Breve histórico do financiamento educacional

Todo o arcabouço legal e jurídico que regulamenta a organização e os princípios da educação nacional, inclusive a divisão de responsabilidades prevista no nosso sistema federativo e a forma de financiamento do serviço educacional, foi construído historicamente como expressão de um conjunto de conflitos de interesses. De um lado, estes modelos foram influenciados pela disputa entre os interesses privatistas da elite brasileira versus a luta de educadores e da sociedade que pautaram a construção de uma educação pública, gratuita, laica e obrigatória como um direito universal e obrigação do Estado. De outro, faz parte da forma como os conflitos entre unidades subnacionais e governo central foram tratados no decorrer das décadas.

Remontando a aprovação da Lei nº 16, de 12 de agosto de 1834, que reformou a Constituição Imperial visando descentralizar poderes para as províncias, podemos verificar que a repartição de atribuições ainda foi insuficientemente resolvida, pois no seu Artigo 10 estabeleceu que:

Art. 10. Compete às mesmas Assembleias legislar: ...

2º) Sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la, não compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurídicos, academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instrução que, para o futuro, forem criados por lei geral.

Ou seja, ainda no Império foi descentralizado para o âmbito provincial a faculdade de garantir a instrução pública, excluindo deste dispositivo o ensino superior então existente (faculdades de medicina e cursos de direito) e outros cursos criados por decisão do governo central, caso assim decidisse fazê-lo.

Apesar desta “descentralização” de responsabilidades, o Ato Adicional não estabeleceu com clareza as fontes de financiamento. Apenas de forma genérica, no parágrafo quinto do mesmo Artigo é dado direito à Assembleia Provincial de fixar “despesas municipais e provinciais, e os impostos para elas necessários, contanto que estes não prejudiquem as imposições gerais do Estado”. Dito de outra forma, caso as províncias quisessem implementar

a criação de estabelecimentos próprios de ensino não contariam com aporte do governo central e teriam que criar impostos destinados a este fim.

A Proclamação da República está situada em momento que a cultura brasileira é profundamente influenciada pelo pensamento liberal, católico e positivista, que se evidenciaria no perfil do país após 15 de novembro de 1889. Por isso, para Oliveira (1995), o texto constitucional de 1891 sofre forte influência das correntes de pensamento citadas acima, especialmente do liberalismo, que tinha como principal expoente Rui Barbosa, redator da Constituição Provisória e admirador da Constituição Americana.

Em que pese o Ato Adicional ter remetido para as províncias o direito de implantar estabelecimentos de ensino, a primeira constituição republicana não tratará explicitamente do direito à educação, nem definirá responsabilidades entre governo central e subnacionais.

Discutindo o silêncio dos Constituintes sobre a obrigatoriedade/gratuidade do ensino no texto de 1891, Oliveira (1995) resgata a contribuição de Cury (1992) sobre o tema, escrita nos seguintes termos:

(...) omissão, explicável, ao menos no âmbito das falas sobre a gratuidade, pelo princípio federativo Já a obrigatoriedade não passou, seja por causa do federalismo, seja e sobretudo pela impregnação do princípio liberal de que a individualidade é uma conquista progressiva do indivíduo que desenvolve progressiva e esforçadamente a sua 'virtus'. (1992:17).

De fato, a palavra “educação” está ausente do primeiro texto republicano. As palavras “ensino” e “instrução” também pouco aparecem, estando presentes na trigésima competência privativa do Congresso Nacional (legislar sobre o ensino superior no então Distrito Federal) e dentre as competências não privativas da referida instituição, previstas no Artigo 35, onde se lê que este deve “animar no País o desenvolvimento das letras, artes e ciências”, “criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados” e “prover a instrução secundária no Distrito Federal”.

Na Seção II da Declaração dos Direitos, no parágrafo 6º do Artigo 72, aparece a expressão de que “será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”, não ficando claro a que ente federado caberia a atribuição de manter os referidos estabelecimentos e como seriam sustentados tais empreendimentos.

Contudo, sendo agora uma federação, os estados ganharam mais autonomia financeira, podendo arrecadar tributos, e foi estabelecida uma migração de serviços públicos

administrados pelo governo central para as unidades subnacionais, como pode ser lido no Artigo 3º das Disposições Transitórias:

Art. 3º - À proporção que os Estados se forem organizando, o Governo federal entregar-lhes-á a administração dos serviços, que pela Constituição Ihes competirem, e liquidará a responsabilidade da Administração federal no tocante a esses serviços e ao pagamento do pessoal respectivo.

Ainda não foi na Constituição de 1891 que os municípios ganharam o status de ente federado, mesmo que no Artigo 68 haja uma primeira referência à necessidade de dotá-los de maior autonomia. Na sua redação o referido Artigo declarou que "Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse".

Em que pese à omissão da Carta Magna, Oliveira (1995) resgata um importante fato: mantendo o princípio instituído por ocasião do Ato Adicional de 1834, que entendia ser a instrução elementar responsabilidade Estadual, várias Constituições Estaduais estabeleceram a previsão da escolarização primária gratuita e obrigatória. Cita a Constituição do Ceará, de 12/07/1892 (Artigo 132), Constituição de Alagoas, de 11/06/1891 (Artigo 135) e a Constituição da Bahia, de 02/07/1891 (Artigo 148).

O papel da educação se altera de forma substancial na década de 1930 e isso está expresso na sua relevância para a construção de um projeto nacional no ideário dos líderes da Revolução de 1930. Sintomáticas desta nova importância foram a criação do Ministério da Educação e Saúde e a estruturação de um Sistema Nacional de Ensino, centralizado e articulado com os interesses políticos do governo.

O Manifesto dos Pioneiros11 _{da Escola Nova (1932) e o protagonismo das ideias} liberais de Anísio Teixeira influenciaram o texto constitucional de 1934, expressando a polarização entre os ideais católicos e liberais.

11 _{O Manifesto da Escola Nova (1932), que ficou conhecido também como Manifesto dos Pioneiros, foi} influenciado pelas ideias político-filosóficas de igualdade entre os homens e do direito de todos à educação. Os seus signatários viam em um sistema estatal de ensino público, livre e aberto, o único meio efetivo de combate às desigualdades sociais da nação. Nesse documento defendia-se a universalização da escola pública, laica e gratuita. Entre os seus signatários, destacavam-se os nomes de Anisio Teixeira, Lourenço Filho, Paschoal Lemme, Cecilia Meireles e Fernando de Azevedo.

A Constituição de 1934 foi a primeira carta nacional a estabelecer um capítulo específico para a educação, além de ter trazido inúmeras inovações que serão repetidas em textos posteriores, mesmo que com mudanças de ênfase.

No seu Artigo 148 trouxe pela o conceito de que a educação era obrigação dos entes federados, listando inclusive dentre eles os municípios.

Art. 148 - Cabe à União, aos Estados e aos Municípios favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do País, bem como prestar assistência ao trabalhador intelectual.

E no seu Artigo 149 consagrou a educação como um direito de todos.

Art. 149 - A educação é direito de todos e deve ser ministrada, pela família e pelos Poderes Públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana.

Os limites do que significava a expressão “direito de todos” está esmiuçado mais adiante, no Artigo seguinte, que trata das competências da União, quando estabelece os pressupostos para a elaboração do Plano Nacional de Educação e afirma que o Brasil deveria garantir “ensino primário integral gratuito e de frequência obrigatória extensivo aos adultos” e também “tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais acessível". Mesmo que tais pressupostos ainda estejam incompletos passados quase oitenta anos de sua promulgação não diminui o mérito inovador no campo da garantia do direito à educação que tais dispositivos trouxeram.

Para o objeto desta pesquisa importa realçar o disposto nos Artigos 156 e 157: Art. 156 - A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.

Parágrafo único - Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual.

Art. 157 - A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.

§ 1º - As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e

outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas, determinadas em lei.

§ 2º - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas.

O Artigo 156, pela primeira vez, estabelece uma vinculação constitucional de recursos para a educação, procedimento que é responsável pela sustentabilidade da oferta dos serviços educacionais ao longo das décadas. Os percentuais de vinculação (10% para União e Municípios e 205 para os Estados e Distrito Federal) denotam o conceito de que cabia a estes últimos a principal responsabilidade de provimento do ensino no país, fato que estava ancorado na realidade existente e que perdurará até décadas próximas de nossos dias. Araujo (2005) apresenta números que explicam esta redação: em 1930 64% das matrículas do ensino primário eram estaduais, 18% eram mantidas por particulares, 17% estavam sob responsabilidade municipal e a participação da União era residual (0,1%).

O Artigo 157 é o precursor do que hoje se conhece como política de fundos12, pois estabelece a criação de “fundos especiais”, mesmo que seu formato tenha sido remetido para Lei ordinária. As fontes dos recursos que comporiam o fundo educacional seriam: a) parte dos seus patrimônios territoriais; b) sobras das dotações orçamentárias; c) doações; d) percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas; e) taxas especiais; e f) outros recursos financeiros. Considera-se que a implantação do Estado Novo e a edição da Constituição de 1937 representaram um retrocesso aos avanços conquistados três anos antes, pois a educação perde o status de um “direito de todos” e o papel do Estado passa a ser subsidiário.

Formulado em termos muito semelhantes às concepções católicas sobre o tema, este Texto prioriza a escola particular como mecanismo de efetivação do direito do cidadão à educação, não a mencionando como um dever do Estado, ao qual é reservado um papel subsidiário nesta tarefa, revelando uma concepção privatista (OLIVEIRA, 1995, p. 85).

O Artigo 125 é esclarecedor da concepção que presidiu o texto constitucional oriundo do golpe de 10 de novembro de 1937.

Art. 125 - A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira

12 _{Se entende toda e qualquer medida regulamentadora (leis, decretos, emendas) estabelecida pelo Estado} Brasileiro no sentido de criar um mecanismo específico de financiamento que concentra recursos de diferentes procedências, com ou sem normas peculiares de aplicação, visando um fim específico.

principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular.

A garantia de aplicação de recursos públicos para o provimento educacional, inclusive com percentuais vinculados, é suprimida da Constituição. Ao invés do princípio de que a educação é uma obrigação estatal, a nova Carta preconiza o conceito de que é um dever da sociedade, em uma clara opção privatista. No Artigo 128 esta opção é explicitada claramente. Art 128 - A arte, a ciência e o ensino são livres à iniciativa individual e a de associações ou pessoas coletivas públicas e particulares.

É dever do Estado contribuir, direta e indiretamente, para o estímulo e desenvolvimento de umas e de outro, favorecendo ou fundando instituições artísticas, científicas e de ensino.

Em seguida, no Artigo 129, quando cita diretamente os entes federados, o papel dos mesmos está direcionado apenas aos que “faltarem os recursos necessários à educação em instituições particulares”. E, finalmente, mesmo mantendo o ensino primário como obrigatório e gratuito no seu Artigo 130, este direito é relativizado, abrindo a brecha para a cobrança de taxas nas escolas públicas para os que “não puderem alegar escassez de recursos”.

Art. 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar.

Em resumo, o golpe de 1937, em matéria educacional, foi uma grande vitória do pensamento católico e dos interesses privados e, ao mesmo tempo, anulou a redação progressista anterior que obrigava aos entes federados à destinação de recursos percentualmente fixos no provimento dos serviços públicos educacionais. “Introduz-se, assim, pela primeira vez, a intenção, ainda hoje muito difundida, de realizar a ‘equalização social’ via educação” (OLIVEIRA, 1995, p. 86).

Posteriormente, em 1946, como parte do processo de redemocratização do país, foi redigida uma nova Constituição Federal. Esta Carta ensejou um longo período democrático que somente foi interrompido com o golpe militar de 1964, representando a retomada de muitos temas tratados anteriormente e, em alguns casos, até de formulações completas que haviam sido inseridas na Carta de 1934.

A educação retorna na nova Carta a ser um “direito de todos” e não um serviço para os mais necessitados, como vimos no texto de 1937. A segunda diferença para o texto anterior

está no próprio status da educação, a qual volta a ser considerada um dever do Estado, sendo que isto é explicitado no seu Artigo 167, onde aparece que “o ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos Poderes Públicos”, mesmo que em seguida garanta a liberdade para a iniciativa privada, mas que teria sua existência condicionada ao respeito às leis que a regulariam.

No Artigo 168 estão arrolados os princípios que passariam a reger a educação nacional, destacando que se manteve o ensino primário obrigatório e, no seu inciso II, é garantido que o “o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos”. Aqui fica clara uma inversão de direção no que diz respeito ao texto de 1937. O ensino primário oficial é gratuito e para todos, somente o que vem depois permaneceu na regra de priorizar os que não possuíssem recursos.

No que diz respeito ao financiamento da educação nacional, a Constituição de 1946 retomou a vinculação de recursos, mas alterou a distribuição percentual previsto em 1934.

Art. 169 - Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

A leitura do Artigo 169 deixa claro que o retorno da vinculação foi feita delegando uma maior atribuição aos municípios brasileiros, que passaram de 10% para 20% de obrigatoriedade de gastos com a educação.

Aparece também uma mudança muito importante para o nosso debate atual sobre distribuição de responsabilidades: é explicitado o papel supletivo da União em matéria educacional. Isso ocorreu no texto dos Artigos 170 e 171.

Art. 170 - A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios. Parágrafo único - O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o País nos estritos limites das deficiências locais. Art. 171 - Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino.

Parágrafo único - Para o desenvolvimento desses sistemas a União cooperará com auxílio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo Fundo Nacional.

Por um lado, o Artigo 170 estabelece a existência de um sistema federal de ensino, mesmo que reserve a ele um caráter supletivo, estando sua expansão condicionada aos “estritos

limites das deficiências locais”. Por outro lado, no Artigo 171, ao estabelecer que Estados e Distrito Federal deveriam organizar seus sistemas de ensino, aparece a cooperação financeira da União direcionada a provisão do Fundo Nacional destinado ao ensino primário. Ou seja, não só o novo texto estabeleceu que caberia à União socorrer demais entes federados financeiramente, como recuperou a ideia da constituição de um fundo específico para o ensino obrigatório.

Porém, destaca-se que a Constituição de 1946 não reconheceu o município como ente federado, sendo que afirma, de maneira implícita, que o mesmo faz parte dos sistemas estaduais. Apesar disso, foram estabelecidas cotas de transferências da União para os municípios, mesmo que o critério tenha sido igualitário, o que representava a manutenção das evidentes desigualdades existentes.

Em termos de mudanças constitucionais, nos primeiros anos após o Golpe Militar de 1964 o país continuou sendo regido pela Constituição de 1946. Obviamente que as medidas de exceção feriam seus dispositivos e os militares buscaram, logo após a depuração do Congresso Nacional, instituir um novo ordenamento jurídico. Assim, houve primeiro a aprovação da Constituição de 1967 e, logo em seguida, da Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969, a qual ficou conhecida como Constituição de 1969 dada a enorme abrangência que teve sobre o texto anterior.

No que se refere ao presente objeto de estudo, a Constituição de 1969 trouxe uma modificação em relação ao texto de 1967 que merece ser detalhada, já que foi o primeiro texto constitucional a reconhecer de forma explícita que a educação, além de um direito de todos, era também um dever do Estado, mesmo que o sentido privatista tenha sido mantido.

No Artigo 168 da Constituição de 1967 estava expresso apenas que “A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola”, e no parágrafo primeiro afirmava que “O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos”. Já o Artigo 176 avançou no conceito de obrigação estatal da prestação educacional:

Art. 176. A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.

Apesar deste avanço, na parte da distribuição de competências não apresentou melhoras sobre o que já havia sido consignado pela Carta anterior. No seu Artigo 177 estabelece

as obrigações dos entes na organização dos seus sistemas e mantém o caráter supletivo da participação da União, o qual continuou sendo circunscrito aos “estritos limites das deficiências locais”. Manteve também a possiblidade de “assistência técnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino”.

Porém, assim como havia ocorrido durante o período do Golpe de 1937, os militares também suprimiram a vinculação de recursos para a educação. Somente em 1983, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 24, conhecida como Emenda Calmon, é que a vinculação de recursos foi reestabelecida, sendo incluído o parágrafo quarto no Artigo 176.

Art. 176 ... ...

§ 4º - Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.