz através de um “efeito cascata”, sendo que o governo central saqueia e viola Municípios e Estados. Estes, por sua vez, também aplicam essa receita aos Municípios. Enfim, o arranjo federativo constitucionalmente pactuado é tornado letra morta (RODRIGUES, 2010).

Feita a reconstituição dos conceitos de soberania e território, pode-se agora debruçar acerca do conceito de federalismo propriamente dito.

Quando o assunto é a forma de organização territorial do poder político nos Estados Nacionais, em linhas gerais, é feita uma distinção pelo locus do poder político e três tipos são consensualmente descritos. O primeiro, denominado de sistema unitário, é caracterizado pela centralização do poder político em uma única entidade, sendo que um governo central controla toda a vida política do Estado. O segundo, denominado de sistema confederal, ao contrário do sistema unitário, tem o locus do poder nas unidades territoriais que compõem a comunidade política. E, por último, o sistema federal, que se caracteriza por uma divisão de poder político entre o governo central e as sub-unidades territoriais.

Porém, não há consenso sobre a melhor definição de federalismo dentre os inúmeros autores que se debruçam sobre o tema. Aliás, para Fiori (1995) existiria uma clara dificuldade para construir uma formulação que fosse aceita universalmente, inclusive mesmo a

teoria política encontraria dificuldade para precisar qual seria a divisão de poder adequada e o formato institucional correto para que dado Estado possa ser denominado de federado.

O chamado modelo federal tem sua gênese na unificação das treze colônias inglesas, processo que deu origem aos Estados Unidos da América. Soares (1998) sistematiza os principais elementos deste complexo e rico processo de engenharia política. Para ela o federalismo surge nos EUA tendo, por um lado, bases em forças centrífugas, representadas pela ampla condição de autonomia de que as treze colônias inglesas gozaram, o que propiciou a formação de uma forte identidade territorial e o apego à condição de autonomia de que desfrutavam. E de outro, forças centrípetas, ancoradas na necessidade de se unirem, fenômeno que surgiu primeiramente com o processo de independência, o que levou a formação da Confederação das Treze Colônias da América em 1778, uma união frágil que tinha como único objetivo libertar as colônias do jugo inglês.

De maneira sintética, podemos enumerar como características deste novo sistema: a) Divisão territorial do Estado em várias subunidades; b) Sistema bicameral: representação das subunidades federadas junto ao Governo Federal através de uma Segunda Câmara Legislativa (Senado); c) Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário presentes nos dois níveis federais; d) Existência de uma Corte Suprema de Justiça responsável pela regulação dos conflitos federativos: tem como função primordial garantir a ordem federal; e) Definição das competências (administrativas e fiscais) e jurisdições das esferas federativas, com cada nível de governo apresentando ao menos uma área de ação em que é autônomo; e f) Autonomia de cada ente federativo para constituir seus governos. (conforme Soares, 1998, pp 3-4).

É necessário ressaltar que inúmeros esforços têm sido feitos para sistematizar as principais produções acadêmicas que se propuseram a definir o federalismo.

Inicialmente há a contribuição de Riker (1975), que define federalismo como uma organização política na qual as atividades do governo são divididas entre governos regionais e governo central. Ou seja, a existência de mais de uma soberania é fator determinante para este autor classificar um Estado como federado.

Na mesma direção caminha a contribuição de Lijphart (1984), que afirma que para preservar o federalismo é necessária a existência de uma legislatura bicameral, com forte câmara representativa das regiões, uma constituição difícil de emendar e uma suprema corte para proteger a constituição. Neste caso, o destaque é para a existência de mecanismos claros

de preservação das soberanias. Ele identifica cinco características típicas dos sistemas federais, além do princípio cardeal de divisão dos poderes entre instâncias de governo. São elas:

Uma Constituição escrita, bicameralismo, direito das unidades componentes de participar do processo de emenda da Constituição federal e de mudar suas próprias constituições unilateralmente, representação igual ou fortemente desproporcional das unidades menores na Câmara Federal da legislatura bicameral e governo descentralizado (LIJPHART, 1984, PP 170-171). Uma das classificações mais aceitas foi elaborada por Stepan (1999), que afirmou que sistemas democráticos só são federativos quando o Estado tem subunidades e a constituição garante soberania na elaboração de Leis e de políticas, e também quando existe uma unidade política nacional com a competência soberana para legislar e formular políticas em determinadas matérias.

Ele construiu uma espécie de continuum para classificar os tipos de federalismo. Em um extremo estaria o federalismo cujo propósito é o de “unir” (come together), no qual os entes soberanamente aderiram ao sistema sem perder suas identidades individuais (EUA, a Suíça e a Austrália). Na outra extremidade estaria o federalismo cujo propósito é “manter a união” (hold together), com fortes traços unitários e no qual a mudança foi motivada pela necessidade de manutenção da união, transferindo poder aos entes subnacionais e transformando seus estados unitários em federações (Bélgica, Espanha e Índia). Ainda relaciona mais um tipo, denominado de “federalismo de ajuntamento”, o qual seria motivado por um poder coercitivo centralizador, com o objetivo de unir um Estado plurinacional (antiga URSS). Schultze (1995) ressalta que um sistema é federalista quando existem elementos estruturais característicos nos diferentes planos governamentais, ou seja, em cada esfera existem o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Há também as definições construídas por Zimmermann (2005) e utilizada por autores nacionais (SOUZA, 2005 e MARTINS, 2011) que denomina de “dual” o federalismo em que a atuação se dá de forma separada e independente e as competências são exclusivas e excludentes. Em um federalismo dual existiria um modelo rígido no tocante aos poderes da União e os reservados aos entes federados subnacionais. Já no formato cooperativo, o federalismo se caracterizaria por formas de ação conjunta entre as instâncias de governo. Para Martins (2011), com a ascensão do Estado de Bem-estar Social o modelo dualista perdeu espaço para o federalismo cooperativo.

Sobre esta última classificação podemos recolher a sistematização feita por Almeida (1995). Sobre o federalismo dual a autora o considera um modelo originário, o qual seria mais descritivo e prescritivo do que propriamente um dado existente na realidade atual.

Neste modelo os poderes do governo geral e do Estado constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma independente.

Suas observações sobre as duas outras formas de arranjos federativos são esclarecedoras das dificuldades de compreensão conceitual sobre o federalismo. Afirma que elas são derivadas de uma transformação do arranjo dual, como consequência da tendência universal à expansão do escopo do governo federal.

Assim, o federalismo centralizado implica a transformação dos governos estaduais e locais em agentes administrativos do governo federal, que possui forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, primazia decisória e de recursos. Já o federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder federal e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias de governo, nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e capacidade própria de financiamento (ALMEIDA, 1995, p. 3).

Fiori (1995) distingue duas tendências básicas na definição de federalismo, seja como fenômeno histórico, seja como proposta política ou constitucional. De um lado, trilhando um caminho mais abstrato, teríamos os que consideram essencial a preservação política simultânea da unidade de objetivos de um povo e da diversidade espacial de seus interesses. O reconhecimento do princípio de solidariedade e identidade coletiva é que permitiria a convivência de múltiplas integridades regionais. Esta visão prioriza o debate sobre arranjos políticos e suportes socioeconômicos capazes de viabilizar o pacto federativo. De outro lado, trilhando um caminho mais empírico, há os que destacam a natureza de barganha pragmática, tendo como produto o pacto federativo. Mantém-se a ideia de estrutura dual, mas o essencial é a barganha entre as partes cujo produto define quotas de poder.

Este autor também se aventura e constrói sua classificação de federalismo aglutinando as novas experiências federativas em três blocos. O primeiro, denominado de Federalismo progressivo ou construtivo, é inspirado metodologicamente no processo norte- americano e tem como exemplo contemporâneo a unificação europeia. O segundo bloco é denominado de Federalismo defensivo ou perverso, aglutina as tentativas de manter unido países em desintegração (Canadá, Rússia e ex-Iuguslavia seriam exemplos). E o último bloco é denominado de Federalismo pragmático ou reativo, inclui quase todos os países latino- americanos, onde hoje se discute a descentralização do poder e a reorganização democrática dos estados, aparecendo como peça do discurso antiautoritário.

Trilhando o caminho abstrato descrito por Fiori (1995) temos a sistematização realizada por Martins (2011) que tem por base a repartição de competências e se utiliza da

tipologia organizada por Horta (1996), que classifica três tipos de federalismo. O primeiro seria o centrípeto, no qual há uma concentração de poder e competência nas mãos da União. O segundo, denominado de centrífugo, ao contrário, consagra a descentralização, reduzindo os poderes centrais e ampliando os das unidades subnacionais. E, por fim, um terceiro chamado de federalismo de equilíbrio, que procede a uma dosagem balanceada das competências de modo que se instaure o equilíbrio e se garanta a igualdade político-jurídica entre as unidades que compõem o Estado Federal.

Martins ainda afirma que a coordenação na repartição dos poderes é materializada por meio de competências concorrentes, o que requer a cooperação, na medida em que as três esferas são implicadas na realização de políticas públicas no mesmo setor. Portanto, a Federação advém de um pacto que implica a igualdade de autonomia de seus membros e a mesma possibilidade de participação para a construção da vontade política do Estado federal. O equilíbrio federativo “depende da dosagem das competências e da garantia de fontes de recursos suficientes para que cada ente possa preservar sua autonomia financeira e assim sustentar os encargos decorrentes da prestação de serviços de sua competência” (Martins, 2011, p. 29).

Outro exemplo de definição de federalismo muito próxima do exposto acima é a oferecida por Soares (1998). Para a autora:

O sistema federal pode ser definido como uma forma de organização do Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder político, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autônomas de poder: uma central, que constitui o governo federal, e outra descentralizada, que constitui os governos-membro, sendo que ambas têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas. (SOARES, 1998, p.3)

Para completar esta breve revisão é necessário citar o trabalho de Abrúcio (2010), que trabalha como a seguinte definição de federalismo:

Enquanto no Estado unitário o governo central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal, nas federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisórios entre os entes federativos”. (ABRUCIO, 2010, p. 41)

Para este autor, quatro elementos são fundamentais para o sucesso do federalismo: o primeiro é a compatibilização entre autonomia e interdependência dos entes; o segundo elemento é a necessidade de garantir os direitos federativos por intermédio da Constituição e de sua interpretação; o terceiro elemento diz respeito a existência de arenas institucionais que

garantam aos pactuantes três coisas: representação política, controle mútuo e espaços públicos para deliberação e negociação; e, por fim, as políticas públicas têm de ser montadas com vistas em garantir a coordenação entre todos os atores territoriais.

Feita esta breve reconstituição, permanece a dificuldade de construir uma classificação consensual do que vem a ser um Estado federal e isto tem íntima ligação com o fato de que cada um deles é produto de dinâmicas históricas diferenciadas, mesmo que inscritos no conjunto de transformações ocorridas no processo de constituição dos estados nacionais e de afirmação do capitalismo como modo de produção dominante no mundo. Assim, esta organização federalista responde aos problemas envolvidos na formação de um dado Estado Nacional e em determinado contexto. Tal resposta pode estar relacionada a contexto de heterogeneidades territoriais ou mesmo promover uma acomodação dos interesses territoriais dentro de um Estado nacional já consolidado.

Nem ao menos é consensual uma lista de países considerados estados federais. Exemplo disso é que Cruz (2012) apresenta como federais: Alemanha, Estados Unidos, Canadá, Suíça, Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil, Argentina, Venezuela, México, Malásia, Paquistão, ex-Iuguslávia e Rússia. Soares (1998) adenda a Índia a esta lista. Ou seja, uma listagem composta por países com trajetórias históricas e funcionamento do que cada um assume pra si como federalismo bastante distinta.

É necessário considerar que o debate sobre o federalismo é bastante contemporâneo, especialmente em tempos de profunda globalização econômica. Um dos autores que reflete sobre os novos desafios para países assumidos como federalistas é Fiori (1995). Ele afirma que a complementaridade federativa pressupõe que as unidades negociantes entre si devem ser a um só tempo “desiguais” mas “capazes”, ou seja, “sem a existência de alguma razão sólida e permanente, não há por que supor que as unidades permaneçam federadas sobretudo quando seus interesses estejam sendo desfavorecidos pela convivência” (FIORI, 1995, p. 24). A questão levantada pelo autor está diretamente relacionada à forma como cada um dos Estados federados se formaram, ou seja, quanto mais identidade própria consolidada tiver cada uma das partes, mais tensionamento existirá para que os interesses locais estejam garantidos. Isto torna os arranjos políticos federativos mais complexos e difíceis quanto menos sólidos sejam os sentimentos prévios de identidade coletiva e quanto maiores sejam os níveis de desigualdade na distribuição do poder entre as unidades e na distribuição da riqueza entre as regiões e os grupos sociais.

Porém, o mesmo autor insere no debate um elemento decisivo para compreender os impasses vivenciados pelas chamadas democracias de massas. É impossível negociar os interesses das várias unidades ou regiões tomando em conta apenas os interesses de suas elites ou grupos dominantes, por isso estes Estados têm sido obrigados a incorporar o Princípio da Equidade ao conceito de identidade nacional, que no século passado bastava como elemento que aglutinador. Isto porque federalismo não é possível, pelo menos nas sociedades modernas e democráticas, se não se assentar sobre estruturas econômicas cujo dinamismo aponte para a integração cada vez maior dos espaços federados.

Com este cenário, o autor argumenta que a melhor maneira de manter justa e eficiente uma unidade federada é “flexibilizando suas regras e instituições, formalizando mecanismos de rediscussão permanente da divisão dos recursos e funções, e multiplicando os métodos regionais de coordenação” (Idem, p.26).

Fiori oferece uma elucidação do principal desafio enfrentado por países situados na periferia do capitalista e que se reorganizam segundo o figurino federalista, o qual é descrito pelo autor tendo por base a combinação de quatro fatores.

O primeiro fator aponta para o fato de que os territórios foram transformados em peças centrais da concorrência sem fronteiras. Com isso, para obter sucesso na competição capitalista “os governos estão obrigados a aumentar as vantagens relativas de seus territórios, reduzindo seus níveis salariais, eliminando as regulamentações dos seus mercados de trabalho e reduzindo suas cargas fiscais” (Ibidem, p.32). Esta competição começa a ocorrer entre as regiões, o que provoca a dessolidarização econômica interna de cada espaço nacional e a fragmentação econômico-territorial dos países, processo que leva a fragilização do pacto federativo existente.

Esta dessocialização mostra claramente que a globalização atual:

(...) exclui qualquer compromisso com a integração social, equalização da capacidade de consumo individual ou familiar e redução das desigualdades regionais. Pelo contrário, tende a aprofundar a desintegração social e regional na medida em que sua lógica é essencialmente estimuladora da competição entre localidades por investimentos externos (RODRIGUES, 2010, p. 84). O segundo fator seria a guerra fiscal e, depois, uma guerra política entre unidades da federação, afetando a barganha federativa. Ou seja, ao invés de potencializar as suas possiblidades de ganho devido ao trabalho conjunto, a federação compete internamente por vantagens no comércio internacional, fragilizando a unidade fundante.

O terceiro fator estabelece que quanto maior for a herança de menor nível de homogeneidade e maior grau de desigualdade na distribuição da riqueza e da renda, entre regiões e grupos sociais, mais grave serão os efeitos desta disputa interna, aumentando a distância entre desenvolvimento das regiões e tornando mais heterogêneas as suas possibilidades de ofertar bens e serviços aos grupos sociais.

Por fim, ocorre a ingovernabilidade com perda de capacidade de iniciativa de todos os níveis de governo, amarrados igualmente por suas dívidas passadas e pelo desiderato do equilíbrio macroeconômico. Os ajustes fiscais vivenciados nas décadas de 80 e 90 do século passado, que tantos desequilíbrios provocaram em países da América Latina, são o alvo principal das observações do autor, mas diante do prolongamento da atual crise econômica