Aspectos Metodológicos

4.2.1. O Modelo Teórico subjacente

Segundo uma perspectiva tradicionalista, o quadro da Política Externa e de Segurança Comum comporta, por natureza, os domínios mais sensíveis e potencialmente problemáticos, que podemos, comummente, enquadrar no âmbito das high politics. Defesa, diplomacia, segurança e questões ideológicas constituem, deste modo, segundo esta visão, o hard core material e tradicional da PESC. Com efeito, esta perspectiva tradicionalista da PESC, inspirada e influenciada, na sua essência, pela visão clássica da Política Externa regista uma lacuna importante. Desde logo, porque exclui do seu âmbito os demais domínios comunitários de low politics e que, com o fenómeno da globalização, assumiram um grau superior de relevância externa. Comércio, Energia, Ambiente, Ajuda Humanitária, são apenas alguns exemplos de low politics com implicações directas na actuação externa da U.E e cuja importância deve, naturalmente, ser considerada em qualquer modelo de análise sobre a PESC.

Para além desta perspectiva surgiram, ainda, outras correntes teóricas mais destacadas e que avançaram, também elas, com modelos de análise para a PESC. Entre elas destacam-se as correntes funcionalista, neo-realista, neo-institucionalista e intergovernamentalista, cujas raízes se fundam nas teorias das relações internacionais e nas teorias da Integração Europeia.199 Com efeito, também estas

199_{Para um conhecimento mais aprofundado ver: Maciej Wilga; The CFSP in synergetic theorizing:}

perspectivas apresentam deficiências nos seus modelos, na medida em que procuram uma interpretação uni-causal dos factos e centram as suas análises num único nível, ou em diferentes níveis, mas sempre de forma isolada e nunca completa.

Assim, o modelo teórico da PESC mais genuíno é, em traços gerais, aquele que aproveita o melhor das principais concepções teóricas distintas (Politica Externa Clássica, Relações Internacionais, Integração Europeia), agregando, de forma conjunta, os diferentes elementos e características de cada uma delas numa lógica de complementaridade, oferecendo, assim, uma análise plena e exacta. Por outras palavras, é o modelo que tem em consideração as alterações dinâmicas ocorridas, ao longo do tempo, a nível da política externa europeia, e que é capaz de apresentar um conjunto de variáveis independentes explicativas dessas mesmas dinâmicas. A rejeição de uma análise e de uma interpretação uni-causais é, portanto, desde logo, condição sine qua non para uma teorização autêntica e exacta sobre a PESC. O modelo teórico que lhe está subjacente é, pois, aquele que procura uma mudança em direcção a uma plena e completa abordagem interpretativa, que tenha em consideração, no seu todo, os diferentes factores e variáveis em jogo, consoante o objecto em análise. Este modelo encontra, desde logo, a sua credibilidade no facto de privilegiar uma abordagem teórica que tem em consideração os múltiplos níveis de análise contextual (internacional, europeu, nacional, regional, etc.), de forma conjunta, e não apenas de forma singular ou parcial. Caso contrario, revelar-se ia manifestamente insuficiente e incompleto como tantos outros modelos teóricos. É, ainda, um modelo que procura integrar, adequadamente e de forma equitativa, quer dimensão e a envolvência internas, quer a dimensão e a envolvência externas, sem excluir ou menosprezar uma em detrimento da outra. Procura, além do mais, estabelecer uma correlação entre estas duas envolvências e interpretar o seu significado como forma de garantir a complementaridade total da sua análise. É, por fim, um modelo que se esforça por não excluir da sua análise as diferentes acções e comportamentos sócio-humanistas, como forma de compreender de que modo eles se complementam entre si, no âmbito da PESC. Em suma, quando nos

Schuman Paper Series, Vol.8. No.7, May 2008; Miami European Union Center, Florida International University, University of Miami.

referimos ao modelo teórico da PESC falamos de um modelo holístico, sinergético, complexo, sistémico e multidimensional.

4.2.2. A Estrutura da Política Externa e de Segurança Comum.

Para uma análise completa da estrutura da PESC importa, desde logo, ter em consideração quatro grandes elementos: quadro institucional; instrumentos; processo decisório; financiamento.

O quadro institucional, indica-nos quais são os actores e os agentes intervenientes na definição e execução da PESC. Conselho Europeu e Conselho são as instituições por excelência desta política. Comissão Europeia e Parlamento Europeu. são as restantes instituições intervenientes, embora já com um papel substancialmente diminuído.200 _{Todas as demais instituições da União não têm qualquer tipo de}

participação no âmbito da PESC e, como tal, ficam, desde logo, excluídas do seu quadro institucional.201 Destaque igualmente para o Alto Representante e para o SEAE que, não sendo oficialmente considerados instituições da União, viram o TL, conferir-lhes um conjunto de competências e atribuições que os colocam como actores privilegiados da PESC, sobretudo a nível do Conselho Europeu e do Conselho. Nesse sentido, a sua integração no quadro institucional da PESC é uma obrigatoriedade. CPS; AED; COREPER: CMUE; EMMUE; CACGC; CCPC; REUE; CSUE; IESUE são as restantes estruturas e organismos que, num plano menos visível, suportam todo o trabalho dos principais actores e agentes da PESC.202 Deparamo-nos, portanto, com um quadro institucional complexo, de difícil compreensão e articulação, que tem levado a divergências políticas e à

200_{A Comissão não dispõe do poder de iniciativa legislativa nem o PE actua como co-decisor,}

precisamente as competências que, respectivamente, melhor os caracterizam. Isto porque no âmbito PESC está excluída a adopção de actos legislativos. Ver art24º, nº1, segundo parágrafo do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.

201_{Note-se, todavia, que o TJUE, apesar de não ter competência para se pronunciar sobre os assuntos}

da PESC, tem a possibilidade indirecta de o fazer de acordo com as duas excepções previstas no 24º, nº1, segundo parágrafo do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.

202_{Sobre estas estruturas e organismos da PESC aludimos de forma mais pormenorizada num dos}

duplicação de funções entre cargos, e que, em nada, tem contribuído para o reforço da coesão europeia.

Quanto aos instrumentos, estes traduzem, na prática, a forma como a PESC é executada pelos actores e agentes competentes. Com a entrada em vigor do TL os instrumentos da PESC foram alterados a nível da sua tipologia. Assim, os antigos instrumentos (estratégias comuns, posições comuns e acções comuns) foram substituídos pela definição das orientações gerais, por decisões adoptadas pelo Conselho Europeu e pelo Conselho em três âmbitos (as acções a empreender pela União, as posições a adoptar pela União e os procedimentos de execução dessas mesmas acções e posições) e, por fim, pelo reforço da cooperação política sistemática entre os EM.203 É, pois, com base nestes quatro tipos de decisões que a PESC é definida e implementada pelos actores competentes. No entanto, nunca é demais sublinhar que no âmbito da PESC está, por natureza, excluída a adopção de actos legislativos.204

O terceiro elemento, o processo decisório, não sofreu alterações de maior com a entrada em vigor do TL. Desta forma, o Conselho Europeu mantém-se como a principal instituição a nível decisório, na medida em que é o órgão que define e estabelece as linhas, as orientações e as estratégias gerais da PESC.205 _{Seguindo a}

ordem natural do processo decisório, o Conselho mantém-se como o principal órgão responsável pela elaboração e execução desta política, de acordo com essas mesmas orientações e estratégias estabelecidas pelo Conselho Europeu.206

Sem novidade, a unanimidade permanece como regra padrão para a adopção, pelo Conselho Europeu e pelo Conselho, de decisões no âmbito da PESC.207 Com efeito, o TL é responsável pela introdução de «cláusulas-ponte»,208 uma delas de aplicação

203_{Ver art.25º do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.}

204_{Ver art.24, nº1, segundo parágrafo, do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 205_{Ver art.15º, nº1 do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.}

206_{Ver art.24º, nº1, segundo parágrafo e art.26º, nº2, ambos do TUE, versão consolidada, alterada}

pela redacção do TL.

207_{Ver art.24º, nº1, segundo parágrafo, do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 208_{São cláusulas que permitem uma derrogação do processo legislativo originalmente previsto no}

direito originário. A sua activação está sempre dependente de uma decisão aprovada por unanimidade pelo Conselho Europeu ou pelo Conselho. Podem ser de dois tipos: gerais (aplicáveis à

específica à PESC,209 com excepção das decisões relacionadas com assuntos militares e de defesa (PCSD), e que prevê a possibilidade do Conselho da U.E, mediante autorização do Conselho Europeu, deliberar por maioria qualificada nos casos previstos no nº2 do Art.31º TUE. Fica, deste modo, aberto o caminho ao reconhecimento da possibilidade de haver lugar à existência de função legislativa neste domínio.

Os EM e o Alto Representante gozam do direito de iniciativa nas matérias relacionadas com a PESC, sendo que este último o pode fazer individualmente ou com o apoio da Comissão Europeia.210 Como foi já referido anteriormente, o Alto Representante fica, ainda, incumbido de informar e consultar regularmente o PE sobre as questões relativas à implementação da PESC, bem como de assegurar que as recomendações desta instituição são tidas em consideração.211

Por fim, o último elemento diz respeito ao financiamento. A este nível o TL não introduziu qualquer tipo de modificação, permanecendo o processo de financiamento da PESC inalterado. As despesas com operações militares ou no domínio da defesa continuam, por conseguinte, a ser financiadas pelos EM, sendo as restantes despesas cobertas pelo orçamento da União.212213

Da análise estrutural da PESC resulta, assim, evidente que estamos perante uma política muito particular, cujas características e evolução se verificam ser, substancialmente, distintas das demais políticas comunitárias da União. Ao contrário destas, na PESC as instituições promotoras do interesse comunitário como a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu desempenham um papel muito

totalidade das políticas europeias) ou específicas (aplicáveis apenas a determinadas políticas europeias).

209_{Ver art.31º do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 210_{Ver art.30º, nº1 do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.} 211_{Ver art.36º do TUE, versão consolidada, alterada pelo TL.}

212_{Ver art.41º, nº1 e nº2 do TUE, versão consolidada, alterada pela redacção do TL.}

213_{Foram, no entanto, introduzidos dois novos mecanismos para garantir o rápido financiamento em}

caso de acções e situações urgentes, e que deste modo podem, remota e indirectamente, vir a ter algum tipo de influência em termos de financiamento da PESC. São eles os processos de financiamento rápido, válidos para as acções urgentes abrangidas pelo da orçamento da União, e o fundo de lançamento, válido para as acções urgentes financiadas pelos EM.

secundário, sendo que o papel do TJUE é, simplesmente, inexistente.214 Convém, a este propósito, não esquecer, uma vez mais, que estamos perante uma política que toca directamente numa das prerrogativas nacionais mais sensíveis e que está umbilicalmente ligada à soberania política dos Estados. Deste modo, a sua evolução e a sua aproximação ao método comunitário têm-se revelado bastante morosas e difíceis, por comparação com as demais políticas europeias. Ainda assim, é possível identificar, ao longo da evolução estrutural da PESC, sinais reveladores de um ténue, mas progressivo, distanciamento da esfera intergovernamental, sem que tal signifique, necessariamente, uma futura e total submissão à esfera supranacional.215

Em síntese, toda esta análise serve para demonstrar a singularidade da PESC e para compreender de que modo esta contribui para o melhor entendimento da construção europeia, sobretudo, no que à sua integração política diz respeito, também esta um modelo de singularidade na história das relações internacionais.