CAPÍTULO 4. A FORMAÇÃO DE UM ESPAÇO COOPERATIVO BRASIGUAIO
4.1 A EVOLUÇÃO DO PROCESSO INTEGRACIONISTA: MERCOSUL
De acordo com as obras pesquisadas sobre o tema torna-se evidente, o surgimento do fenômeno jurídico do direito de integração, também chamado de direito comunitário, que se apóia no âmbito do direito estatal e internacional por redefinir princípios que favorecem a reintegração dos Estados.
Este Direito de Integração articula novas redes de exercício do poder público, formam novos parâmetros de territorialidade e determinam repartições verticais de competências entre os diversos níveis de pessoas jurídicas de direito público (municípios; regiões autônomas, Estados e Comunidades), quebrando o padrão de estudo clássico sobre horizontalidade jurídica e isso só é possível se correlacionarmos tal estudo jurídico de forma também econômica.
Dentro desta perspectiva econômica, no mundo jurídico, as regras de Direito Comunitário são inseridas no que diz respeito à necessidade de leis e regras que venham a servir de esteio para um processo que deve preconizar estudos econômicos, com uma infinidade de variáveis imponderáveis que os juristas, em seu positivismo Kelsiano, não conseguem desvendar, mas procuram dar um significado nas regras juspositivistas de integração e de valores, ambos inseridos no contexto da teoria do processo de integração econômico jurídico e na vertente da regulação dos fatores de produção comunitário, de caráter supranacional.116
As leis passam a ser “apenas molduras” para possibilitar o desenvolvimento de um processo econômico, apresentando o direito de integração como forma de elaborar tratados internacionais (de conteúdo econômico, com finalidade social), com natureza normativa voltada para o direito internacional, sua fonte por excelência; e tendo que privilegiar seu objeto máximo de estudo: as relações
116 CELLI JÚNIO, Umberto. Teoria geral da integração: em busca de um modelo alternativo. In: MERCADANTE, Araminta de Azevedo; CELLI JÚNIO, Umberto; Araújo Leandro Rocha: Blocos econômicos e integração na America Latina, África, Ásia. Curitiba: Juruá, 2006, p. 19-37.
econômicas que se desenvolvem, de forma diferenciada, em cada contexto de blocos de integração que estão se formando atualmente.
As análises comparativas dos diversos processos de integração econômica dos países mostram, estes, inseridos em realidades diferentes, conforme adiante será mostrado, (privilegiando, por óbvio, nosso país e o Paraguai, neste contexto), evidenciando, pois, o fato dos acordos internacionais de integração regionais ou multilaterais serem meios para sanar dificuldades de conteúdo sócio-ambiental e econômico, nas regiões de fronteira terrestre.
Estes acordos são sócio-jurídicos e formalizados pela necessidade de evolução e ampliação dos espaços econômicos das personalidades jurídicas; com o intuito de promover operações intermediárias e progressivas de inovações, constituindo-se em um procedimento econômico dentro da busca do processo maior e idealizado: o da globalização dos mercados, proporcionalmente, com o progresso supremo da economia.
O que podemos observar com a chegada do século XXI, é que os fatos atuais de integração econômica e regional, tratados mais adiante, nada mais são do que o desdobramento de fatos e atos desencadeados há pelo menos dois séculos, havendo, como será demonstrado a necessária readequação das estruturas estatais atuais para acompanhar o desenvolvimento da integração econômica e regional devido as proporções vastas e inéditas que as tecnologias atuais proporcionam, principalmente no âmbito da tecnologia de informação e divulgação, que cruza fronteiras em segundos.
Principais processos de integração econômica no mundo117:
1. União Européia (1957): França, Alemanha, Inglaterra, Itália, Espanha, Portugal,Berlim, Grécia, Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Suécia, Austrália. 2. Pacto Andino (1969): Colômbia, Peru, Venezuela, Equador, Bolívia. 3. CER (1984): Austrália, Nova Zelândia.
4. MERCOSUL (1991): Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai.
5. SADEC (1992): África do Sul, Angola, Botsuana, Lesoto, Malavi, Moçambique, Namíbia, Congo, Tanzânia, Zimbábue.
6. NAFTA (1994): EUA, Canadá, México
117 CARNEIRO, Cynthia Soares. O direito da integração regional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 18 – 19.
Como este estudo é amplo, é necessário partir de um ponto básico, ou seja, dos possíveis conceitos, das organizações internacionais de integração:
Segundo o professor Rudolf Binds Chedler–organização internacional é uma associação de Estados instituída por um tratado, que persegue objetivos comuns aos Estados membros e que possui órgãos próprios para a satisfação das funções específicas da Organização.
Segundo Carla Noura Teixeira – organização internacional é também determinada organização interestatal, apresentando autonomia dos organismos internacionais, sendo pautado no entendimento de que após sua criação tomam corpo próprio, adquirem personalidade e vivem independentes de seus criadores; instalando privilégios comerciais e aduaneiros para os países associados, zonas de livres comércio e adoção de uma política comum de importações com a presença de tarifa externa comum. 118
Surgindo com tais fatos, ao longo dos anos, oportunidades diversas, assim como, conceitos de estudo sobre as organizações internacionais, que de acordo com as etapas doutrinárias e legais pesquisadas, respeitaram, de forma sintética, a respectiva ordem dos atos-fatos jurídicos elementares ao presente estudo119:
1º. Elemento - Organização que traduz-se em estabilidade, vontade própria de permanência e convergência a um equilíbrio entre as personalidades jurídicas distintas dos Estados Membros;
2º. Elemento - Internacionalidade – criação de um instrumento de Direito Internacional, em referência à integração econômica, apresentando uma estrutura jurídica e um território de ação econômica comercial. Subdivide-se em estudo:
a) Quanto ao Objeto: as organizações internacionais podem ser classificadas como organizações internacionais de finalidades gerais – ONU; de cooperação política – Conselho europeu; de coordenação militar – OTAN; de cooperação social e humanitária OMS; de finalidade culturais e técnicas –UNIESCO e finalmente, por pertinência ao estudo em questão, de cooperação econômica, a exemplo a Comunidade Européia (CE), o NAFTA
– Norfh American Free Trade Agreement; o MERCOSUL;
b) Quanto a estrutura jurídica, surgem as organizações de integração econômica internacional com caráter supranacional, com princípios gerais do direito de integração; em contraposição, por exemplo, ao caráter intergovernamental dos tipos clássicos e correntes de organização internacional, diferentemente das organizações intergovernamentais. Esta categoria de organização funda-se no limite de soberania estatal, resultante na transferência de poderes soberanos dos Estados membros para organizações supranacionais;
c) Quanto ao caráter regional de atuação destas organizações internacionais de integração que determina sua distinção das organizações de caráter para-universal, tais como a organização das Nações Unidas e Organizações a esta vinculadas como a OIT e a UNESCO. 120
118 TEIXEIRA, C. N. Direito internacional público, privado e direitos humanos. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, v. 01, 182 p.
119 Ibidem, p. 70.
120 CARNEIRO, Cynthia Soares. O direito da integração regional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p 9.
Surgido o termo “integração”, cabível a situações e fenômenos econômicos advindo do período da II Guerra Mundial (1939 e 1942), transformando-se em um grandioso estudo a objetivo em termos de política econômica internacional e de Direito Internacional Público integração econômica, não apenas sobrevive de sua historicidade, mas também, possui dentro do foco atual da integração econômica conceitos mais amplos tais como os conceitos: genérico; clássico; econômico e jurídico de Direito de Integração, aproximando-se do que a doutrina chama de Direito Comunitário121.
1 – conceito simples noção de união de diversas partes, como um mosaico, com necessidade de perfeição de encaixes, integrando peças, interesses, regulamentos, mediante o processo de integração em prol do resultado econômico favorável. Nesta visão, o termo integração surgiu em 1939 e 1942.
2 – Conceito do ponto de vista internacional econômico – segundo BELA BALASSA: “o processo de integração favorece o livre comercio, ao passo que aumenta a discriminação”, já para PETER ROBSON, tal conceito de integração econômica está ligado à eficiência do uso dos recursos, com particular referencia ao processo espacial, incluindo como conteúdo a liberdade de circulação de bens, de fatores de produção e a ausência de discriminação³;
3 – Conceito com enfoque clássico, integração econômica significa o fim de obstáculos em movimentos de mercadorias, pessoas e capitais, criando condições para maiores ampliar a “lei” da oferta e da procura, como resultado de uma política básica, buscando a eliminação das dificuldades políticas setoriais;
4 – Enfoque jurídico do fenômeno de integração – condiz com a análise do direito comunitário, com natureza jurídica de direito internacional público, sua fonte primordial de abrangência, enquanto seu objeto são as relações econômicas que se evoluem no contexto de um, ou mais blocos de integração política e econômica.122
As fases de Integração Econômica de acordo com o estudo do Direito Internacional econômico atual 123:
1 – Zona de livre comércio; neste momento as barreiras ao comércio de bens (propriedades, bens da vida) entre os Estados membros são suprimidas, mas mantém ainda o controle da autonomia o que concerne a administração de sua política comercial;
2 - União aduaneira: a circulação interna de bens e serviços é livre, a política comercial é uniformizada e os países membros utilizam uma tarifa externa comum;
3 – Mercado Comum: superada a fase de união aduaneira, atinge-se uma forma mais elevada de integração econômica, em que são abolidas não
121 CARNEIRO, Cynthia Soares. O direito da integração regional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p 9.
122 BELA BALASSA. Teoria da integração econômica. Lisboa: Livraria Clássica, 1999. 123 BELA BALASSA. À procura de uma teoria de integração econômica.
In: WIONCZEK, S. Miguel
apenas as restrições sobre os produtos negociados, mas também as restrições aos fatores produtivos (trabalho e capital);
4 – União econômica: essa fase associa a supressão de restrições sobre investimentos de mercadorias e fatores com um certo grau de harmonização das políticas econômicas nacionais, de forma a abolir as discriminações resultantes de disparidades existentes entre essas políticas, tornando-as o mais semelhante possível;
5 – Integração econômica total: passa-se a adotar uma política monetária, fiscal e social uniforme, bem como se delega a uma autoridade supranacional poderes para elaborar e aplicar essas políticas. As decisões dessa autoridade devem ser acatadas por todos os estados membros.
Interessante, ao presente trabalho, dispor sobre os dois últimos sistemas de integração econômica, primeiro o conhecido como Regionalização, conceituado, como uma forma de integração econômica que envolve um movimento de concentração de Estados no sentido de desenvolver uma macro economia de maneira centrípeta, a concentração de comercio internacional dá-se entre países ou grupo de países com proximidade geográfica; juridicamente falando, toma forma de um acordo comercial preferencial ou de união aduaneira, nas formas mais simples, ou união econômica e monetária, na forma mais complexas, estando inseridos aqui também os poderes do Estado, no plano institucional, a favor da diminuição das divergências e dos obstáculos intra-regionais para a livre circulação de bens, pessoas e capitais, transformando a região em um ambiente mais competitivo, surgindo um espaço econômico. Modalidades de regionalização, segundo os estudos de Jacob Kol124:
• Formação de blocos econômicos (MERCOSUL, NAFTA, CE)– acordo formal entre países membros em prol de uma relativa concentração do comercio internacional entre países membros, inclui as experiências européias (CE), e norte-americanas (NAFTA).
• O regionalismo refere-se a uma relativa concentração de comercio internacional entre países que apresentam as seguintes características: através de uma coesão informal, devido a proximidade geográfica, fazem parte de um grupo e nesta perspectiva a regionalização é um fenômeno natural, ligado ao fator proximidade geográfica, tal como ocorre nas zonas fronteiriças, a exemplo das fronteiras entre Brasil e Paraguai, antes mesmo do tratado de Assunção em 1991 (FTA -.Free Trade Agrement).
• A polarização é outro caso especial de regionalização – apresentando países em diferentes estágios de desenvolvimento, um grupo de Estados em desenvolvimento, com um grupo de estados industrializados em proximidade geográfica (ALCA), aqui inexiste fluxo inverso de comércio,
124 KOL,Jacob. “Regionalization, Polarization and Blocformation in the World Economy”, in Revista Integração e Especialização. Coimbra: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1996,
seja formal ou informal, caso por exemplo do comercio realizado pela Africa Meridional e a Europa Ocidental.125
Percebe-se que KOL, diferencia o termo “regionalização” do termo “regionalismo”, sua proposta apresenta dentro do fenômeno de regionalização, um subtipo que explica fenômenos de evolução econômica naturais; ligado a este movimento também temos o avanço tecnológico e o advento das informações de forma mais ágeis, surgindo, de acordo com os estudos de Cyntia Soares Carneiro, “a própria razão do aprofundamento e alargamento dos processos de integração, através dos acordos formais: de áreas de livre comercio bilaterais (Free trade agreemente – FTA)”. 126
A própria formação de blocos econômicos como o ideal da Comunidade Européia, e a questão atual do MERCOSUL, NAFTA e a principal distinção desta polarização para o que conhecemos em doutrinas sobre a formação de blocos e o regionalismo é que na polarização não existe o movimento inverso de comércio, seja ele formal e, ou informal; as importações realizadas pela America do Sul, no que
concerne à comodides, não corresponde à exportação de tecnologia de informação
bélica, por exemplo, dos europeus, num fluxo inverso de produtos.127
Sendo que as integrações regionais são de grande importância para a conquista de mercados consumidores e a obtenção de ganhos comerciais, trocas de informações empresariais resultantes do aumento da coesão política, ao menos um mínimo desta, que já favorece no objetivo inicial: elevar o grau de conscientização social local para a diminuição gradativa das disparidades sócio-econômicas que situam-se entre as fronteiras.
Globalização, ou crescimento das políticas econômicas para além das fronteiras políticas, regionais e nacionais de um Estado, em proporções mundiais, busca no comércio o lucro pela livre concorrência; é um processo centrífugo e micro econômico, visando criar primeiramente economias de escala e o aumento da eficiência econômica das trocas, que são estimuladas pelo poder público, com a desregulação de mercados financeiros, reforço ou rebaixamento de entraves políticos à concorrência, ao investimento, mas posteriormente esta visão evoluiu Ao
125 KOL, Jacob. "
Regionalization, Polarization and Blocformation in the World Economy", in Revista Integração e Especialização. Coimbra: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1996,
p. 17
126 CARNEIRO, Cynthia Soares. O direito da integração regional. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. 127 KOL,Jacob. Op.cit., p. 44.
longo do século XX, a globalização do capital foi conduzindo a globalização da informação e dos padrões culturais e de consumo. 128
Os efeitos da globalização atuais, de forma sucinta são descritos como: redução da distância econômica entre países; mitigação da soberania dos governos; perturbação dos oligopólios existentes, com as modificações das regras de comércio competitivo entre as empresas de países envolvidos; interação dos modelos microeconômicos, favorecendo uma interdependência internacional das relações entre um Estado e demais e por fim, diante do “espírito de livre concorrência” do mundo globalizado este corre atrás de modelos econômicos inovadores para persistir.129
A globalização assim, não mais se resume, segundo Vieira, a esse novo modo de produção capitalista, estruturado em escala mundial. Ela decorre também da universalização dos padrões culturais e da necessidade de equacionamento comum dos problemas que afetam a totalidade do planeta, como degradação do meio ambiente, explosão demográfica, narcotráfico, entre outros.130
Ocorre, depois do exposto, a necessidade de análise atual de nossa realidade mundial no que se dispõe sobre o mercado internacional, as relações de integração econômica e os termos globalização e regionalização.
Fica evidente que é possível (desde que organizado o ambiente jurídico e ponderada às divergências de desenvolvimento econômico), o crescimento intra- regional maior do que o extra-regional, ou seja, os processos regionais no século XXI.
Percebe-se desta classificação de KOL que o termo "regionalização" é distinguido do termo "regionalismo". Longe de ser um preciosismo terminológico, a proposta de KOL abrange, dentro do fenômeno de regionalização, um subtipo que explica movimentos naturais da economia que ao longo do tempo foram a própria razão do aprofundamento e alargamento dos processos de integração, através de acordos formais, seja para formação de áreas de livre comércio bilaterais (Free
128 SILVA, R. L. Direito internacional público. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 17. 129 Ibidem, p. 17-18.
Trade Agreement - FTA, EUA x Canadá) ou de própria formação de blocos
econômicos (CE, NAFTA, Mercosul).131
O mesmo tratamento perspicaz é dado ao fenômeno da polarização, que vem sendo conduzido na América com tendências para a criação de uma área de livre comércio (ALCA).
Realidade esta, não considerada, ainda em todos os blocos que se propõe a integrarem-se economicamente, a exemplo do MERCOSUL, mas que almejam alcançar o patamar legalista e conjuntivo da CE.132
Pode-se elencar pelo menos três motivos que impelem um Estado a optar pela integração econômica133:
a) alargamento de mercados e obtenção de ganhos comerciais resultantes da racionalização e da especialização das estruturas de produção. A formação de grupos contribui para a estabilidade e previsibilidade das trocas entre os Estados, favorecendo uma maior especialização e racionalização das estruturas industriais da região.
b) aumento da coesão política.
c) permitem a realização de outros objetivos de política comercial e econômica.
A integração, desde sua mais simples expressão (zona de livre comércio) pressupõe um mínimo de coesão política entre os Estados. Esta coesão, tendente a um aprofundamento das relações diplomáticas e comerciais, diminui as tensões políticas entre os Estados.
A coesão política pode ser percebida a partir de um exemplo negativo: em muitas regiões, tal como no continente Africano, as tensões políticas regionais têm grande parcela de culpa pelo malogro dos processos de integração já implantados, neste continente que, ao lado da falta de coesão política, as divergências econômicas entre os Estados são o principal entrave ao sucesso de processos tais
como a Southern African Development Community (SADC - 1992), que congrega 11
Estados da África Austral.134
131 KOL,Jacob. “Regionalization, Polarization and Blocformation in the World Economy”,
in Revista Integração e Especialização. Coimbra: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 1996,
p. 48.
132 GARCÍA, Eusébio González. Relaciones entre los princípios de seguridad jurídic y legalidad, in Instituto Brasileiro de Estudos Tributários. Justiça Tributária, Congresso Internacional de Direito
Tributário, São Paulo: M. Limonad, 1998, p. 149-164.
133 PEREIRA, André Gonçalves & QUADROS, Fausto de. Manual de direito internacional público. 3. ed. revista e ampliada. Coimbra: Almedina, 1998, p. 465-466.
Exemplo qual deve ser concebido para não incidir no equivoco, pois nossa realidade de divergências históricas com os membros do Mercosul são fatos que necessitam ser trabalhados pela diplomacia e pela política internacional, com foco, não em cada Estado individualizado, mas nas benéfices que o processo de integração pode favorecer, como acima demonstrado, tanto economicamente, como socialmente.
A união política deve elevar o grau de consciência coletiva para a eliminação gradativa das divergências econômicas, sociais e culturais que separam Estados vizinhos, como Brasil e Paraguai.
Nos últimas décadas, a tendência de regionalização tem se evidenciado em termos quantitativos e qualitativos, especialmente diante da nova ordem econômica mundial que exige a eliminação gradativa das diferenças econômico-sociais entre Estados para a viabilização dos diversos graus de integração econômica. Contudo, nem sempre os processos evoluíram de forma regional ou mundial. Quantitativamente, teve-se no GATT, até 1994, a notificação de 109 acordos desde sua instituição em 1948, dos quais 76 somente nos últimos 14 anos (1980/1994); qualitativamente os processos deixaram muito a desejar.
Em 1990, um órgão especializado da ONU (Comitê de Planejamento e Desenvolvimento) considerava, "De uma maneira geral, que os esforços realizados pelos países em desenvolvimento para se industrializarem nos blocos regionais falharam. Em certos casos, a amplitude do bloco era demasiada reduzida para originar economias de escala. Noutros casos, os países integrados não conseguiram entender-se a fim de assegurar a cooperação necessária à gestão de um bloco regional em virtude das diferenças de nível de desenvolvimento ou de pensamento político que os separavam. Noutros casos ainda, as regras de origem e os problemas administrativos provocaram tantas dificuldades que, até hoje, um certo
número de acordos concluídos, permaneceram letra morta" Esta conclusão
somente vem reforçar a idéia defendida sobre a simplicidade do raciocínio econômico que induz, naturalmente, à regionalização135.
A integração econômica pode possibilitar que se alcance objetivos comerciais e econômicos, a longo prazo, tais como: promover vantagens mais igualitárias entre os principais parceiros comerciais; reduzir a supremacia econômica de um parceiro tradicional e poderoso (Brasil e Paraguai); lançar a cooperação multilateral para