A crise da Seguridade Social no âmbito mundial de desenvolvimento do neoliberalismo

Desde a desaceleração do crescimento econômico que havia ocorrido no período entre 1950 e 1970, o capitalismo contemporâneo passa por profundas transformações que se manifestam no mundo do trabalho e no campo dos direitos sociais. Após três décadas em que o capitalismo se expandiu em ritmo acelerado e com pleno emprego nos países desenvolvidos, a economia mundial, a partir de meados da década de 1970, passa a apresentar crescimento medíocre e taxas de desemprego elevadas. É nesse cenário que se impôs o discurso neoliberal. Nesse novo contexto, o Estado Social começa a ser questionado, principalmente a partir dos anos 1980. A economia capitalista, que segue sua própria lógica, não pôde corresponder a todas as premissas exigentes do Estado Social. “Os mercados são surdos para as informações cuja linguagem não seja a dos preços.” (HABERMAS, 2001). É nesse contexto que o discurso neoliberal se torna predominante e começa a corroer a estrutura do Estado Social.

No período de predomínio do regime de acumulação fordista, os sistemas de seguridade social foram montados e aplicados nos países da OCDE e em alguns outros países do mundo, baseados na busca do pleno emprego e na universalização dos mecanismos de proteção social públicos. Porém, atualmente, com a dominação do processo de acumulação financeira, a Seguridade Social se enfraquece em decorrência da intensificação dos processos de desestabilização das relações de trabalho, gerando desemprego e, consequentemente, queda de arrecadação, provocando a desestruturação da proteção social pública e a implementação da lógica de privatização dos serviços sociais.

O Estado Social que se expandiu até os anos 1980 – assumindo uma figura institucional segundo a qual uma sociedade justa, composta democraticamente, pode atuar reflexivamente sobre si de modo amplo – passa a ser questionado. Os neoliberais passam a responsabilizar o Estado Social como um empecilho às dinâmicas do livre mercado. Desde então, em todos os países da OCDE houve diminuição do valor dos benefícios e dos reembolsos, ao mesmo tempo em que foi dificultado o acesso aos direitos concedidos pela Segurança Social, aumentando a pressão sobre os desempregados (HABERMAS, 2001). Dessa forma, o mundo viu reflorescer com grande força a visão socioeconômica liberal mais extrema, agora denominada de neoliberalismo. Segundo Habermas (2001), a deterioração social é um efeito da política neoliberal e das transformações estruturais por ela promovidas.

Para Laurell (1995), o discurso oportunista dos neoliberais propõe uma explicação para a redução do ritmo de crescimento econômico e oferece uma proposta para sair dela. A explicação parte do pressuposto de que o mercado é o melhor mecanismo regulador dos recursos econômicos e da satisfação das necessidades dos indivíduos, onde se conclui que todos os processos que apresentam obstáculos, controlam ou suprimem o livre jogo das forças de mercado terão efeitos negativos sobre a economia, o bem-estar e a liberdade dos indivíduos. A redução do ritmo de crescimento, portanto, derivaria do intervencionismo estatal, expresso na política econômica keynesiana e nas instituições de bem-estar. O intervencionismo teria aumentado como resultado da democracia representativa eleitoral e pelo peso dos sindicatos e, segundo a nova direita, isso teria demandado interesses impossíveis de serem cumpridos e que tendiam a incrementar a intervenção estatal e a restringir o livre mercado e a iniciativa individual.

O discurso neoliberal sustenta ainda que o intervencionismo estatal é antieconômico e antiprodutivo por provocar a crise fiscal do Estado, a revolta dos contribuintes e, sobretudo, por desestimular o capital a investir e os trabalhadores a trabalhar. Além disso, esse intervencionismo seria ineficaz por tender ao monopólio econômico estatal sob a tutela de interesses particulares de grupos organizados, em vez de responder às demandas dos consumidores espalhados pelo mercado. Também seria ineficiente por não conseguir eliminar a pobreza, mas piorá-la, tornando os pobres dependentes do paternalismo estatal.

Para os neoliberais, a solução estaria na reconstituição do mercado, na competição e no individualismo. Para tanto, seria necessário eliminar a intervenção do Estado tanto na economia como nas funções de planejamento, por meio da privatização, da desregulamentação das atividades econômicas e da redução das funções relacionadas ao bem- estar social. Apesar de todo esse antiestatismo, os neoliberais querem um Estado que seja capaz de garantir um marco legal e de segurança interna e externa adequados para se criarem as condições propícias à expansão do mercado e a garantia da propriedade.

No campo do bem-estar social propriamente dito, os neoliberais sustentam que ele deve girar no âmbito da iniciativa privada, com o Estado intervindo apenas para garantir um mínimo necessário para aliviar a pobreza e produzir serviços que a iniciativa privada não pode ou não quer produzir. Ademais, rechaçam o conceito de direitos sociais e a obrigação da sociedade de garanti-los via a ação estatal. Enfim, o discurso neoliberal opõe-se radicalmente à universalidade, igualdade e gratuidade dos serviços sociais.

De fato, para Friedman e seus seguidores, é o próprio Estado de bem-estar social – o sistema de políticas sociais – o responsável por muitos ou quase todos os males que nos afligem e que têm que ver com a crise econômica e o papel do Estado. Com efeito, para estes liberais o financiamento do gasto público em programas sociais trouxe as seguintes perversões: a ampliação do déficit público, a inflação, a redução da poupança privada, o desestímulo ao trabalho e à concorrência, com a conseguinte diminuição da produtividade, e até mesmo a destruição da família, o desestímulo aos estudos, a formação de “gangues” e a criminalização da sociedade. Portanto, além da ortodoxia em matéria de política econômica (com a devida contenção do crédito, a retomada do equilíbrio orçamentário, a diminuição dos tributos e das regulamentações sobre as empresas), a proposta liberal significa o corte no gasto social e a desativação dos programas sociais públicos (DRAIBE, 1993, p. 90).

As estratégias concretas defendidas pelo discurso neoliberal para reduzir a ação estatal no terreno do bem-estar social são a privatização do financiamento e da produção dos serviços, os cortes dos gastos sociais, a eliminação dos programas e a redução dos benefícios, a canalização dos gastos para os grupos carentes e a descentralização dos sistemas em nível local (LAURELL, 1995).

A crítica neoliberal ao Estado de bem-estar social condena os direitos sociais, o universalismo, a dissociação entre benefícios e contribuição trabalhista, além da administração e produção pública de serviços. Ou seja, é centrada na oposição aos elementos da política social que implicam desmercantilização, solidariedade social e coletivismo.

Segundo Laurell (1995), o projeto neoliberal tenta impor um novo padrão de acumulação, uma nova etapa de expansão capitalista, um novo ciclo de concentração de capital, trazendo consigo o enfraquecimento das classes trabalhadoras e, com isso, das suas reivindicações. Acrescenta-se aí, o objetivo econômico de destruir as instituições públicas, para estender os investimentos privados a todas as atividades econômicas rentáveis. A desconstrução do Estado Social é a consequência de uma política econômica voltada para a oferta, que prega a desregulamentação dos mercados, a redução das subvenções e a melhoria das condições de investimentos, o que inclui uma política monetária e fiscal antiinflacionária, bem como a diminuição de impostos diretos, a privatização de empresas estatais e procedimentos semelhantes. Entretanto, o resultado é desastroso. São indubitáveis os indicadores de aumento da pobreza e da insegurança social devido ao crescimento das disparidades salariais, e também inegáveis as tendências de desintegração social (HABERMAS, 2001).

Para o discurso neoliberal, a economia mundializada exige a limitação da ação estatal, caso as nações queiram colocar-se em melhores condições de competitividade. Segundo

Habermas (2001), a mundialização da economia destrói uma constelação histórica que havia provisoriamente permitido o compromisso do Estado Social. Dessa forma, a combinação bem sucedida do Estado administrativo, fiscal, nacional e social está ameaçada na medida em que o processo de mundialização foge às intervenções de um Estado interventor. Habermas (2001) aponta que no discurso neoliberal a palavra de ordem hoje é “estado enxuto” e dentro da lógica econômica vigente, o capital “grita em coro” pela redução dos tributos, alegando que apenas mercados competitivos sobrevivem à batalha econômica global. Nesse contexto, em nome da mundialização econômica, os setores empresariais pressionam pela redução dos impostos, provocando a regressão dos investimentos sociais e o aumento do rigor no que tange às condições de acesso ao sistema de Seguridade Social. Sob pressão de mercados mundializados, os Estados nacionais perdem a capacidade de influenciar no circuito econômico mais amplo.

Muitas mudanças estão em curso no Estado Social. Muito embora não tenha sido totalmente desmantelado, há sinais de que está sendo reestruturado. Diversos programas que fazem parte da história de muitos países têm sido cortados. As implicações sociais negativas desse processo são aprofundadas pelos efeitos da política econômica recessiva sobre o emprego, os salários e a distribuição de renda, provocando o aumento da pobreza relativa e absoluta em muitos países, além da exclusão social. Segundo Habermas (2001), não se deve fechar os olhos diante dos custos da transformação ou dissolução do Estado Social, pois isso significaria uma monetarização irresponsável do mundo e da vida.

Do ponto de vista socioeconômico, a “nova economia” tem um enorme potencial de aumento da produtividade, mas elimina postos de trabalho, particularmente nas faixas de baixa qualificação, reforçando as desigualdades de renda, especialmente após o desmonte parcial dos sistemas de proteção social erigidos no período pós-guerra (SILVA, 2004a, p. 42).

Se os sistemas de proteção social dos países desenvolvidos já mostravam alguma fragilidade em relação ao seu financiamento mesmo antes das mudanças mais significativas que ocorreram no mercado de trabalho, em decorrência do aumento das despesas na esfera da saúde e aposentadoria e da queda do número de contribuintes em relação aos segurados em função do envelhecimento da população e da maturidade dos sistemas; na nova realidade do mundo do trabalho, os sistemas de proteção social sofrem pressão por mudanças devido a redução da capacidade de financiamento (relacionado à redução do número de contribuintes em função do aumento do desemprego) e dos novos gastos provocados pelo aumento do pagamento de benefícios associados ao seguro-desemprego e a outros programas sociais

relacionados à pobreza. Devido à crise fiscal verificada em muitos países e a resistência à elevação da carga tributária, o aumento da participação do Estado no financiamento dos sistemas de proteção não teve continuidade, obrigando diversos países a adotarem medidas como a da redução dos benefícios para aposentados e dos indivíduos que recebem o seguro- desemprego, principalmente pelo fato das aposentadorias – em função do envelhecimento da população e da maturidade do sistema – e o seguro-desemprego – devido o aumento de desempregados dentro da lógica da flexibilização do mercado – serem dois setores da Seguridade Social com grande peso nas contas dos sistemas sociais.

O discurso neoliberal e os ajustes parciais nos sistemas de seguridade social

A partir da década de 1980, cresceu a polêmica em torno da suposta necessidade de reforma de os sistemas de seguridade social na Europa e América Latina. Para o discurso neoliberal, defensor do Estado mínimo, a crise fiscal vivida por diversos países é motivo forte suficiente para justificar a redução das despesas do Estado. Nesse contexto, a Previdência Social, um dos serviços da Seguridade Social, torna-se o alvo favorito desse discurso. Interessados na ampliação dos sistemas de previdência por meio da modalidade de capitalização e na disseminação de fundos de pensão privados e públicos, os neoliberais veem nessa ampliação a possibilidade de geração de um grande volume de capital que pode estar a serviço do mercado financeiro (CHESNAIS, 2005 e 2006).

(...) desde que o mundo capitalista foi surpreendido pelos primeiros indícios de que algo não ia bem no círculo virtuoso do padrão de acumulação fordista, (...) os governantes e especialistas de diferentes matizes advogam o fim dos sistemas de proteção social construídos e desenvolvidos no período do pós-guerra. Durante esse tempo, contudo, apesar de o pensamento liberal ter obtido importantes vitórias, essas basicamente resultaram nas reformas ocorridas na América Latina, pois, no centro do Welfare State, os avanços não chegaram a descaracterizar as estruturas existentes (MARQUES e MENDES, 2001, p. 165).

Essa preocupação com os sistemas de proteção social era gerada pela manutenção das altas taxas de desemprego nos países capitalistas avançados comprometendo a arrecadação das receitas de contribuição de empregados. Além disso, alguns regimes de previdência apresentavam problemas contábeis em relação ao total arrecadado junto aos contribuintes e o saldo gasto com os beneficiários não apenas pela nova situação do mercado de trabalho, mas também pela tendência de envelhecimento da população, que já se verificava antes mesmo da

crise surgir. A situação financeira dos sistemas de proteção, consequentemente da previdência social, se agravava ainda pelo aumento de gastos com a saúde desde os anos 1960.

Não há como negar que os fatores que animaram os primeiros diagnósticos com relação à necessidade de reformas radicais não só se mantêm presentes como fortalecidos: elevadas taxas de desemprego; crescimento medíocre das economias; e envelhecimento da população. A esses fatores se deve acrescentar o objetivo estratégico de combate ao déficit público, definido pela União Monetária Europeia (UME), através do Pacto de Estabilidade e Crescimento, como necessariamente inferior a 3% do PIB, e, no caso do Brasil, definido pelo Fundo Monetário Internacional. Nas duas situações, a busca do equilíbrio fiscal ou de superávit significa a inviabilidade da utilização da política fiscal como instrumento da sustentação da demanda (MARQUES e MENDES, 2001, p. 165).

Para manter o equilíbrio financeiro, muitos países desenvolvidos adotaram certos procedimentos a partir dos anos 1980, entre os quais destacam-se o aumento das contribuições sociais; maior participação dos usuários nas despesas com assistência médica; incentivo à complementação das aposentadorias através de entidades privadas e a redução das diferenças em termos de valores das aposentadorias a partir de reajustes maiores para os benefícios de menor valor frente àqueles de níveis mais elevados. Concomitantemente às mudanças apontadas, foram desenvolvidas políticas que garantissem mínimos de renda e promovidos aumentos da participação do Estado no financiamento da proteção social.

Na década seguinte, nos anos 1990, novas medidas foram adotadas, tais como o aumento da idade mínima para a concessão da aposentadoria e tratamento igual entre os gêneros (homens e mulheres) em alguns países. Apesar das mudanças, a forte tradição sindical contribuiu para a manutenção da proteção social pública, universal e sob regime de repartição, mantendo-se como o principal sistema de apoio existente.

Mas a realidade é que as dificuldades diagnosticadas nos países centrais foram respondidas principalmente com o aporte de mais recursos para a Seguridade Social, a fim de se fazer frente às consequências da redução intensa do ritmo de crescimento verificada nesses países a partir dos anos 1970.

O fato de essas demandas terem resposta é indicativo não só do quanto os países europeus estão impregnados dos princípios que impulsionam a construção do Welfare State, como também de serem sociedades democráticas, em que a pressão e resistência dos interessados na manutenção dos sistemas de proteção social são ouvidas e consideradas (MARQUES e MENDES, 2001, p. 170).

Marques e Mendes (2001) explicam que as mudanças na proteção social verificadas nos países desenvolvidos a partir dos anos 1980 foram pontuais, baseadas na elevação da arrecadação junto a usuários e contribuintes e na atuação sobre as condições de oferta e demanda dos benefícios e serviços concedidos pela Seguridade Social. No entanto, as propostas de reformulação total dos sistemas de proteção social não foram efetivadas em nenhum país central.

No campo exclusivamente previdenciário, os países desenvolvidos além de ampliarem o valor das contribuições, principalmente de trabalhadores, reduziram os valores dos benefícios32 e o aumentaram as dificuldades ao acesso a aposentadoria para indivíduos com menos de 65 anos.

Por sua vez, as experiências neoliberais em relação à Seguridade Social foram mais intensas na América Latina, desconsiderando que nos países latino-americanos a proteção social sempre foi precária, incapaz de atingir o conjunto total da população e, muitas vezes, não constituindo um sistema unificado, mas sim formado por diversos regimes de base corporativa (de acordo com as categorias de trabalhadores).

Andrade (2007) relata que mesmo em um ambiente de pressões sobre os sistemas de bem-estar dos países centrais, algumas nações latino-americanas na década de 1980, na contramão da tendência mundial, conseguiram aperfeiçoar os mecanismos públicos de seguridade social. Porém, logo em seguida, na década de 1990, esses mesmos mecanismos começaram a ser criticados pelo discurso neoliberal. Os questionamentos derivavam da noção neoliberal de que a proteção social pública deveria ser reduzida – principalmente nos sistemas previdenciários – para se fazer frente ao desemprego em expansão e pelo envelhecimento da população. Grande parte das mudanças que passaram a ser promovidas nos sistemas de seguridade social da América Latina nos anos 1990, ironicamente logo após a consolidação desses mesmos mecanismos de proteção social em muitos países da região, foram inspiradas na reforma chilena do início da década de 1980, a maior experiência neoliberal de desestruturação de mecanismos de seguridade social.

A partir de 1981, o Chile capitaneou uma das reformas mais radicais na história dos estados de bem-estar social em todo o mundo. Fundamentalmente, a reforma chilena caracterizou-se por um reposicionamento do Estado no chamado “núcleo pesado” da seguridade

32 _{Mediante a não reposição integral da inflação passada; alteração da relação entre o benefício dos inativos e os} salários dos trabalhadores ativos; ampliação do número de anos considerados para fazer o cálculo da aposentadoria e descontos dos benefícios solicitados com antecedência; e a redução do teto máximo do benefício.

social, constituído das aposentadorias e pensões. O sistema público, majoritariamente baseado no sistema de repartição, foi substituído por um sistema privado, administrado por sociedades anônimas de finalidade exclusiva e baseado na capitalização privada e individual. Ou seja, o regime de benefícios previdenciários de seguro social foi substituído por um sistema de poupança obrigatória, administrado por organismos privados (...), passando a ser papel do Estado prover um benefício assistencial mínimo aos idosos, condicionado a um atestado de pobreza (ANDRADE, 2007, p. 124).

Cabe ainda destacar que diversos governos da América Latina promoveram mudanças intensas em seus sistemas de proteção social em decorrência das pressões de diversas instituições internacionais que abraçaram acriticamente o discurso neoliberal, entre eles o FMI e o Banco Mundial. No entanto, as medidas recomendadas pelos organismos internacionais somente foram implantadas por países de menor desenvolvimento e jamais foram adotadas por nenhum país desenvolvido.

A proposta do Banco Mundial, de acordo com Marques e Euzéby (2005), defendia uma ação limitada do Estado no campo da aposentadoria, garantindo modestos valores preferencialmente a pessoas de baixa renda detectadas mediante teste de meios. O Banco Mundial procurou demonstrar que os sistemas públicos de benefícios fracassaram, tanto do ponto de vista social como econômico. Dessa maneira, o sistema de aposentadorias vislumbrado pelo Banco Mundial previa a existência de benefícios direcionados à população de baixa renda e de benefícios oriundos de um regime complementar obrigatório privado. Por trás dessa concepção, estava a noção de que um sistema de pensões capitalizado eleva a poupança nacional, estimulando o investimento produtivo e o crescimento econômico. O segundo fundamento é acreditar que a concorrência do mercado determinaria maior eficácia na gestão (MARQUES e EUZÉBY, 2005).

Após o Chile, em 1982, outros tantos países latino-americanos reformaram seus sistemas de aposentadoria, seguindo, sob a tutela do Banco Mundial, as orientações neoliberais33. “Apesar das reformas (...) terem-se estendido a 11 dos 18 países da América do Sul e Central, no Brasil, um dos sistemas previdenciários mais antigos e de maior cobertura social da região, seu avanço encontra barreiras” (ANDRADE, 2007, p.126).

Marques e Euzéby (2005) destacam que, inicialmente, os regimes reformados obtiveram sucesso significativo em relação ao volume de ativos administrados pelas caixas de aposentadoria privadas e ao seu rendimento bruto. Porém, as reformas não possibilitaram a redução da pobreza entre as pessoas idosas e o número de contribuintes continua

33 _{Peru (1992), Colômbia (1993), Argentina (1994), Uruguai (1996), El Salvador (1997), México (1997), Bolívia} (1998), Costa Rica (2000), Nicarágua (2000), Equador (2001) e República Dominicana (2003).

extremamente baixo34. “Em outras palavras, as reformas não atingiram os objetivos sociais declarados pelo Banco Mundial, mas possibilitaram o desenvolvimento de novo campo de acumulação na América Latina e originaram reformas no setor financeiro” (MARQUES e EUZÉBY, 2005).

Assim como Marques e Euzéby (2005), Uthoff (2006, p. 21) esclarece que as reformas previdenciárias dos países latino-americanos se inspiraram “en el modelo neoliberal de pensiones desarrollado bajo el régimen militar en Chile”, intencionando o estabelecimento de