A PESC como móbil da Integração Política Europeia:

Da análise levada a cabo, até agora, relativamente à PESC resulta evidente que estamos perante uma política particularmente sensível aos EM e com um regime jurídico complexo. Com uma natureza, inequivocamente, intergovernamental, apresenta já, por via da entrada em vigor do TL, importantes sinais que a afastam desta lógica e que suscitam, desde logo, a possibilidade de estarmos perante uma política com uma natureza híbrida num futuro mais ou menos próximo. Com efeito, face à sua natureza e às suas características actuais somos levados a identificar no âmbito da PESC um conjunto de limitações e constrangimentos que, desde a sua génese, têm dificultado uma evolução linear no sentido do seu aprofundamento consolidado. Ainda assim, também não é possível ficar indiferente aos elementos que nos permitem reconhecer, igualmente, um conjunto de potencialidades inerentes a esta mesma política.

Quanto aos constrangimentos da PESC, e para não nos alongarmos muito, destacaremos apenas os que consideramos serem mais preocupantes, em virtude dos riscos e das consequências negativos que consigo possam aportar. A complexidade das estruturas no quadro da PESC é, sem dúvida, um dos constrangimentos mais evidentes desta política. A multiplicidade excessiva de actores envolvidos desde a definição à execução da PESC, e que o TL vem alargar com a criação de novos cargos e organismos, afectam seriamente a coerência e a eficácia desta política. Além do mais, representa um obstáculo no relacionamento da U.E com o exterior, uma vez que dificulta a interlocução e a cooperação com os demais actores e agentes internacionais. Como consequência, a relevância e credibilidade externas da U.E no xadrez mundial vêem-se, seriamente, beliscadas.

Relativamente aos processos de tomada de decisão, a regra da unanimidade como regra geral de deliberação no âmbito da PESC,331 bem como a possibilidade de um EM exercer direito de veto, como forma de travar as poucas excepções onde se

recorre à VMQ no âmbito desta política,332 representam, igualmente, um sério constrangimento, uma vez que condicionam fortemente eventuais progressos no que ao aprofundamento desta política diz respeito. Ainda neste domínio, de referir, também, que a exclusão da adopção de actos legislativos no quadro da PESC333 se apresenta como mais uma limitação ao aprofundamento desta política em toda a sua extensão.

A capacidade da U.E em assegurar a paz e a prosperidade entre os seus EM tem-se revelado a grande conquista do projecto europeu, sobretudo por via da PESC, e, concretamente, da PCSD. Com efeito, e por oposição a este sucesso, a capacidade da União promover e exportar a paz e a prosperidade para além das suas fronteiras tem-se revelado uma lacuna relevante, na qual a PESC, por via da PCSD, tem tido uma importante responsabilidade. Neste sentido, a discrepância entre as expectativas e as capacidades reais e efectivas no seio da PESC tem-se revelado um constrangimento recorrente e de particular relevância, na medida em que tem condicionado, não só os resultados como a própria implementação desta política.

Em suma, podemos concluir que o maior constrangimento da PESC reside, essencialmente, na sua natureza puramente intergovernamental, uma vez que, por esse motivo, os interesses da U.E neste domínio se vêem, claramente, secundarizados. Deste modo, continuam a estar sempre dependentes da convergência, pelo menos parcial, dos múltiplos e distintos interesses nacionais, na sua maioria caraterizados por uma visão paroquial e egoísta, algo que se revela, progressivamente, mais difícil, tendo em conta o contexto de uma U.E cada vez mais alargada.

Quanto às potencialidades, iremos, igualmente pelos mesmos motivos, destacar apenas as que nos parecem mais relevantes, em virtude da maior influência e do papel positivo que possam vir a ter no futuro, não só desta política, como da própria construção europeia, particularmente a nível do aprofundamento da sua integração política.

332_{Ver art.31, nº2, sexto parágrafo do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 333_{Ver art.24º, nº1, segundo parágrafo do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.}

A criação, pelo TL, de algumas das novas estruturas no plano orgânico-institucional da PESC, particularmente a criação do cargo de Alto Representante e do SEAE, aportam consigo um enorme potencial. Graças ao seu estabelecimento a PESC vê, pelo menos aparentemente, reforçada a sua eficácia. São, ainda, estas estruturas, criadas no seio da PESC que abrem, além do mais, a porta ao restabelecimento da relevância e da credibilidade externas da U.E. Nomeadamente através da possibilidade de afirmação de uma diplomacia multidisciplinar de matriz europeia, cuja importância fica, desde logo, comprovada pelo grau de interdependência e interacção entre os principais actores e agentes do mundo global e multipolarizado, que hoje conhecemos.

A possibilidade do recurso às cooperações reforçadas no âmbito da PESC, e desde a entrada em vigor do TL, também no sub-domínio da PCSD334, ainda que com restrições mais apertadas, é outro dos aspectos no qual o potencial desta política é bem evidente. Sendo uma política puramente intergovernamental, onde a formação de consensos se torna particularmente difícil, em virtude da unanimidade ser a regra geral de deliberação e da U.E continuar o seu processo de alargamento, a PESC encontra neste mecanismo uma oportunidade que permite iniciar e incentivar o seu aprofundamento, em qualquer uma das suas vertentes, por um grupo mais restrito de EM, sem prejuízo ou interferência dos que se pretendam manter à margem. Este é, pois, um impulso importante que a própria PESC dá, no sentido de alargar o horizonte relativo ao aprofundamento da integração política europeia, bem como de fomentar a solidariedade e a cooperação entre os EM, sobretudo em domínios que lhe sejam particularmente sensíveis. Convém, pois, não esquecer o que era a U.E, antes da implementação da PESC, e o que é hoje, já a celebrar 20 anos de existência desta política. É inegável que em apenas duas décadas a PESC permitiu à U.E, como refere Darek Mix, “[…] evoluir para além de um actor meramente económico, e o seu papel na política internacional e nas questões de segurança aportou consigo uma nova e importante dimensão à sua identidade.”335 As conquistas da PESC neste período temporal assumem, ainda maior expressão,

334_{Ver art.42º, nº 6 do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 335_{Mix, 2011, p.9, trad. livre do autor.}

sobretudo se nos recordarmos que estamos a falar, porventura, do domínio mais sagrado das soberanias estaduais, a política externa, e que demorou quatro décadas a ser oficialmente convertido em política comum da União. Foi graças à PESC que a política, e em grande parte, também a acção externas da U.E deixaram de ser vistas, apenas, como um mero somatório das diferentes políticas externas dos EM. É, por conseguinte, toda a sua extensão material, jurídica e orgânica que confere à PESC uma dimensão verdadeiramente transversal, na medida em que lhe permite, não só afirmar-se como o âmago da acção externa da U.E, como, ainda, tocar um conjunto relevante de elementos centrais de tantas outras políticas da União com particular incidência no seu funcionamento interno. Deste modo, o estreitar da relação entre os assuntos internos e a acção externa da União é, em grande medida, estabelecida por intermédio da ligação que a PESC consegue construir, através das suas estruturas orgânico-institucionais, com as principais esferas internas da U.E, nomeadamente o ELSJ, cuja dimensão externa se encontra umbilicalmente ligada ao âmbito da própria PESC.

Em síntese, a maior potencialidade da PESC consiste no seu carácter transversal, capaz de impulsionar o projecto europeu para um novo e superior grau de aprofundamento, relativamente à sua integração política, semelhante ao conseguido pela UEM a nível da integração económica. É, também, em larga escala, através das conquistas alcançadas no âmbito da PESC, que se joga a relevância da U.E enquanto actor geopolítico internacional e pós-moderno. Nesse sentido, o futuro da U.E, não só enquanto actor mundial, mas também enquanto projecto exemplar e bem-sucedido de integração e de promoção da prosperidade e da solidariedade, passa impreterivelmente pelo reforço e pela aposta na PESC.

O aprofundamento desta política, imprime, ainda, um cunho distintivo e preponderante na relevância e no peso dos próprios EM na cena internacional.336

336_{A este propósito Darek Mix tece uma consideração interessante ao afirmar que: “Apesar de vários}

dos maiores países da U.E permanecerem, por direito próprio, como pesos pesados na cena internacional, na abstenção da sua participação numa U.E forte e unificada, estes países poderão algum dia vir a deparar-se com o facto de serem apenas pesos médios no contexto global com uma influência cada vez mais diminuta. Do mesmo modo, apesar dos Estados-Membros mais pequenos temerem, ocasionalmente, que a sua voz esteja a ser abafada no seio da U.E, eles são

Neste sentido, a aposta numa PESC forte e coesa postula-se como a derradeira garantia de que não só a U.E, como também os próprios EM, desde os pequenos aos maiores, conseguem influenciar decisivamente a política internacional, salvaguardando, ambos, o seu estatuto de actores globais por excelência. Com uma PESC mais aprofundada os grandes EM veriam o seu estatuto internacional ainda mais reforçado, enquanto os pequenos encontrariam, através das posições da U.E neste domínio, uma oportunidade de verem aumentada a sua relevância no xadrez mundial e que, de outro modo, e por si só, não o conseguiriam. É, portanto, todo este potencial inerente à natureza e ao carácter da PESC que nos leva a corroborar as palavras de António Vitorino quando afirma que: “o sentido global da construção de um espaço continental europeu comum depende, enquanto elemento de legitimação e condição de eficácia, da sua capacidade de afirmação externa.” (VITORINO, 2005:170-171) É, pois, a PESC que, pelas suas potencialidades, reúne as condições necessárias para se corporizar, de forma real e efectiva, como a verdadeira força de natureza política capaz de afirmar a U.E como potência de intervenção no xadrez mundial.337 _{Uma vez mais, de acordo com António Vitorino:}

“[…]essa capacidade de potência existe consolidadamente no plano económico, o que está pois em causa é a sua projecção no plano político, em termos de afirmação de um rumo de intervenção comum estribado numa acção diplomática e numa capacidade de projecção de força que afirme um protagonismo próprio.” (VITORINO, 2005:170- 171)

Assim, mesmo mergulhada numa profunda crise, urge aos europeus perceber que, ao contrário de vítima, a PESC não apenas deve, como tem, impreterivelmente, de ser considerada parte da solução, na medida em que é em toda a sua extensão que encontramos grande parte da resposta à incerteza que, desde há muito, paira sobre a União Europeia.

indiscutivelmente ainda menos ouvidos no plano externo à União. ” Mix, 2011, p.9, trad. livre do autor.

4.8. Breve Síntese Conclusiva

Da análise realizada nesta Parte IV, em torno da PESC, importa reter três ideias principais. A primeira é a de que quando, do ponto de vista teórico, nos referimos à PESC, falamos de uma política holística, sinergética, complexa, sistémica e multidimensional. A segunda é a de que o significado político-estratégico desta política traduz o desejo e a vontade dos EM conseguirem alcançar, de forma conjunta, um grau superior de afirmação e relevância externas, bem como de protecção e segurança perante as constantes mutações do contexto geopolítico internacional, e que, de outra forma, não conseguiriam atingir individualmente.

Por fim, a terceira ideia a reter, e também a mais importante, diz respeito ao facto de estarmos perante uma das política mais determinantes e da qual depende uma parte substancial do sucesso do aprofundamento da integração política europeia e, consequentemente, da sua relevância enquanto actor geopolítico internacional e pós-moderno. A PESC veio permitir através da afirmação dos seus activos, da sua e das suas forças motrizes, não só um reconhecimento crescente da U.E, pelos demais actores e agentes internacionais, no âmbito das negociações internacionais, como o próprio reconhecimento do cidadão enquanto sujeito de direito internacional. Postulou-se, ainda um importante esteio no desenvolvimento e consolidação das economias e dos países do SEUE.

Não obstante o longo caminho que tem ainda de percorrer até se poder considerar uma política plenamente comum, não nos podemos esquecer das conquistas e dos avanços verdadeiramente notáveis e, porventura, inimagináveis que já alcançou em apenas duas décadas de existência. Sobretudo, considerando que se trata de uma política que diz respeito a uma das prerrogativas nacionais mais soberanas para EM, a sua política externa. É, portanto, do balanço e do equilíbrio que se conseguir estabelecer, entre os constrangimentos e as potencialidades da PESC, que resultará o sucesso ou o insucesso do aprofundamento desta política. Por outras palavras, consideramos, mesmo, que é do compromisso que se conseguir estabelecer no seio da PESC, no sentido de maximizar as suas potencialidades e minimizar os seus

constrangimentos, que se jogará não só o seu futuro, como, em grande parte, o futuro da própria construção europeia, na medida em que estamos perante um dos domínios mais relevante que determinará o sucesso ou o falhanço do aprofundamento da sua integração política. Deste modo, somos levados a considerar a PESC como um dos grandes móbiles, por excelência, do futuro do projecto de construção europeia, no que à sua integração política diz respeito, num sentido análogo ao que sucede com a UEM a nível da integração económica.