Planejamento, execução e avaliação da política pública

É da ciência política que vem a noção da política pública dividida em processos, ora transposta para a ciência do Direito como processos juridicamente regulados, como o fez Maria Paula Dallari Bucci¹¹³.

HOWLETT; RAMESH; PERL explicam que o desdobramento do processo que envolve as políticas públicas em vários estágios surgiu na ciência política com os estudos de Harold Lasswell em 1956, mas que passou por alterações e aperfeiçoamentos com o desenvolvimento de novas pesquisas.¹¹⁴

A partir de estudos realizados sucessivamente na ciência política por Harold Lasswell, Gary Brewer e Charles O. Jones, HOWLETT; RAMESH; PERL apontam como o ciclo político mais adequado a ser adotado para as políticas públicas o seguinte: 1. Montagem da agenda, 2. Formulação da política, 3. Tomada de decisão política, 4. Implementação da política, 5. Avaliação da política¹¹⁵. Continuam os autores explicando que:

111 BUCCI, Maria Paula Dallari, O conceito de política... p. 27.

112 COMPARATO, Fábio Konder. Para viver a democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 102.

113

LOC. CIT. p. 39.

114 HOWLETT, Michael; RAMESH, M.; PERL, Anthony, op. cit., p. 12-13.

[...] a montagem da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção dos governantes; a formulação da política diz respeito ao modo como as propostas de política são formuladas no âmbito governamental; a tomada de decisão é o processo pelo qual os governos adotam um curso de ação ou não ação; a implementação da política se relaciona ao modo pelo qual os governos dão curso efetivo a uma política; e a avaliação da política se refere aos processos pelos quais tanto os atores estatais como os societários monitoram os resultados das políticas, podendo resultar daí em uma reconceituação dos problemas e das soluções político-administrativas.¹¹⁶

Sobre esse desdobramento dos processos que compõem a política pública, expressa Patrícia Massa-Arzabe:

A política pública é tida, pelo senso comum, como procedimento linear em que fases perfeitamente distintas sucedem-se, de modo a se partir da formação, passando pela implementação, finalizando com a avaliação. É necessário ao jurista o conhecimento do ciclo da política pública para tornar possível o controle jurídico de seu processo e de seus resultados.¹¹⁷

Uma vez transposta à ciência do Direito, a política pública passa ter seus processos juridicamente regulados, seja pela Constituição ou por outras categorias de norma jurídica.

De forma mais abrangente Maria Paula Dallari Bucci aponta o processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial como os processos que compõem uma política pública.

Em síntese, para o presente trabalho acadêmico, restringe-se ao fato de que toda política pública deverá ao menos ser planejada, executada e controlada a partir de parâmetros impostos por uma Constituição, seja limitando o poder do Estado e controlando a escolha pública, seja impulsionando a concretização dos direitos fundamentais, sociais, econômicos e culturais.

Quanto ao planejamento que corresponde ao processo de elaboração das políticas públicas, sua previsão é expressa no artigo 174, da Constituição Federal de 1988, como visto em tópicos anteriores neste trabalho. Tal dispositivo traça regras gerais sobre o planejamento que deverá ser observado pelo legislador infraconstitucional ao estabelecer em lei específica as especificidades do planejamento para determinada política pública.

116 HOWLETT, Michael; RAMESH, M.; PERL, Anthony, op. cit., p. 14-15.

Uma política pública poderá ter suas diretrizes gerais traçadas pela Constituição e ter regras específicas para seu planejamento e execução elaboradas por uma lei ordinária, ou mesmo por outro ato normativo. Como exemplo, pode-se destacar a política agrícola que tem previsão no artigo 187, da Constituição Federal de 1988, mas que teve as regras de seu planejamento e execução traçadas pela Lei nº 8.171 de 1991.

Quanto à execução das políticas públicas, em alguns casos a própria Constituição poderá determinar a competência para executá-la.

Neste diapasão, há casos em que a Constituição Federal de 1988 estabelece a competência comum dos entes federativos para a execução da política pública, como ocorre com a previsão do artigo 23, VIII, em que há a competência concorrente entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios no fomento da produção agropecuária e abastecimento alimentar.

Outros exemplos, previstos no próprio artigo 23, da Constituição Federal de 1988, dizem respeito à competência comum entre os entes federativos para executarem as políticas públicas de saúde, artigo 23, II, as políticas de educação e cultura, artigo 23, V, executar as políticas públicas de proteção ambiental, artigo 23, VI e VII, estabelecer e implementar as políticas de educação no trânsito, artigo 23, XII.

Quanto à execução das políticas públicas pelos órgãos da Administração Pública direta ou indireta, expressa Patrícia Massa-Arzabe que:

É importante vincar, por fim, que os órgãos e instâncias diretamente envolvidos na execução da política, assim como entidades do setor privado, nas hipóteses de convênios ou parcerias, não agem em livre discricionariedade, mas guiados e vinculados numa perspectiva ampla, pela Constituição e pelos tratados internacionais de direitos humanos, e numa perspectiva estrita, pelos princípios, diretrizes e objetivos imediatos e mediatos traçados na política pública.¹¹⁸

Assim, uma política pública poderá ter os detalhes de sua execução traçados por norma constitucional ou por outro tipo de norma.

Uma vez planejada e executada, a política pública será submetida ao seu último processo que é a avaliação.¹¹⁹

A avaliação da política pública constitui um monitoramento dos efeitos da política, ou seja, diz respeito aos processos pelos quais tanto os atores estatais como os societários

118 MASSA-ARZABE, Patrícia Helena, op. cit., p. 71.

monitoram os resultados das políticas, podendo resultar daí em uma reconceituação dos problemas e das soluções político-administrativas¹²⁰.

No âmbito jurídico, a avaliação da política pública poderá ser feita pela própria Administração pela autotutela, isto é, pela correção dos próprios atos¹²¹. O controle da atuação estatal por meio de políticas públicas também poderá ser feita de forma externa mediante o controle social ou pelo controle judicial^.

Assim como toda política pública, a política agrícola, que é o objeto de estudo do presente trabalho acadêmico, também será composta por processos juridicamente reguladados, com fases de planejamento, execução e controle.

Para tanto, antes é preciso entender como essa política agrícola está organizada na estrutura jurídica brasileira e qual sua relação com a política agrária, o que será visto na segunda parte deste trabalho.

120 HOWLETT, Michael; RAMESH, M.; PERL, Anthony, op. cit., p. 15.

121 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27 ed. rev. amp. atual. São Paulo: Atlas, 2014. p. 35.



O tema sobre o controle da atuação estatal por meio de política pública será retomado na quarta parte do presente trabalho acadêmico, momento em que se dedica ao estudo do controle da política agrícola.