A POLÍTICA AGRÁRIA NA DOUTRINA BRASILEIRA: UM DIÁLOGO COM A TEORIA SOBRE POLÍTICA AGRÁRIA DE ANTONINO CARLOS VIVANCO TEORIA SOBRE POLÍTICA AGRÁRIA DE ANTONINO CARLOS VIVANCO

As discussões jurídicas sobre a política agrária entre os agraristas brasileiros, mesmo que iniciadas anteriormente à edição do Estatuto da Terra em 1964, foram fortemente fomentadas a partir da edição deste Estatuto.

Em 1967 surge outro marco que veio a influenciar as discussões sobre o tema em tela na doutrina agrarista brasileira, mas agora se refere a um marco no âmbito teórico, que foi a obra do agrarista argentino Antonino Carlos Vivanco.

Diante da influência da obra de Vivanco entre os agraristas brasileiros, entende-se importante para a presente pesquisa acadêmica constituir um diálogo entre a literatura jurídica agrarista brasileira e a teoria sobre a política agrária de Antonino Carlos Vivanco.

Esta construção tem um motivo especial fundado no fato deste autor ter desenvolvido dentro de sua Teoria do Direito Agrário um capítulo específico sobre a política agrária, o qual merece detalhada atenção no desenvolvimento do presente trabalho, uma vez que permitirá esclarecer pontos controversos sobre a matéria.

O agrarista argentino Antonino Carlos Vivanco reuniu sua vasta experiência como docente e profissional na área agrária, para a construção de uma teoria sobre o Direito Agrário, compilada em dois volumes¹⁴⁸.

Datou o encerramento do que seria sua maior obra em 1966 e que veio a ser publicada em 1967. O objetivo do Professor Vivanco era construir uma teoria sobre o Direito Agrário que pudesse ser aplicada a qualquer tempo e em qualquer país, principalmente na Argentina e em toda América Latina. Buscou criar uma obra que permanecesse atual mesmo com o passar do tempo¹⁴⁹.

O método utilizado por Vivanco para desenvolver uma teoria sobre o Direito Agrário foi com base em princípios extraídos do que o autor denominou de Direito puro e do conteúdo empírico da legislação agrária.¹⁵⁰

Em grande parte do seu primeiro volume sobre a Teoria do Direito agrário, o professor Vivanco dedicou-se ao desenvolvimento de uma teoria sobre a política agrária, esta construída sobre os pilares da política em geral.

148 Disponível em: http://www.anav.org.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=246:vivanco-antonino-carlos-dr-derecho-&catid=43:de-numero-fallecidos&Itemid=69. Acesso em: 27 maio 2013.

149 VIVANCO, op.cit., p. 15.

É fato que os objetivos do Professor Vivanco em construir uma obra que atendesse a toda América Latina foi alcançado no Brasil. Após a edição do Estatuto da Terra, a doutrina de Vivanco passou a influenciar a doutrina agrarista que nascia com autonomia para o Direito Agrário brasileiro na década de sessenta.

Diante da influência direta na construção da doutrina agrarista brasileira, far-se-á uma breve apresentação da teoria sobre a política agrária desenvolvida por Vivanco dialogando com os doutrinadores brasileiros, com o fito de entender como se organiza o conteúdo jurídico da política agrária como gênero e sua relação com a política agrícola.

Os primeiros delineamentos da teoria sobre a política agrária são feitos a partir da justificativa da essencialidade de regulamentação da atividade agrária por meio do ordenamento jurídico. Por que o Direito teria interesse em regulamentar a atividade agrária e a política que a conduz?

De acordo com a teoria desenvolvida por Vivanco, o interesse do ordenamento jurídico em regulamentar a atividade agrária ocorre porque esta é de interesse vital aos seres humanos, uma vez que é voltada à produção agropecuária, ou seja, à produção de alimentos do qual depende o ser humano para sua subsistência¹⁵¹.

Assim conceituou política agrária:

La Política Agraria es la acción propia del poder público o de los factores de poder, que consiste en la elección de los medios adecuados para influir en la estructura y en la actividad agraria, a fin de alcanzar un ordenamiento satisfactorio de la conducta de quiénes participan o se vinculan con ella, con el propósito de lograr el desarrollo económico y el bienestar social de la comunidad.¹⁵²

Portanto, para Vivanco a política agrária é a eleição de meios adequados tanto para modificação na estrutura fundiária quanto para possibilitar a execução da atividade agrária, com duas finalidades específicas, sendo elas a promoção do desenvolvimento econômico e do bem-estar social de toda comunidade.

Para possibilitar o desenvolvimento adequado da atividade agrária, muitas vezes será necessária a elaboração de políticas que possam viabilizar a produção agropecuária de forma a atender às necessidades de toda comunidade, na qual se inclui a rural.

A política agrária seria a política com fins voltados ao meio rural, ou seja, o que qualifica a política como agrária é o fato de o programa governamental ser direcionado

151 VIVANCO, op. cit., p. 11.

especificamente à comunidade rural. No entanto, seja a política em geral ou na sua forma agrária o objetivo é o mesmo: alcançar o bem-estar de toda a comunidade¹⁵³.

Um dos pontos levantados pela teoria desenvolvida pelo professor Vivanco é a contribuição da política agrária na conservação dos recursos naturais, na manutenção da produção agropecuária, no melhoramento das condições de vida de toda a comunidade rural e nas condições de trabalho para o empregado rural, como pode ser identificado na seguinte exposição:

La política agraria se caracteriza por responder a ideas determinadas que permiten trazar planes, cuya aplicación, haga posible lograr la conservación del recurso, la producción agropecuaria y el mejoramiento en las condiciones de vida y trabajo de la comunidad rural. Es comprensible que el fin último y esencial de la política agraria debe ser el bienestar de la comunidad.¹⁵⁴

Assim, é possível visualizar a política agrária como o planejamento, a articulação de ideias voltadas ao melhoramento das condições de vida e de trabalho para a comunidade rural, bem como a conservação dos recursos naturais de qual depende a atividade agrária.

Para Vivanco a política agrária constituye una disciplina científica que estudia e investiga las causas y los fines que inciden en la actividad agraria y que contribuyen al bienestar de la comunidad ¹⁵⁵.

Para o autor a política agrária representa un sector de la política económica y de la política social en general, circunscripta a la actividad agraria¹⁵⁶. Mas a ciência econômica encontrou dificuldade para tratar a política agrária dentro das diretrizes gerais da economia, uma vez que a atividade agrária está envolta de particularidades no seu desenvolvimento tanto do ponto de vista econômico quanto social e institucional, o que justificou o estudo particular da política agrária como ciência¹⁵⁷.

Assim, vale destacar que política agrária representa tanto um setor da política econômica quanto da política social voltados ao setor rural.

A política agrária surge como ciência com o objetivo de suprir a necessidade do estudo das particularidades da atividade agrária perante a ciência econômica, social e do Direito¹⁵⁸. Por sua vez, é o Direito Agrário quem constituye el orden jurídico regulador de la

153

VIVANCO, op. cit., p. 64.

154 IBIDEM, p. 66. 155 IDEM. 156 IBIDEM, p. 64. 157 IBIDEM, p. 66. 158 IDEM.

actividad agraria, que rige las relaciones de los sujetos intervinientes en la misma¹⁵⁹.

Para a teoria de Vivanco, são elementos fundamentais da política agrária, assim como também são próprios das relações jurídicas, os sujeitos, o objeto e o vínculo ideológico¹⁶⁰.

Aqui, Vivanco apresenta como sujeito o homem ou conjunto de homens envolvidos nas relações de diversas naturezas perante a comunidade em que vivem. No âmbito rural, o autor ressalta que esse homem tem características peculiares de quem está ligado à natureza, ao cultivo da terra, envolto a um espírito rústico que o coloca mais perto de seu habitat que dos seus próprios semelhantes.

Duas peculiaridades são apontadas pelo autor, a primeira envolve a questão que muitos desses sujeitos que vivem no âmbito rural são descendentes de aborígenes, que estão presentes principalmente na América Latina, na África e em parte da Ásia¹⁶¹.

A segunda diz respeito à triste realidade do rurícola em países menos desenvolvidos, nos quais a miséria, a pobreza e o analfabetismo acompanham a vida no campo, levando ao consequente atraso do desenvolvimento da economia rural.

Os objetos seriam as coisas ou bens corpóreos e incorpóreos. Aqui, mais uma vez Vivanco destaca a influência espiritual, metafísica, da natureza sobre o homem do campo, concluindo que nesses casos, os objetos são encontrados e fornecidos pela própria natureza diante da sua grandiosa diversidade.¹⁶²

Na discussão sobre o objeto o autor mais uma vez entra na questão das características do homem do campo, expressando-se da seguinte maneira:

Todo esto es una realidad que aún pervive pero que tiende a desaparecer y que debe desaparecer. El campesino se arraiga a la tierra como una planta, él es comparativamente como uno vegetal que se nutre de la tierra y vive en ella como si fuera un trozo de naturaleza. La hace producir pero con temor y con cuidado como si tratara de alguien que puede hacerle daño o reaccionar contra él. En verdad el hombre rural no enfrenta a la naturaleza sino que se confunde con ella. Absorbido e dominado por ella solo reacciona por intuición y por instinto para poder vivir.¹⁶³

Por outro lado, continua o autor:

159 VIVANCO, op. cit., p. 67.

160 IBIDEM, p. 67–72.

161

IBIDEM, p. 68-69.

162 IDEM.

Existe otra vida rural, muy disímil a la reseñada. Constituye como el anverso de la medalla. En ella el hombre participa del trabajo rural del mismo modo que podría participar de cualquier otra actividad industrial o comercial. Poco vive en el campo, y cuando lo hace el medio normal de su residencia, no es ni más ni menos que la réplica de la ciudad o de la villa más cercana.¹⁶⁴

Nesses casos, em países mais desenvolvidos, a vida rural é uma extensão da vida urbana. O meio rural conta com a tecnologia e maquinários para a efetividade de produção agrícola, o analfabetismo não assombra o trabalhador rural, há maior preservação dos recursos naturais, já que o homem passa a interpretar o mundo rural a sua volta sem se identificar com ele. É o que o autor chama de campo urbanizado¹⁶⁵.

Quanto ao vínculo ideológico, este surge diante do homem político, que se reúne com os demais para resolver problemas comuns, de interesse comum ou público. Ressalta Vivanco que:

Cada hombre, cada grupo, tiene una forma determinada de pensar con respecto a sus facultades y deberes frente a los demás. También cada uno de ellos se adhiere a una doctrina, a una ideología, a una plataforma política, por la necesidad premiosa de actuar en común.

Assim, é a partir da vida política dos homens e mulheres do meio rural, que se reúnem para encontrarem soluções para o desenvolvimento de bens e interesses comuns, que surge o vínculo ideológico. Este, por sua vez, é apresentado pelo autor como:

[…] ideas pensadas en común y aceptadas por quiénes consideran que tales ideas deben ser aplicadas y cuya conducta tiende a hacerlas predominar. No se trata aquí de verdades, sino de ideas que deben ser puestas en acción y llevadas de inmediato a la práctica por quiénes participan de ellas.

Los vínculos que unen a los miembros de la comunidad rural, contribuyen a agrupar a la gente rural en asociaciones, en sociedades, en instituciones. También es bueno reconocer que tal vinculación solo se concreta en la medida que resulta factible el desalejamiento de los grupos comunitarios producido por las obras de infraestructura y por los adelantos y capacitación de índole técnica. Esto permite comprender bien cómo es necesaria para el desarrollo económico la aculturación urbana del hombre rural; y a la vez como el desarrollo contribuye a capacitar y elevar culturalmente el hombre.¹⁶⁶

Explicitados os elementos que compõem a política agrária, em seguida, Vivanco

164

VIVANCO, op. cit., p. 69.

165 IBIDEM, p. 70.

construiu um quadro classificatório da política agrária, ao levar em conta a sua natureza, o seu conteúdo e a sua modalidade¹⁶⁷.

Por sua natureza a política agrária pode ser científica, a qual:

[...] consiste en la acción tendiente a elegir los medios e instrumentos indicados por el método científico, para lograr el ordenamiento adecuado de la estructura y de la actividad agraria, que permita desarrollar la producción agropecuaria y el desenvolvimiento integral de la comunidad rural.¹⁶⁸

Ou pode ser prática, que é aquela que:

[...] implica la aplicación práctica de medidas concretas, ejercidas de acuerdo a formas o procedimientos diversos adoptados por personas o grupos que ejercen o participan del poder, y con el fin de encausar la actividad agraria, hacia el logro de metas determinadas por necesidades económicas y sociales propias del ámbito rural.¹⁶⁹

Para Vivanco é certa a existência de uma política agrária científica, baseada em métodos e princípios científicos, que possam nortear os fins e as escolhas políticas de atuação nos casos que envolvam a comunidade rural. Existe uma ciência agrária geral cujo objetivo é traçar caminhos para a política agrária prática¹⁷⁰.

Essa política agrária científica teria três finalidades essenciais, isto é, garantir a conservação dos recursos naturais, humanos e culturais, o incremento racional da produção e a segurança e o progresso da comunidade rural, isto tudo sob um fundamento que é o bem-estar de toda a sociedade¹⁷¹.

Ficaria a cargo da metodologia científica a elaboração dos métodos para se alcançar os fins essenciais da política agrária científica. Já a sua execução e aplicação pertenceriam à técnica. Tal técnica pressupõe a organização e mobilização de capital, homens e máquinas para se alcançar os fins pretendidos pela política agrária científica¹⁷².

Ponto destacado na teoria da política agrária desenvolvida por Vivanco, que é recorrente até os dias de hoje, é o desvirtuamento dos fins traçados pela política científica na prática.

Acontece que o manejo de ideias propostas pela política agrária científica é feito de

167

VIVANCO, op. cit., p. 72.

168 IDEM. 169 IDEM. 170 IBIDEM, p. 73. 171 IDEM. 172 IDEM.

acordo com a concepção ideológica de cada segmento da sociedade, de partido político ou por cada grupo sindical. Tais ideias são interpretadas e executadas pela política agrária prática, normalmente exercida por quem detém alguma forma de poder¹⁷³.

Para Vivanco, na política agrária prática a execução de interesses de determinado grupo pode ou não coincidir com a política agrária científica, ou seja, a política prática pode afastar-se dos caminhos apontados pela política científica¹⁷⁴.

O grande problema reside quando os caminhos apontados pela política agrária científica são desvirtuados por motivos puramente políticos, ordenando a atividade agrária por meios compulsivos, ditatoriais ou persuasivos, atribuindo uma grande margem de liberdade de escolha nas mãos de alguns indivíduos do grupo ou segmentos de poder¹⁷⁵.

Para Vivanco, a ideologia de cada partido político ou grupo pode influenciar no modo de produção da atividade agrária, já que um partido pode favorecer a produção cooperativa ou individual, de acordo com suas ideologias¹⁷⁶.

Assim, la situaciónse complica por cuanto en muchos casos el partido que detenta el poder puede aplicar una política agraria – no la política agraria – equivocada, cualescuera fueren sus inteciones, y entonces surge la reacción de los demás partidos o sectores¹⁷⁷.

Ainda classifica a política agrária prática em política agrária prática profissional, pertencente aos grupos ou associações profissionais, em política agrária prática de partido, que pressupõe uma ideia procedimental para cumprir os propósitos da política agrária, política agrária prática de sentido local, que atende o interesse comum de uma parcela da sociedade, e a política agrária prática proporcionada pelos organismos internacionais com caráter geral para todos os países¹⁷⁸.

A política agrária também pode ser classificada quanto ao seu conteúdo como política predial ou fundiária, política agrária e política agrícola.

No caso da política predial ou fundiária, o professor Vivanco prefere o termo predial para denominar tal política, exemplificando que fundo significa a terra com seus melhoramentos para o cultivo, enquanto o termo prédio significa apenas a porção de terra ou terreno¹⁷⁹.

Disso decorre o sentido da política predial que engloba apenas os assuntos referentes

173

VIVANCO, op. cit., p. 63.

174 IBIDEM, p. 74. 175 IDEM. 176 IDEM. 177 IDEM. 178 IBIDEM, p. 75. 179 IDEM.

à terra rural e seu parcelamento, sua venda, mas sem adentrar em questões quanto à produtividade e melhoramentos que possam fomentar a produção agropecuária. A política predial ou fundiária limita-se a questões que envolvem a terra e seu fracionamento¹⁸⁰.

Já a política agrária em sentido estrito^, trata da terra e sua função produtiva, visando seu melhor aproveitamento e utilização¹⁸¹. Assim expressa o autor quanto à política agrária em sentido estrito:

Se trata de todo lo atinente a la tierra rural destinada a la producción y a todas las operaciones vinculadas con la tenencia la tierra con la subdivisión y régimen de los fundos agrícolas, inclusive con todo lo concerniente a su mejor utilización y aprovechamiento.¹⁸²

A política agrícola, por sua vez, trata de questões que envolvem apenas a atividade agrária em geral, o cultivo agrícola e a criação de animais, não tem ligação com a forma de propriedade ou posse da terra, nem com a forma de seu parcelamento. Portanto, la política agrícola en cambio sólo se refiere a la actividad agrícola o sea al cultivo y a la cría, a la actividad agropecuaria en general y en particular a la actividad productiva agropecuaria¹⁸³.

Destarte, a política agrícola, diferentemente da política fundiária e da agrária em sentido estrito que têm relação direta com a terra e seu parcelamento, está vinculada com a atividade agrária, com a forma de produção rural. É uma política desenvolvida com o objetivo de possibilitar a produção agropecuária seja qual for a política de parcelamento da terra e o respectivo título de propriedade ou da posse.

Por último, Vivanco classifica a política agrária por sua modalidade em permanente ou comum, e em política transitória, de mudança, de transformação ou de reforma.¹⁸⁴

A política permanente é aquela que mantém a estrutura jurídica existente sobre a terra e seu parcelamento, tendo como principal objetivo à expansão das políticas voltadas à produção agropecuária. Já a política de reforma tem como objetivo transformar ou reformar a estrutura agrária.

Ao explicar a diferença entre a política agrária permanente e a política agrária de reforma, assim expressa o autor:

180 VIVANCO, op. cit., p. 75. 

Diante da denominação do gênero política agrária pelo autor, tomamos a liberdade de chamar de política agrária em sentido estrito sua espécie, com a finalidade de particularizar a espécie em relação ao seu gênero.

181 IDEM.

182

IDEM.

183 IDEM.

La política agraria permanente o común consiste en la aplicación de una serie de actos y procedimientos que permiten mantener el régimen social económico, técnico o jurídico existente, mientras que la segunda busca la forma más adecuada de modificarlo, cambiarlo de manera de conseguir una reestructuración adecuada a las necesidades sociales, económicas, técnicas o jurídicas. En la primera se mantiene el régimen institucional, en la segunda en cambio, se transforma lentamente o bien se lo reforma en corto lapso.¹⁸⁵

Ainda no que diz respeito à política agrária permanente, Vivanco assim aponta seus importantes instrumentos de aplicação:

Dentro de la política permanente debe incluirse a la política agraria de asistencia técnica y científica en general, de crédito agrícola, de tributación agrícola, de colonización, de sanidad, de educación, y capacitación técnica, de investigación, etc. En este tipo de política lo importante radica en