O discurso neoliberal acadêmico sobre política fiscal e a sua repercussão na Previdência Social

que compõem o corpus de análise desta tese. Primeiramente será apresentada a concepção neoliberal sobre política fiscal e a sua articulação com as políticas monetária e tributária. Logo em seguida é mostrado como essa visão sobre política fiscal afeta o debate sobre Previdência Social no Brasil. Adiante, por meio do estabelecimento de relações dialógicas, o discurso fiscalista/previdenciário neoliberal pode ser percebido nos enunciados do corpus, permitindo compreender o discurso do “déficit” da Previdência e a sua suposta relação com o envelhecimento da população, os excessos de benefícios previdenciários e a elevação dos mesmos de acordo com a política de valorização do salário mínimo. Por fim, a seção é encerrada com as críticas contrarreforma que questionam desde o “déficit” da Previdência até os argumentos utilizados para justifica-lo.

4.1.1 O discurso neoliberal acadêmico sobre política fiscal e a sua repercussão na Previdência Social

O discurso neoliberal acadêmico é enfático, dentro de suas convicções, sobre a necessidade de equilíbrio entre as políticas fiscal, monetária e tributária, sendo o rigor da primeira essencial para a estabilidade das demais.

Na lógica neoliberal de Mises, é importante a adoção de políticas monetária e fiscal responsáveis para que seja possível garantir a estabilidade dos preços, evitando desarranjos inflacionários decorrentes do aumento da quantidade de dinheiro circulando no mercado. Ele defende que o problema num sistema inflacionário relaciona-se ao fato de que é muito fácil

para os políticos ordenarem ao órgão governamental encarregado da impressão do papel- moeda (os bancos centrais) a emissão de dinheiro para seus projetos. “Sob condições inflacionárias, o povo se habitua a considerar o governo uma instituição que tem recursos ilimitados à sua disposição” (MISES, 1991c, p. 80). Para o discurso neoliberal, a emissão de moeda pode até ser uma política adotada para o combate ao desemprego, mas “que, a não ser em curtíssimo prazo, a inflação não cura o desemprego” (MISES, 1991c, p. 84). Além da prática da emissão de papel-moeda, o Estado pode se financiar através da emissão de títulos públicos. De qualquer maneira, para o discurso neoliberal, independentemente da forma de financiamento do Estado, a ação excessivamente interventora de um governo aumenta as despesas do setor público e, consequentemente, provoca inflação acima da que seria gerada em uma situação de limitação da ação do Estado.

Em se tratando de política monetária, mesmo pregando a redução da intervenção do Estado, Friedman aponta haver um importante papel desta para a estabilidade econômica, desde que exercida dentro de certos limites45.

O problema consiste em estabelecer organizações institucionais que permitam ao governo exercer a responsabilidade pelo dinheiro, limitando ao mesmo tempo o poder assim dado ao governo e evitando que este poder seja usado de modo a levar ao enfraquecimento (...) de (...) uma sociedade livre (FRIEDMAN, 1988, p. 43).

A principal justificativa para a expansão da atividade do governo em nível federal, na perspectiva econômica keynesiana, é a necessidade dos investimentos do Estado para eliminar

45_{Em 1962, ano em que "Capitalismo e liberdade" foi originalmente publicado, Friedman não apoiava a ideia de}

um banco central independente. Para o autor, seria inaceitável "o estabelecimento de poderes amplos para um grupo de técnicos, reunidos num banco central 'independente' ou em outra qualquer organização burocrática" (FRIEDMAN, 1988, p. 42). Naquela época, tal independência não parecia ser solução satisfatória, pois quando "Capitalismo e liberdade" foi escrito, havia, entre os economistas e governantes, o predomínio da ideia de um Estado interventor, com bancos centrais compostos por pessoas que acreditavam em governos mais atuantes. “Qualquer sistema que dê tanto poder a um grupo de homens cujos erros – compreensíveis ou não – podem ter efeitos tão severos e amplos é um mau sistema" (FRIEDMAN, 1988, p. 51-52). De acordo com a posição de Friedman, caso chegasse ao poder um governante de posições liberais, este deveria ter condições de agir sobre um banco central composto por homens intervencionistas, obrigando-os a adotar medidas condizentes com a livre ação do mercado. Atualmente, uma das convicções do discurso neoliberal é a de que qualquer banco central deve ser independente para fixar e atingir suas metas a partir da política monetária. Essa posição pode ser aparentemente contraditória em relação às convicções de Friedman, mas os tempos mudaram. Hoje vivemos sob hegemonia das ideias neoliberais e os responsáveis pelas políticas monetárias, em grande parte dos países, seguem a cartilha do livre mercado. Sendo assim, não haveria motivo para não aceitar a independência dos bancos centrais. Pelo contrário, um banco central independente, composto por defensores do Estado mínimo, pode proteger a política monetária de um governante intervencionista. Depreende-se, portanto, que, na lógica neoliberal, se os homens dos bancos centrais são de linha de apoio ao Estado interventor, devem ser controlados e não independentes; mas se os senhores dos bancos centrais são apoiadores da mão invisível, não há porque controlá-los, por isso podem ser independentes.

o desemprego (KEYNES, 1985). No discurso neoliberal de Friedman, tal mecanismo transformou-se no responsável pelo aumento ininterrupto das despesas governamentais.

Mais recentemente a ênfase deslocou-se da necessidade de 'dar a partida' e evitar a 'estagnação' para a necessidade de manter o equilíbrio. Afirma-se que, quando os investimentos privados declinam por qualquer razão, os investimentos do governo devem aumentar para manter estáveis os investimentos totais; por outro lado, quando os investimentos privados aumentam, os do governo devem baixar. Infelizmente, o sistema não funciona (FRIEDMAN, 1988, p. 73-74).

Esse mecanismo de ação do Estado, denominado política anticíclica, é inviável na concepção neoliberal de Friedman, pois quando em qualquer retração da economia o Estado começa a pôr em prática programas públicos de investimentos, normalmente os resultados só começam a aparecer quando a crise já está passando. Ou seja, a ação não mitiga a retração no momento de crise e o efeito colateral acaba sendo a exacerbação da expansão econômica posterior com geração de inflação. Para o discurso neoliberal a situação é agravada pela velocidade de aprovação e implantação dos programas, o que não se repete no momento de extingui-los, sob o argumento de que os cortes dos programas poderiam prejudicar a expansão econômica. Friedman afirma que o principal problema nesse processo não é nem a incapacidade de romper com a retração econômica, nem a introdução de uma inclinação inflacionária na política governamental; mas sim o estimulo à expansão contínua das atividades governamentais exigindo a manutenção ou até o aumento nas taxas dos impostos. "Se se deseja fazer alguma coisa, as taxas podem ser baixadas em períodos de retração, e aumentadas em períodos de expansão" (FRIEDMAN, 1988, p. 75).

As políticas monetária, fiscal e tributária presentes no discurso neoliberal de Friedman deveriam ser pensadas a partir daquilo que a comunidade gostaria de fazer por meio do Estado e os impostos deveriam servir para garantir a renda suficiente para cobrir as despesas programadas, evitando equívocos nas despesas ou taxas governamentais.

Dessa forma, associando o discurso neoliberal sobre a ação fiscal do Estado e sobre os gastos na Previdência Social – com suas consequências para as políticas monetária e tributária – depreende-se que, para esse discurso, a elevação excessiva dos gastos com o sistema previdenciário público (o qual, na lógica neoliberal, deveria ser minimamente gerenciado pelo Estado e apenas para casos de vulnerabilidade social extrema, como visto no capítulo 2) pode: a) gerar desarranjos macroeconômicos capazes de drenar recursos importantes que poderiam ser alocados em investimentos necessários para fazer a economia crescer; b) pressionar a

inflação devido a elevação de gastos públicos ou, em última instância, por causa da necessidade do Estado em honrar seus compromissos imprimindo papel-moeda; e c) levar o Estado à expansão da carga tributária a fim de adquirir mais recursos para dar conta de todos os custos da máquina pública.

No Brasil, como visto (capítulo 2), a Previdência Social vem sendo questionada nos últimos anos pelo discurso neoliberal sob a alegação dela ter perdido sua capacidade de autofinanciamento46, provocando recorrentes “déficits”47_{. A explicação neoliberal para a} suposta crise da Previdência Social, decorrente de sucessivos “déficits”, relaciona-se principalmente à informalidade do mercado de trabalho – causada, nessa ótica, por excessos nas leis trabalhistas e do arcabouço tributário – que implica em redução da arrecadação de contribuições da Seguridade Social; mas também decorrem de mudanças demográficas vivenciadas no Brasil nos últimos anos, causadoras do envelhecimento da população decorrente da elevação da expectativa de vida e queda da natalidade, implicando na elevação da proporção de aposentados em relação ao total de contribuintes ativos no sistema da Previdência Social. Como consequência do fortalecimento desse discurso, desde meados da década de 1990 o sistema previdenciário sofreu duas grandes mudanças que foram ao encontro das posições neoliberais, pois foram pensadas sob a ótica fiscalista de redução dos gastos do Estado.

Nos anos 1990, o aumento da expectativa de vida dos brasileiros, o desempenho insuficiente da economia, o desemprego e o trabalho informal contribuíram para o agravamento da crise fiscal-financeira do Estado e fortaleceram o discurso neoliberal a respeito da necessidade de uma ampla reforma da Previdência Social. Nesse período, a Constituição de 1988 passou a ser responsabilizada por provocar fortes desequilíbrios nas contas públicas, principalmente pelas despesas em Seguridade Social e, em especial, pelos custos do sistema previdenciário. As críticas neoliberais sobre a Previdência Social apoiaram- se na manutenção de tratamento desigual entre diferentes categorias de trabalhadores (setor privado e setor público), nos impactos provocados pelas mudanças demográficas relacionadas ao envelhecimento da população e nas transformações da relação entre capital e trabalho decorrentes da adoção das novas tecnologias, das formas de gestão no sistema produtivo brasileiro e pela concorrência entre os trabalhadores em âmbito mundial.

46 _{Isso se considerados apenas os recursos oriundos das contribuições para o INSS e desconsiderando a base} constitucional, que insere a Previdência Social como parte integrante da Seguridade Social, portanto sujeita a receber recursos de outras contribuições e, em último caso, aportes de recursos da União.

47 _{Adiante, nesta seção, serão mostrados os elementos que fazem o argumento do “déficit” da Previdência Social} ser incoerente do ponto de vista constitucional.

Por conta do fortalecimento do discurso neoliberal na área previdenciária, as pressões por novas mudanças nas regras da Previdência Social continuam intensas, mesmo depois de duas reformas (FHC/1998 e Lula/2003). Entre as propostas de mudanças que poderiam ser implantadas em uma nova rodada de discussões sobre a Previdência Social destacam-se: a) as que sugerem a continuidade do seu financiamento diversificado, com a manutenção da contribuição de empregadores e empregados, mas com a necessidade de se reduzir a carga de contribuição das empresas a fim de que haja maior estímulo à contratação de trabalhadores no mercado formal; b) as que propõem a adesão compulsória a um regime de previdência individual complementar, abrindo espaço para as pressões em termos de redução do teto do valor das aposentadorias ao mínimo possível; c) as que indicam a necessidade da extinção da aposentadoria por tempo de serviço e das aposentadorias especiais, sendo o único critério para a solicitação da aposentadoria a idade mínima estabelecida; e d) as que pregam a criação de um sistema previdenciário único, nos moldes do RGPS, integrando funcionários públicos federais (entre eles os membros do judiciário e das forças armadas) e os trabalhadores do setor privado, o qual teria um teto único de benefício, podendo ser ampliado a partir da adesão do trabalhador a uma previdência complementar, adquirida por meio do mercado financeiro ou em fundos de pensão.

Um excelente exemplo da visão neoliberal sobre o debate a respeito da Previdência Social brasileira é a proposta de reforma elaborada por Giambiagi et al (2004). Sugerida após a realização da reforma previdenciária do governo Lula, em 2003, essa nova proposta de reforma paramétrica48 do RGPS, segundo seus autores, “mantém” a natureza original do sistema de Previdência Social no Brasil com mudanças em alguns parâmetros considerados essenciais para o seu devido funcionamento. A defesa de uma proposta paramétrica “menos” ambiciosa, segundo seus autores, se justifica pelas dificuldades políticas de uma mudança intensa do sistema, além dos custos elevados de transição, uma vez que uma mudança acentuada significaria redução da receita fiscal devido à diminuição do recolhimento de contribuições e um aumento das despesas que já são elevadas.

Essa proposta de reforma paramétrica, que dialoga com o pensamento neoliberal sobre a Previdência Social, se apoia na: a) adoção de uma idade mínima para a aposentadoria do INSS; b) elevação gradual dessa idade mínima ao longo do tempo, tanto para trabalhadores do setor privado como do setor público; c) redução da diferença entre homens e mulheres em

48 _{Reforma paramétrica se refere a mudanças que podem ser levadas a cabo, em caso de mais ciclos de reforma,} em alguns elementos (parâmetros) que são obrigatoriamente considerados na hora da solicitação dos benefícios previdenciários: idade, tempo de contribuição etc.

relação à idade e/ou tempo de contribuição necessários para a aposentadoria; d) redução gradual, até sua eliminação, da diferença existente entre professores e não-professores referente à idade e/ou tempo de contribuição requeridos para a aposentadoria; e) redução gradual do bônus concedido às mulheres e aos professores para efeito da contagem do tempo de serviço no cálculo do fator previdenciário; f) desvinculação do piso previdenciário em relação ao salário mínimo; g) aumento da idade mínima de concessão para novas aposentadorias dentro da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), dos 65 para os 70 anos; e, g) ainda no âmbito do LOAS, redução dos 100% para 70% ou 80% da proporção do benefício assistencial em relação ao piso previdenciário – que é de 1 salário mínimo – para os futuros benefícios (GIAMBIAGI et al, 2004, p. 24).

Do ponto de vista do equilíbrio financeiro, a Seguridade Social no Brasil, desde a implantação de suas diretrizes com a promulgação da Constituição de 1988, sempre funcionou de forma superavitária. Mas o discurso neoliberal no Brasil, ao desconsiderar o que está inscrito no artigo 195 da Constituição, trata das contas previdenciárias do RGPS apenas a partir da relação direta entre a receita advinda das contribuições sobre a folha de pagamento de salários (INSS) e as despesas exclusivamente previdenciárias. Essa perspectiva contábil, que desconsidera os preceitos constitucionais, sustenta o principal enunciado neoliberal sobre o sistema previdenciário brasileiro: “O déficit” da previdência.

O “déficit” da Previdência Social, apontado pelo discurso neoliberal, estaria ligado principalmente ao acesso a aposentadorias por tempo de contribuição e ao impacto do aumento real do salário mínimo e o seu repasse aos benefícios equivalentes a um salário mínimo, que correspondem a mais de 30% do valor do estoque total de benefícios. Dessa forma, o discurso neoliberal afirma que o Brasil estaria muito longe de ter regras de aposentadoria consistentes com o equilíbrio contábil do sistema previdenciário. “Parodiando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (...), poder-se-ia dizer que o país precisa de uma espécie de Lei de Responsabilidade Previdenciária” (GIAMBIAGI et al, 2004, p. 6).

O discurso neoliberal, ao propor reformas para a Previdência Social no Brasil, aponta para problemas contábeis de seu orçamento decorrentes da baixa relação entre o número de contribuintes e a quantidade de segurados, provocando um aumento na relação de dependência entre os aportes dos contribuintes e as retiradas dos benefícios. Essa realidade teria relação com a maturação do próprio sistema previdenciário de repartição solidária, que, inicialmente, apresenta uma relação positiva entre contribuintes e beneficiários, pois o montante arrecadado é superior aos gastos, que se concentram, no começo, em pagamentos das aposentadorias por invalidez e à pensão por morte. Porém, quando uma parcela

significativa dos contribuintes alcança a idade mínima para a requisição da aposentadoria ou cumpre a carência de contribuição, o total arrecadado pode ser insuficiente. Ou seja, no início forma-se um fundo onde há um número muito maior de contribuintes em relação ao número de beneficiários. Mas, depois de certo tempo, no auge da maturidade do sistema, ampliam-se os seus custos em função da aproximação entre o número de contribuintes e de beneficiários.

Essa situação pode ser agravada em situações de baixo crescimento que aumentem o desemprego e a informalidade do trabalho, provocando, consequentemente, queda no número de contribuintes. Em suma, a arrecadação do INSS está diretamente associada às questões demográficas, ao crescimento econômico do país e ao comportamento de seu mercado de trabalho. Em termos conjunturais, a crise econômica prolongada no Brasil, nas décadas de 1980 e 1990, foi responsável pela ampliação do número de trabalhadores informais, que praticamente não contribuem em termos de INSS. Essa crise foi responsável ainda pelo aumento das despesas dos benefícios da Seguridade Social em função do crescimento da demanda de caráter assistencial. Esse cenário serviu para fortalecer o discurso neoliberal de desajuste fiscal para justificar suas pressões reformistas, apesar das alterações positivas do mercado de trabalho na última década.

O discurso neoliberal aponta ainda para a ampliação do tempo médio em que os benefícios previdenciários são pagos aos aposentados como um dos motivos para a diminuição da relação entre o número de contribuintes e o número de beneficiários. Isso é promovido pelo processo de mudança estrutural do perfil demográfico brasileiro decorrente do envelhecimento da população. Graças a esse fenômeno, a permanência dos aposentados no sistema recebendo benefícios também se prolongou.

Para o discurso neoliberal, as necessidades contábeis da Previdência Social dependem essencialmente dos anos de sobrevida que um segurado tem no momento da aposentadoria. O aumento da sobrevida dos que se aposentam resulta na ampliação do tempo de permanência no sistema, sem que haja, necessariamente, um número compatível de contribuintes. Ou seja, com o aumento da expectativa de vida e, portanto, com a ampliação do tempo de vida após a aposentadoria, essa relação entre o total arrecadado e os gastos dificulta o pagamento dos benefícios, provocando desajustes fiscais.

O Brasil praticamente completou sua transição demográfica com as modificações nos padrões da população ocorridas nos últimos anos, principalmente a redução da natalidade e o aumento da expectativa de vida. Essas mudanças demográficas que fizeram o Brasil deixar de ser considerado um país jovem balizaram os principais argumentos do discurso neoliberal para promoção das reformas na Previdência Social. Como as pessoas vivem mais, aumenta

também o tempo em que elas recebem seus benefícios. Esse é um dos motivos que embasaram a iniciativa de introduzir o fator previdenciário, de substituir a aposentadoria por tempo de serviço pela de contribuição e de incluir, também, o critério de idade como condição de acesso à aposentadoria daqueles que ingressarem no mercado de trabalho depois da aprovação da lei (MARQUES, BATICH e MENDES, 2003).

Vale lembrar que o critério de idade havia sido derrotado no Congresso durante o debate da reforma da Previdência Social no Governo FHC. Em seu lugar, foi incorporado o fator previdenciário como uma forma de introduzir a questão da idade sem que houvesse maiores discussões. Mesmo assim, o discurso neoliberal deu continuidade às pressões por novas reformas previdenciárias, apontando para a insuficiência do fator previdenciário como mecanismo único de redução das despesas. Nesse sentido, mesmo o fator previdenciário sendo um elemento móvel, ajustado de acordo com o aumento da expectativa de vida, ele apresenta um efeito relativamente modesto. O principal ponto defendido é o estabelecimento de uma idade mínima elevada como critério básico de solicitação do benefício da aposentadoria.

Embora a aprovação do chamado “fator previdenciário” tenha sido um passo na direção certa, no sentido de melhorar a situação atuarial da previdência social, o citado fator não evita que os indivíduos continuem se aposentando antes do que ocorre em outros países e sem sofrer perdas significativas (GIAMBIAGI et al, 2004, p. 12).

O discurso neoliberal reformista da Previdência Social aponta ainda que a despeito dos argumentos sobre ser justo ou não a aposentadoria antecipada da mulher, a questão central é a incapacidade de se obter recursos fiscais para manter tal prática. Aliás, na lógica do discurso neoliberal a “benevolência da legislação brasileira em relação às aposentadorias precoces fica ainda mais patente no caso das mulheres” (GIAMBIAGI et al, 2004, p. 15).

A Constituição de 1988, após as reformas da Previdência Social já realizadas por meio