E as desigualdades territoriais?

Em capítulo específico desta tese serão desenvolvidos estudos tendo por base a metodologia desenvolvida por Arretche (2010), mas também é possível testar os efeitos do Fundeb na diminuição das desigualdades partindo da já citada metodologia aplicada por Vazquez (2007) e para o caso do Fundef já descrita neste capítulo.

Aplicando os mesmos parâmetros propostos por Vazquez (2007) foi possível construir a tabela abaixo, que atualiza os impactos do Fundeb nas desigualdades entre entes federados.

Tabela 08 – Evolução dos valores mínimo, máximo e médio por aluno/ano e indicadores de desigualdade entre as unidades federadas, no período 2006-2012

ANO VAA MINIMO(1) VAA MÁXIMO(2) VAA MÉDIO(3) DESVIO- PADRÃO(4) VAA MIN/VAA MEDIO VAA MAX/VAA MIN COEF VAR (4/3) 2006 691,93 2294,08 1229,77 417,65 56,3% 4,32 0,33962 2007 946,29 2242,56 1311,26 369,12 72,2% 3,37 0,28150 2008 1132,34 1683,93 1506,89 400,39 75,1% 2,49 0,26571 2009 1221,34 1809,81 1546,03 351,68 79,0% 2,48 0,22747 2010 1414,85 2003,06 1727,48 336,03 81,9% 2,42 0,19452 2011 1722,05 1824,46 1996,42 321,88 86,3% 2,06 0,16123 2012 1867,15 2988,09 2196,67 351,74 85,0% 2,60 0,16012

Fonte: MEC/STN. Elaboração própria. Valores nominais.

Esta atualização permite inferir que a implantação do Fundeb representou uma sensível diminuição das desigualdades entre unidades subnacionais no que diz respeito à repartição dos recursos vinculados a política de fundos, nunca sendo demais relembrar que o fundo abarca parte dos recursos disponíveis e não incidindo em outros componentes desta desigualdade.

Em 2006 o valor mínimo representou 56,3% do valor médio praticado pelos fundos estaduais, já com a implantação do Fundeb se chega em 2012 com o valor mínimo significando 85% do valor médio. Da mesma forma é possível comprovar uma significativa redução da distância entre valores máximos e mínimos, já que no último ano do Fundef esta diferença estava em 4,32 vezes e a projeção para 2012 é de 2,60 vezes.

A análise do coeficiente de variação também confirma esta tendência de redução das desigualdades na distribuição dos recursos do fundo, pois em 2006 este indicador era de 0,340 e vem caindo ano a ano, fechando 2012 em um patamar de 0,160.

O diferencial que explica esta melhoria nos indicadores construídos por Vazquez (2007) para mensurar as desigualdades regionais dentro da política de fundos é o maior aporte de recursos federais no Fundeb.

O gráfico 12 mostra a mudança de tendência dos aportes financeiras da União após a aprovação da Emenda Constitucional n° 53/2006.

Gráfico 12 – Complementação da União para o Fundef e Fundeb -1998/2011

Fonte: FNDE/MEC. Valores corrigidos pelo IPCA (06/2013). Elaboração própria.

Ao contrário do que foi vivenciado nos dez anos de Fundef, o estabelecimento de regras fixas de participação financeira da União, aliado à impossibilidade de contingenciar os valores previstos, provocou um impacto positivo na destinação de recursos da União para a complementação aos fundos estaduais. O gráfico, com valores atualizados pelo IPCA (até 06/2013), demonstra um crescimento contínuo de recursos da União para esta finalidade. Esta é a principal explicação para a redução das distâncias entre os valores por aluno maiores e menores praticados pelos fundos.

Destaca-se que se em 2006, no seu último ano, apenas dois fundos estaduais haviam conseguido receber recursos da complementação, em 2012 este número saltou para nove fundos beneficiados (Amazonas, Pará, Maranhão, Piauí, Ceará, Pernambuco, Paraíba, Bahia e Alagoas).

Contudo, este resultado positivo deve ser circunscrito dentro do montante de recursos afetado por esta política de fundos. Uma análise mais apurada sobre as desigualdades territoriais internas a cada estado, dentro das regiões e entre as regiões do país, atesta a manutenção de diferenças de potencial de arrecadação e, por conseguinte, de oferta diferenciada de serviços educacionais.

Tendo por base os valores efetivamente aplicados pelos municípios brasileiros no ano de 2009, UNDIME (2012) apurou que a distância efetivamente praticada entre os municípios brasileiros é muito maior do que a detectada utilizando a metodologia de Vazquez (2007).

Foram selecionados quatro estados representativos de quatro regiões brasileiras (São Paulo, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul e Ceará) e foi utilizado como ponto referência o valor por aluno praticado no Estado do Ceará, por fazer parte do universo de fundos estaduais que percebem complementação da União e, portanto, convivem com o menor valor por aluno. Além disso, foram analisados os gastos com alunos matriculados em creche e foi comparada a distância percentual entre municípios dos estados selecionados tanto no Fundeb quanto no efetivamente aplicado.

Gráfico 13 – Desigualdade entre valore por aluno de creche em municípios de Estados selecionados - 2009

Fonte: UNDIME (2012)

A distância entre os recursos redistribuídos para custear alunos de creches paulistas, caso a referência seja apenas o Fundeb, foi de 1,61 vezes o disponibilizado no Ceará. Porém, levantados os gastos realmente efetivados esta diferença saltou para 3,53 vezes. Tendo como

referência os dados catarinenses esta diferença aumentou de 1,31 para 2,72 vezes, e no caso do Mato Grosso do Sul, a diferença foi bem mais equilibrada, saindo de 1,51 para 1,67 vezes.

A referida pesquisa também nos apresenta outro formato de verificação deste fenômeno: é possível verificar o percentual de cobertura dos custos dos alunos de creche que o Fundeb é responsável no conjunto dos municípios dos quatro estados selecionados.

Gráfico 14 – Participação dos recursos do Fundeb no valor por aluno de creche em municípios de Estados selecionados - 2009

Fonte: UNDIME (2012)

Com o aporte financeiro via complementação da União, o Fundeb consegue cobrir 66,5% dos gastos efetivados pelos municípios cearenses com seus alunos matriculados em creches, ou seja, há uma forte dependência destes recursos para a efetivação do direito à educação dos cidadãos nesta faixa etária no referido território, mas sem a existência de recursos próprios e/ou não vinculados ao fundo a oferta se torna difícil ou mesmo precária.

No outro extremo, em São Paulo, os recursos do Fundeb cobrem apenas 30,3% dos custos reais praticados em 2009, ou seja, a existência de um quantitativo maior de recursos alheios ao bloqueio do fundo é condição para a oferta do serviço.

Em recente artigo versando sobre a referida pesquisa (Araujo, 2012), concluiu-se que estados das regiões com menor capacidade de geração de recursos próprios ou de outras fontes adicionais de financiamento educacional conviverão com valores inferiores por aluno. Além disso, descobriu-se que a possibilidade de redução desta desigualdade, que está ancorada no perfil do desenvolvimento regional e na distribuição dos recursos tributários no país, repousará na capacidade da política redistributiva (o Fundeb ou outros formatos) de minimizar seus efeitos.

Tais evidências não desmentem as conclusões que foram sistematizadas utilizando como referência a metodologia desenvolvida por Vazquez (2007), mas relativizam a sua importância. O valor realmente aplicado para manter e desenvolver o ensino em cada município brasileiro e a sua distância entre estes e entre as regiões não pode ter como único parâmetro de comparação os recursos redistribuídos pelo Fundeb, pois a incidência destes na diminuição das desigualdades territoriais é relativizada pela existência de grande diferenciação de capacidade tributária entre as unidades subnacionais.

Os dados descritos no Capítulo 03 forçam uma relativização das informações promissoras encontradas utilizando a metodologia de Vazquez (2007). Em que pese à redução das distâncias entre os fundos estaduais, o que demonstra um maior equilíbrio na repartição dos recursos do fundo, a existência de recursos não participantes deste fundo e, os mesmo se mantendo em patamares de desigualdade grande, tornam presente que, somados todos os recursos disponíveis, a educação de fato oferecida pelos municípios em cada estado e em cada região convive com índices de desigualdade bem maiores do que os que são identificados analisando apenas os recursos bloqueados pelo Fundeb.