A POLÍTICA AGRÁRIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A Constituição Federal de 1988 dedicou em seu Título VII, denominado Da Ordem Econômica e Financeira, um capítulo próprio, Capítulo III, ao que convencionou chamar Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária. Observa-se, porém, que a Constituição Federal não fez uso da expressão política agrária.

Desta forma, entende o Professor Rafael Augusto Lima que esta ementa trazida pela Constituição tem redação defeituosa, uma vez que bastaria dizer Da Política Agrária¹³⁶. Tal observação por parte do autor decorre do fato de ter adotado a teoria sobre a política agrária de Vivanco, que trabalha com a política agrária como gênero, sendo a reforma agrária, a política agrícola e a política fundiária seu desdobramento em espécies^. Tal crítica reflete o tratamento estanque dado pelo constituinte à política agrária.

Apesar da redação confusa, o constituinte parece ter deixado claro que existem diferenças entre a política fundiária, a política agrícola e a política de reforma ou reforma agrária.

135 MANIGLIA, Elizabete, op. cit., p. 27-28. 

Para o Professor Rafael Augusto Lima o princípio da justiça social no Direito Agrário significa fundamento

para a permanência no solo daquele que o tornou produtivo, o acesso à propriedade da terra, assistência do Estado ao produtor agrícola [...]. Desse princípio, portanto, decorrem todos os demais, inclusive o da função social da terra. LIMA, Rafael Augusto de Mendonça, Direito agrário... op. cit., p. 80

136

LIMA, Rafael Augusto de Mendonça, Direito agrário... op. cit., p. 3.  Como será visto no tópico 2.3.1 deste mesmo capítulo.

Neste sentido e na visão do constitucionalista José Afonso da Silva:

A Constituição faz clara distinção entre política agrícola e fundiária e reforma agrária. A política agrícola delineada no art. 187 não importa modificação na estrutura das relações de produção e da propriedade fundiária e tem por objetivo propiciar facilidades, benefícios e incentivos aos produtores agrícolas (v. Lei 8.171, de 1991, que dispões sobre a política agrícola). É uma política a favor dos proprietários rurais, não se prevendo nela sequer aperfeiçoamento das relações de trabalho no campo, capaz de assegurar à população rural condições de trabalho, de subsistência e atividades em favor de um padrão de vida condizente com a dignidade do trabalhador rural, a não ser apenas quando o citado artigo reclama a participação efetiva dos trabalhadores rurais ao lado dos produtores no planejamento e na execução daquela política. A reforma agrária, [...] já é um processo de intervenção fundiária que envolve a modificação das relações de propriedade agrária.¹³⁷

Na análise feita por José Afonso da Silva, o autor aponta que na política agrícola não há alterações na estrutura fundiária e nem nos índices de produtividade^, enquanto na política de intervenção fundiária haveria necessária mudança na estrutura agrária. A primeira seria apenas uma política de incentivo e benefícios aplicáveis ao proprietário e produtor rural, enquanto a segunda teria uma abordagem sociologicamente maior, já que implicaria em reforma na estrutura agrária, existindo uma aparente relação entre a política fundiária e a política de reforma.

Lucas Abreu Barroso, em estudo sobre a política agrária como instrumento jurídico de efetividade dos fundamentos e dos objetivos da Republica Federativa do Brasil, previstos respectivamente nos artigos 1º e 3º, da Constituição Federal de 1988, expressa:

A inclusão da política agrária na Constituição Federal de 1988 se fez por meio dos artigos 184 a 191, que compõe o Capítulo III “Da política agrícola e fundiária e da reforma agrária”, do Título VII “Da ordem econômica e financeira”. [...] Deu-se, ainda, pelo artigo 153, VI, contido na Seção III “Dos impostos da União”, do Capítulo I “Do sistema tributário nacional”, do Título VI “Da tributação e do orçamento”.138

137 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 743. 

Ao descrever a política agrícola no âmbito constitucional, José Afonso da Silva, conforme citação no corpo do texto, entende que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 187, beneficia apenas o proprietário e o produtor rural e que a política agrícola não se preocupa em cuidar das condições de trabalho do trabalhador rural. Entretanto, ressalta-se que a ordem econômica, na qual o constituinte inseriu a política agrícola, foi tratada de forma separada da ordem social pela Constituição, conforme ensina ZOCKUN, Carolina Zancaner. Da

intervenção do Estado no domínio social. São Paulo: Malheiros, 2009. p 33. Destaca-se, ainda, que os direitos

sociais previstos no artigo 7º e ss., da Constituição Federal, desde a Emenda Constitucional nº 28 de 2000, são aplicados com igualdade entre trabalhadores rurais e urbanos.

138

BARROSO, Lucas Abreu. A política agrária como instrumento jurídico da efetividade dos fundamentos e

objetivos da República Federativa do Brasil na Constituição Federal de 1988. In: BARROSO, Lucas Abreu;

Como visto na citação acima, Lucas Abreu Barroso inclui o imposto sobre a propriedade territorial rural, previsto no artigo 153, VI, da Constituição Federal de 1988, como matéria que compõe o estudo da política agrária.

Assim, conclui o autor que a previsão constitucional do imposto territorial rural do artigo 153, VI, da reforma agrária nos artigos 184 a 186 e da política agrícola ou desenvolvimento rural nos artigos 187 a 191, como institutos constitucionais da política agrária, apesar de ser matéria tratada anteriormente pelo Direito Agrário brasileiro, acabou por trazer novos contornos à política agrária e reforçando sua aplicação pelas leis infraconstitucionais.¹³⁹

Ressalta-se que o Professor Lucas Barroso, assim como Rafael Augusto Lima, também adotou a política agrária como gênero, o que reflete a influência da teoria sobre a política agrária de Vivanco entre os agraristas brasileiros, mesmo que a Constituição Federal de 1988 e que o Estatuto da Terra de 1964 não tenham feito alusão expressa ao termo política agrária. Desta forma, o termo política agrária como gênero é adotado por parte da doutrina agrarista brasileira por influência da teoria sobre a política agrária desenvolvida pelo agrarista argentino Vivanco em 1967.

Mais precisamente, ao se fazer uma análise literal da forma como a Constituição Federal de 1988 organizou o Capítulo III, do Título VII, então denominado Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, assim ficou distribuída a matéria nos seguintes artigos:

O artigo 184 trata das hipóteses de desapropriação para fins de reforma agrária. O artigo 185 trata dos imóveis insuscetíveis de desapropriação para a reforma agrária.

O artigo 186 se refere à previsão constitucional da função social da terra e os requisitos para o seu cumprimento.

Especificamente o artigo 187, seus incisos e parágrafos, tratam da política agrícola e dos instrumentos para a sua efetivação.

O artigo 188 trata da destinação de terras públicas para fins de reforma agrária. O artigo 189 se refere ao título de domínio dos imóveis distribuídos por meio da reforma agrária.

O artigo 190 trata da aquisição de terras por pessoas físicas ou jurídicas no território

brasileiro.

Por fim, o artigo 191 trata da usucapião de imóvel rural.

Conclui-se, assim, que a política agrária é espécie de política pública com previsão expressa na Constituição, mesmo que não tenha havido menção ao termo política agrária como gênero, dos quais seriam espécies a política agrícola, a política fundiária e também uma política de reforma^. Tal previsão significa que diretrizes mínimas foram traçadas em uma estrutura constitucional para orientar o planejamento e a execução de uma política agrária no Brasil, diretrizes que deverão ser observadas pelo legislador infraconstitucional.

Vale ressaltar ainda que, a Constituição Federal de 1988 trouxe de forma expressa a necessidade de coexistência entre política agrícola e reforma agrária no Brasil, conforme disposição do § 2º, do artigo 187, bem como do caput do artigo 188, este, por sua vez, ao tratar da destinação de terras públicas e devolutas à reforma agrária, expressa a necessidade de tal destinação ser compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária. Aqui, a Constituição Federal de 1988levanta um tema que surgiu no Brasil no início do século XX que envolve a questão agrária e a questão agrícola.

Em estudos realizados sobre esta temática, José Graziano da Silva aponta que foi na década de 1930 que começaram a surgir no Brasil as discussões sobre questões agrárias e questões agrícolas, diante da crise da produção agrícola cafeeira, agravada com a depressão iniciada a partir da queda da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929. Continua o autor explicando que no final dos anos 1950 e início dos anos 1960 a questão agrária entrou na pauta de discussões sobre o polêmico rumo que deveria tomar a industrialização brasileira.¹⁴⁰

Com o chamado milagre brasileiro, ocorrido a partir de 1967, em que o país entrou em um crescimento acelerado da economia, acreditava-se que a questão agrária estivesse resolvida diante do aumento da produção agrícola, sem que houvesse necessidade de mexer na estrutura fundiária brasileira¹⁴¹.

Assim, questões agrárias e questões agrícolas são entrelaçadas, confundidas e camufladas no decorrer da história do Brasil.

As questões agrárias deveriam refletir nas discussões sobre o acesso à terra, às questões de reforma na estrutura fundiária, enquanto as questões agrícolas tratariam das formas de produção, do planejamento agrícola, dos incentivos governamentais e



Conforme será estudado no tópico seguinte do presente trabalho acadêmico.

140 SILVA, José Graziano da. O que é questão agrária. 5. ed. São Paulo: Brasiliense, 1982. p. 7.

financiamentos para a produção agropecuária¹⁴². Na verdade, nada mais é que a relação existente entre a política fundiária e a política agrícola na realidade fática.

Expressa José Graziano da Silva que:

Em poucas palavras, a questão agrícola diz respeito aos aspectos ligados às mudanças na produção em si mesma: o que se produz, onde se produz e quanto se produz. Já a questão agrária está ligada às transformações nas relações de produção: como se produz, de que forma se produz.¹⁴³

Continua José Graziano da Silva:

Essa separação entre questão agrária e questão agrícola é apenas um recurso analítico. É evidente que na realidade objetiva dos fatos não se pode separar as coisas em compartimentos estanques. Ou seja, a questão agrária está presente nas crises agrícolas, da mesma maneira que a questão agrícola tem suas raízes na crise agrária. Portanto, é possível verificar que a crise agrícola e a crise agrária, além de internamente relacionadas, muitas vezes ocorrem simultaneamente. Mas o importante é que isso não é sempre necessário. Pelo contrário, muitas vezes a maneira pela qual se resolve a questão agrícola pode servir para agravar a questão agrária.¹⁴⁴

Muitas vezes as questões agrícolas são utilizadas para camuflar os anseios da população por reformas envolvendo as questões agrárias, como ocorreu com a política agrícola do governo militar no Brasil¹⁴⁵.

O mesmo acontece quando se adota um modelo único de produção agrária capitalista que signifique a exclusão de outras formas de relação com a terra e com os recursos naturais, como vem acontecendo no Brasil com a pressão do agronegócio sobre as terras indígenas, as terras das populações tradicionais e sobre as terras destinadas a proteção ambiental¹⁴⁶.

Desta forma, o desenvolvimento da atividade agrária e da economia rural está intimamente ligado às questões fundiárias. Para que a política agrícola possa ser eficaz é preciso que haja segurança jurídica para o proprietário ou possuidor da terra, ou seja, para que o rurícola possa investir no desenvolvimento da atividade agrária, o seu acesso à terra tem que estar juridicamente garantido.

142

ARAUJO, Luiz Ernani Bonesso de. O acesso à terra no estado democrático de direito. Frederico Westphalen: Editora da URI, 1998. p. 156.

143 SILVA, José Graziano da, op. cit., p.11.

144

IBIDEM, p. 10-11.

145

ALVES, Fábio, op. cit., p. 119 e ss.

146 ISAGUIRRE-TORRES, Katya; FRIGO, Darci. Série cadernos da agrobiodiversidade: desenvolvimento rural, meio ambiente e direitos dos agricultores, agricultoras, povos

e comunidade tradicionais. Curitiba: Terra de Direitos, 2013. v. 2. p. 9 e ss. Disponível em:

http://terradedireitos.org.br/2014/03/21/publicacao-da-terra-de-direitos-debate-a-agrobiodiversidade-e-a-superacao-da-producao-capitalista-no-campo/ Acesso em: 01 jul. 2014.

Exemplo disso foi dado pelo Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia – IPAM – ao trabalhar com um projeto de pesquisa para a pecuária intensiva como novo modelo para a pecuária na Amazônia. Para que o projeto se torne viável constatou-se necessário a informação adequada sobre o novo modelo, a assistência técnica de qualidade, acesso ao crédito e também de segurança jurídica para que o produtor invista na propriedade, esta segurança jurídica significa regularização fundiária e ambiental¹⁴⁷.

Fica claro nesse exemplo que o projeto para o desenvolvimento da pecuária intensiva na Amazônia trata-se de uma política agrícola, com planejamento e utilização dos instrumentos de política agrícola para que a produção seja viável e efetiva. No entanto, para que a política agrícola possa se desenvolver é preciso que a política fundiária também esteja garantida, isto é, que haja a regularização fundiária.

Política fundiária e política agrícola devem andar de mãos dadas, uma não pode excluir a outra, já que uma depende do bom desenvolvimento da outra para se garantir, ou seja, as questões agrárias que envolvem o acesso à terra como princípio de justiça social depende dos incentivos vindos dos instrumentos da política agrícola para que a vida social, econômica e cultural possa existir no âmbito rural.

O mais clássico exemplo de interdependência das questões agrárias e agrícolas corre por conta da realidade econômica e social dos assentados da reforma agrária. Os beneficiários da reforma agrária muitas vezes são pessoas que há tempos estão destituídos da terra, morando em acampamentos e nas estradas e quando recebem um lote da reforma agrária, é preciso uma política agrícola efetiva para tornar a terra produtiva, auxílio técnico-profissional, financiamentos para compra de sementes e insumos agrícolas, bem como o auxílio necessário para cumprimento dos requisitos de proteção ambiental.

A distribuição de terras sem qualquer atuação estatal por meio de políticas agrícolas não faz a reforma agrária, significaria apenas mera distribuição de terras. Questão agrária e questão agrícola, isto é, política fundiária e de reforma só serão possíveis a partir de uma forte e estruturada política agrícola auxiliada por seus instrumentos de efetivação.

Questões agrárias e agrícolas são partes integrantes de um gênero denominado política agrária. Entretanto, o conteúdo da política agrária no âmbito jurídico e quais são suas espécies, coube a literatura jurídica se debruçar sobre o assunto, uma vez que tanto o Estatuto da Terra de 1964 quanto à Constituição Federal de 1988 se estruturaram sem qualquer referência específica sobre o termo política agrária.

147 Disponível em: http://www.forestcom.com.br/blog/ipam-lanca-video-sobre-pecuaria-intensiva-na-amazonia/#more-3280. Acesso em: 01 jul. 2014.

2.2 A POLÍTICA AGRÁRIA NA DOUTRINA BRASILEIRA: UM DIÁLOGO COM A