A Crise do Setor Estatal e a Lei 9.478/97

Segundo Dias & Filho (2003) desde 1954 o Estado procurou atingir dois objetivos através da Petrobras. O primeiro foi o estratégico, explorando todo o território nacional e construindo um sistema capaz de garantir a segurança interna do abastecimento de petróleo e derivados, bem como o de uma rede de distribuição capaz de atender todo o país. Para atingir esse objetivo, após a crise de 1973 a Petrobras definiu uma meta nunca abandonada: alcançar a auto-suficiência na produção de petróleo. O segundo papel foi econômico, onde a estatal desempenhou quatro funções: 1) como geradora de renda nacional; 2) como poupadora de divisas; 3) como grande investidora, gerando efeito multiplicador na economia nacional; e 4) como geradora de superávit primário, papel que passou a ter em 1999.

Estes objetivos foram atingidos ao longo do tempo seja diretamente pela própria Petrobras como pelas companhias do Sistema Petrobras (a rede de subsidiárias da estatal). Por sua vez, Contreras (1994) demonstra que tanto à construção e consolidação da Petrobras como do Sistema Petrobras obedeceram às prioridades, agendas, diretrizes e estratégias político- econômicas dos grupos sociais que controlavam o maior acionista da companhia, o Governo Federal. Ainda conforme Contreras nem sempre coincidiram as estratégias dos grupos no poder Federal e dos dirigentes da estatal. A justaposição de interesses atingiu o auge durante o regime militar (1964/85), quando a Petrobras desfrutou de grande autonomia, assumindo a organização e estrutura que manteria até os anos 90. O período de maior tensão ocorreu nos anos 80, quando o sistema produtivo e o aparelho estatal entraram em crise, resultando na revisão ideológica do papel do Estado na economia.

Entre 1967/73 quando ocorreu o “milagre brasileiro” a Petrobras foi instrumento fundamental para a construção do parque industrial brasileiro dentro da estratégia do “tripé”: parcerias com a participação do capital estatal, do capital privado nacional e do capital privado internacional. Nesta estratégia, o Decreto-Lei No _{200 de 25 de fevereiro de 1967 foi o} instrumento que permitiu ao Estado assumir papel ativo da economia, através da modernização da máquina administrativa e do aumentando das funções das estatais, que

seriam utilizadas como indutoras do desenvolvimento econômico (Contreras, 1994). Neste momento o Estado evitou interferir nas estatais (por decisão própria e/ou falta de condições) que detinham autonomia para decidir sobre usos e fontes de financiamento, não havendo quaisquer controles sobre suas contas (tanto receita como despesa) que são incorporados ao Balanço Geral da União (Marins, 2005).

Para Tavares (op. cit.) a retomada do projeto conservador no contexto da Guerra Fria conduzida por Tatcher na Grã-Bretanha (desde 1979) e Reagan nos Estados Unidos (desde 1980), desencadeou um movimento financeiro/militar/político que levou à dissolução da URSS em 1991. Neste processo enquanto nos países industrializados os ideólogos neoliberais (como vimos) questionavam o papel do aparelho estatal de bem-estar social, os países do Terceiro Mundo (entre eles o Brasil), excessivamente endividados junto ao sistema financeiro internacional, começavam a sentir os efeitos negativos da recessão generalizada nos anos 70 agravada pelo choque de juros norte-americanos e do segundo choque do petróleo.

No Brasil, o Decreto No _{84.128 de 29 de outubro de 1979 criava a Secretaria de} Controle das Estatais (Sest), indicando que a política econômica baseada nas estatais começava a ser afetada pelos eventos internacionais. O Sest previa para 1980 a elaboração do primeiro orçamento das estatais, definindo os dispêndios (correntes e de investimento) e as fontes de financiamento, mas na prática, a dificuldade em estabelecer uma política adequada de acompanhamento das estatais fez com que os instrumentos de controle se limitassem à restrição dos gastos, desconsiderando aspectos fundamentais em sua administração, como a avaliação de projetos e a consolidação dos objetivos estratégicos. O orçamento global de dispêndios limitou a capacidade de ação das estatais enquanto que o orçamento anual era determinado pelo orçamento do ano anterior acrescido dos gastos “justificados” pela elevação dos custos operacionais, sem considerar projetos de longo prazo (Marins op. cit.).

No desenrolar dos acontecimentos os países do Terceiro Mundo foram tragados no intenso rodamoinho da crise econômica mundial, que teve seu ápice em 1982 quando o México decretou a moratória da dívida externa. As negociações que se seguiram à moratória (conduzidas pelo FMI) foram no sentido de garantir o fluxo de pagamentos dos países endividados, em troca de novas linhas de crédito no futuro. Esta política teve dois impactos sobre o Brasil. A primeira foi a de comprometer a estratégia de utilizar as estatais como indutoras do desenvolvimento econômico, para o qual contribuiu não apenas o baixo crescimento econômico mundial e a baixa liquidez do mercado internacional, mas também as exigências do FMI. No Balanço Geral da União sempre foram contabilizadas as despesas,

receitas e investimentos originados das estatais, mas para o FMI os investimentos das estatais eram considerados como despesas, e como tal deviam ser eliminados. Para satisfazer as pressões do FMI de controlar os gastos das estatais e utilizá-las como instrumento de política de estabilização o mecanismo utilizado pelo governo foi o Sest (Marins op. cit.).

O segundo impacto foi conseqüência do primeiro, porque ao reorientar suas diretrizes o Estado ficou incapacitado de manter o equilíbrio necessário das contas públicas o que somado a estratégia de usar as estatais para alavancar o crescimento levou a um aumento do déficit público. O baixo crescimento econômico externo e interno aliado à política adotada para manter a máquina pública (através da emissão de moeda e elevação da carga tributária) resultaram num quadro que persistiu durante toda segunda metade dos anos 80, a dita “década perdida”: altas taxas de inflação e desemprego aliados à baixa taxa de utilização da capacidade instalada, de investimentos e crescimento econômico (quadro comum, diga-se, a quase todos os países do então Terceiro Mundo). O sintoma imediato da crise do aparelho estatal foi o fracasso do II PND (Programa Nacional de Desenvolvimento) que previa investimentos mais intensivos em tecnologia por parte do Estado, seguido da crescente incapacidade de efetuar novos investimentos e na progressiva incapacidade do setor estatal em responder as demandas da sociedade em termos de saúde, educação e infra-estrutura.

Neste período a Petrobras teve nova função: servir como instrumento de política econômica, controlando a inflação e gerando superávit. O processo começou em 1982 após a moratória da dívida, quando a estatal foi usada para fazer caixa utilizando, entre outros mecanismos, a tática de vender no exterior o petróleo de Garoupa (mais caro por ser mais puro) em troca de petróleo mais barato. A Petrobras ficava com a diferença da venda, repassando-o ao Governo. Por causa disto 1982 foi primeiro ano em que a contabilidade da estatal apontou prejuízo. Em 1983 Carlos Langoni, então presidente do Banco Central, resolveu usar as linhas externas de crédito de US$ 1,5 bilhão da estatal para pagar as contas do país o que levou a manchar a até então sólida imagem internacional da Petrobras.

A situação do país não melhorou no governo Sarney (1985/90), que combinou redemocratização, populismo, altas taxas de inflação, pífio crescimento econômico e endividamento externo crescente que levaram as tentativas mal sucedidas de controlar a inflação e retomar o crescimento econômico (Planos Cruzado I e II, Plano Bresser) que acabaram resultando na moratória da dívida externa, decretada em 25 de janeiro de 1987.

Neste ambiente a Petrobras teve sua autonomia rigorosamente reduzida pelo Governo Federal, desejoso em controlar a inflação e evitar uma expansão do déficit público. Um dos

mecanismos adotados para controlar a inflação foi a virtual proibição da Petrobras em reajustar os preços dos combustíveis51, devido ao potencial de reação em cadeia que tal medida teria sobre a economia piorando uma situação inflacionária já terrível. Isto mais a inadimplência dos órgãos de governo (estatais e autarquias) abastecidos fizeram a Petrobras operar com preços muito defasados em relação ao mercado internacional. Além disso, a Petrobras foi impedida de contrair empréstimos externos (num momento que a pesquisa em alto-mar exigia grandes investimentos) porque eram contabilizados como gastos pelo Governo e, portanto, severamente desaprovados pelo FMI. Juntas estas duas atitudes acabaram comprometendo a capacidade de investimento e expansão da estatal, cuja competência foi contestada, dando início inclusive à discussão sobre um eventual fim do seu monopólio, bem como da sua possível privatização, perspectivas afastadas temporariamente pela Constituição de 1988, que confirmou a posição monopolística da estatal.

Afinal, enquanto acirravam-se as disputas entre os condutores da política nacional e os dirigentes da estatal, o Consenso de Washington de 1989 oficialmente trazia à tona a discussão sobre a privatização de estatais na América Latina, que não deixou de atingir a Petrobras (Contreras, 1994). A estréia das políticas neoliberais no Brasil ocorreu em março de 1990 quando o Banco Credit Suisse First Boston entregou um documento intitulado “Idéias

Preliminares para o Desenvolvimento de um Plano Diretor de Privatização” ao recém empossado governo Collor (1990/92). O documento delineava um plano para a privatização de áreas até então consideradas estratégicas como o setor elétrico, petroquímica, siderurgia e telecomunicações. Um capítulo específico do documento intitulado “Petrobrás: Estratégias

Para a Privatização” sugeria a adoção de duas estratégias para privatizar uma companhia considerada emblemática para o nacional-desenvolvimentismo: 1) privatizar as subsidiárias existentes; 2) dividir a Petrobras em novas subsidiárias e privatizá-las. As estratégias foram aplicadas logo a seguir. Em 15 de março de 1990 o Plano Collor I extinguia o CNP. Em 12 de abril de 1990 duas leis atingiram diretamente a Petrobras. Pela Lei No _{8.029 eram extintas a} Interbrás e Petromisa, enquanto a Lei no 8.031 criava a CDPND (Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização), que selecionaria as estatais passíveis de privatização. Esta incluiu no programa de privatizações a Petrofértil e suas subsidiárias (em particular a Fosfértil, Goiasfértil, ICC, Nitrofértil e Ultrafértil) e as subsidiárias da Petroquisa (em particular a Copene, Copesul, PQU e a Salgema). Os autores das leis justificaram-nas com a

51 _{Via de regra os preços dos hidrocarbonetos e derivados eram congelados em níveis que ficavam abaixo dos} vigentes nos mercados mundiais de petróleo. Este mecanismo de controle da inflação foi extinto em 2/02/2002, mas seu saldo acumulado de US$ 368 milhões (em 31/12/2006) é registrado como ativo no balanço patrimonial da Petrobras.

necessidade de concentrar a Petrobras no petróleo, sua principal atividade, bem como promover a concorrência no setor petroquímico (Vidal, 2001). Finalmente, em 1 de fevereiro de 1991 Collor fragmentava a Sest criando o Comitê de Controle das Empresas Estatais (CCE atual Dest, que veremos a diante) com o objetivo de compatibilizar decisões setoriais relativas às estatais com a política macroeconômica, estabelecendo diretrizes e parâmetros gerais, setoriais ou específicos (Marins, op.cit.).

Após o interlúdio do governo Itamar Franco (1992/94), o governo Fernando Henrique Cardoso (1995/01) adotou o ideário neoliberal, aceitando-o como única forma de alavancar o país rumo à “modernização” (sic) e ao Primeiro Mundo (Moreira & Sarmento, 2003). Isso acontecia ao mesmo tempo em que o Brasil buscava inserir-se numa economia globalizada. O programa de reformas constitucionais do novo governo seria idealizado pelo economista Luiz Carlos Bresser Pereira, que à frente do recém-criado Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), propunha transferir do Estado para o setor privado às funções que este pudesse executar melhor e reorganizar aquelas atividades que permanecessem sob controle estatal de modo que a formulação de políticas e a regulação e a operação de serviços fossem separadas (Marins, op. cit.).

Tais propostas implicavam na adoção de uma política que privatizaria as estatais e em alterações administrativas que afetariam toda a ordem econômica. Neste contexto, particularmente importante para a Petrobras foi o dia 7 de junho de 1995 quando o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº. 9 quebrando o monopólio estatal do petróleo. O processo de abertura consolidou-se em 6 de agosto de 1997 com a aprovação da Lei do Petróleo 9.478/97 que teve dois resultados importantes. Em primeiro lugar era confirmado o fim do monopólio da Petrobras, ficando abertas todas as atividades do petróleo e gás à participação de empresas privadas, nacionais ou não, mas como parte dos acordos para a aprovação da Lei 9.478/97, o senador José Sarney (PMDB/AC) exigira de FHC um compromisso por escrito de não privatizar a Petrobras e que ela teria o privilégio de exploração sobre as 29 bacias sedimentares que já identificara.

Em segundo, pela nova lei a União manteve a posse das jazidas de hidrocarbonetos líquidos e gasosos, mas criou dois instrumentos para controlar as políticas do setor: o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão de assessoria e consulta da Presidência da República, incumbido de propor políticas nacionais e medidas específicas para o setor; e a Agência Nacional do Petróleo (ANP), que substituiu a Petrobras como órgão executor do gerenciamento e regulação do petróleo do país. A partir daí todas as regras

referentes ao gás e petróleo: controle de blocos potencialmente petrolíferos, condições de lavra, refino, transporte, comercialização e distribuição são estabelecidos pela ANP a cujas diretrizes todas as companhias interessadas, inclusive a Petrobras, devem se submeter.