O CONTROLE DA POLÍTICA AGRÍCOLA PELO PODER JUDICIÁRIO

Conforme explica Arthur Sanchez Badin o controle judicial da política pública e, consequentemente, da política agrícola, é fenômeno tratado pela doutrina sob a expressão „judicialização da política‟ e enseja a discussão sobre se e em qual extensão deve intervir o judiciário na revisão dos atos administrativos e legislativos que instrumentalizam políticas públicas.³¹⁴

312

ISAGUIRRE-TORRES, Katya; FRIGO, Darci, op. cit., p. 16.

313 IDEM.

Boaventura de Souza Santos expressa que há judicialização da política sempre que os tribunais, no desempenho normal das suas funções, afectam de modo significativo as condições da acção política.³¹⁵

Assim, continua Boaventura, as relações entre o sistema judicial e o sistema político atravessam um momento de tensão sem precedentes cuja natureza se pode resumir numa frase: a judicialização da política conduz à politização da justiça.³¹⁶

Expressa Maria Paula Dallari Bucci:

Com isso, categorias como a dos atos de governo perdem o sentido original, de imunidade ao controle jurídico ou insindicabilidade judicial, para serem permeados pelo direito, sob determinadas condições. Não apenas se supera a ideia de imunidade dos atos de governo a controle judicial, mas também se amplia significativamente o fenômeno da judicialização política. Isso se reflete na maior incidência de controles judiciais sobre a atividade política e também no deslocamento de decisões difíceis do Poder Legislativo para o Poder Judiciário. O fenômeno da alternância do foco decisório entre Parlamento e Corte Suprema não é peculiar do Brasil.³¹⁷.

Continua a autora explicando que:

O governo, jurisdicizado, com os limites das regras eleitorais, a disciplina dos partidos políticos e do orçamento e outros temas, modifica profundamente os modos de exercício do poder, passando a ser demandado em temas que no passado estavam no campo da moral política, tais como os direitos sociais. O poder político passa a corresponder a formas não apenas institucionalizadas, isto é, disciplinadas juridicamente, mas é obrigado a observar limites que as Constituições em geral “elevaram”, isto é, retiraram do alcance do Poder Legislativo, com sentido de “imunização” ao poder das “maiorias parlamentares ocasionais” conforme a justificação apresentada para a proteção especial dos direitos fundamentais. A política, em certa medida, se “esteriliza”, à proporção que a legitimidade passa por processos jurisdicizados.³¹⁸

A atuação do judiciário no controle dos atos administrativos e legislativos que inserem a política agrícola no sistema jurídico fundamenta-se no preceito constitucional do artigo 5º, XXXV, o qual dispõe que não poderá ser excluída da apreciação do Judiciário nenhuma lesão ou ameaça a direito.

judicialização da política pela abordagem da análise institucional comparada de Neil K. Komesar. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 11-12.

315 SANTOS, Boaventura de Souza. A judicialização da política. Disponível em: http://www.ces.uc.pt/opiniao/bss/078.php. Acesso em 14 out. 2014.

316

IDEM.

317 BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria..., op. cit., p. 97.

A Constituição estabelece princípios e diretrizes com o fito de orientar a atuação do Estado por meio de políticas públicas. Para Ada Grinover, o Poder Judiciário poderá exercer o controle da política pública para aferir sua compatibilização com os objetivos Fundamentais da República³¹⁹, então previstos no artigo 3º, da Constituição Federal de 1988.

Outros autores, como Vanice do Valle e Canela Junior^, justificam a possibilidade do controle de atos estatais pelo Judiciário para garantir a efetivação dos direitos fundamentais então constitucionalizados.

Quanto à vinculação aos princípios constitucionais, ao estudar a implementação de políticas públicas sociais, Patrícia Massa-Arzabe ensina que:

Como as políticas públicas existem em função de objetivos que devem ser concretizados, a avaliação de seu procedimento e dos resultados que vai alcançando devem ser pautados pelo exame de eficiência. O critério da eficiência aqui não tem a ver tanto com a otimização do uso dos recursos financeiros quanto com a satisfação o mais aproximada possível das metas traçadas, obedecidos os princípios e as diretrizes previamente estabelecidos. É exatamente tendo em conta esse princípio que, frequentemente, ajustes devem ser efetuados ao procedimento, sempre com vistas ao aprimoramento – jamais com redução das metas.320

Continua Massa-Arzabe explicando que:

A estatuição de princípios e diretrizes em textos normativos tem a evidente finalidade de vinculação dos órgãos dos poderes públicos à sua observância, assim como a vinculação de sua atuação aos órgãos e instâncias controladoras, com a incorporação destes princípios e diretrizes nas ações estatais, de sorte que os objetivos visados pelas políticas sociais possam se concretizar.

Neste sentido, não há margem para juízo de discricionariedade ao Poder Público. A positivação das metas e dos caminhos para a sua consecução constitui, aliás, procedimento que, antes ausente no ordenamento, vem reduzir drasticamente o campo de discricionariedade da Administração, com razão ainda maior em virtude tais políticas voltarem-se à realização de direitos sociais, imprescindíveis à dignidade de cada pessoa em sociedade.³²¹

Diante da natureza normativa da Constituição, explica Daniel Sarmento que:

319 GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle jurisdicional de políticas públicas. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo (coords.). O controle jurisdicional de políticas públicas. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 149.



Sobre o controle judicial da atuação estatal para o cumprimento da dimensão objetiva dos direitos fundamentais ver: VALLE, Vanice Regina Lírio do. Políticas públicas, direitos fundamentais e controle judicial. Belo Horizonte: Fórum, 2009. Também sobre o controle judicial como meio de efetivação dos direitos fundamentais pelo Estado ver: CANELA JUNIOR, Osvaldo. Controle judicial de políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2011.

320 MASSA-ARZABE. Patrícia Helena, op. cit., . p. 69.

[...] que o dever do Poder Judiciário de aplicar as normas jurídicas vigentes em situações de litígio, mesmo quando isto implique em controlar o exercício do poder estatal, não é incompatível com a democracia, mas antes um elemento dela. Ora, sendo a Constituição uma autêntica norma jurídica, a consagração constitucional dos direitos sociais deveria afastar a objeção contra o suposto caráter anti-democrático da adjudicação judicial destes direitos, pois aqui o Judiciário desempenha a sua típica função de aplicar o direito existente sobre situações litigiosas.³²²

Entretanto, continua o autor:

[...] tais argumentos não devem nos levar ao ponto de negligenciar os riscos para a democracia representados por um ativismo judicial excessivo em matéria de direitos sociais, que transforme o Poder Judiciário na principal agência de decisão sobre as políticas públicas e escolhas alocativas realizadas nesta seara. Todos eles comportam temperamentos, que nos conduzem a preferir um regime que se, por um lado, não nega ao Poder Judiciário um papel relevante na proteção dos direitos sociais, por outro, também não o converte à condição de protagonista neste campo.³²³

Explica citado autor que a possibilidade do controle judicial de ações políticas, com fundamento na função normativa da Constituição, que limita a atuação do Estado ao mesmo tempo em que lhe impõe obrigações de efetivar os direitos fundamentais e sociais, não deve levar a um ativismo judicial com excessos^.

Sobre a possibilidade de controle da política pública, Celso Antônio Bandeira de Mello, que conceitua política pública como um plexo de atos^, dispõe que:

Com efeito, se é possível controlar cada ato estatal, deve ser também possível controlar o todo e a movimentação rumo ao todo. Assim como agredir um princípio é mais grave que transgredir uma norma, empreender

322 SARMENTO, Daniel. A proteção judicial dos direitos sociais: alguns parâmetros ético-jurídicos. Disponível em: file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/A-Protecao-o-Judicial-dos-Direitos-Sociais.pdf. Acesso em: 05 dez. 2014.

323 IDEM.

 Aqui, Daniel Sarmento traz a tona uma discussão que surge na literatura jurídica em torno do ativismo judicial com excessos sob o risco de se formar um governo de juízes. Neste sentido ver GONÇALVES, Alcindo.

Políticas públicas e a ciência política. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre

o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 75-96. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política

pública em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico.

São Paulo: Saraiva, 2006. p. 31 e ss. SABINO, Marco Antonio da Costa. Quando o judiciário ultrapassa seus

limites constitucionais e institucionais. O caso da saúde. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo

(coords.). O controle jurisdicional de políticas públicas. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 353-386. Neste artigo Sabino traz a discussão sobre o início de mudança no posicionamento do Supremo Tribunal Federal a partir da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45 no fornecimento judicial de medicamentos – ADPF n. 45 MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 29.04.2004.

uma política – que é um plexo de atos – que seja em si mesma injurídica é mais grave que praticar um simples ato contraposto ao Direito. Logo, se é possível atacar o menos grave, certamente será possível atacar o mais grave. ³²⁴

Celso Antônio Bandeira de Mello defende que tanto os comportamentos comissivos quanto os omissivos do Estado na produção de políticas públicas podem ser controlados.³²⁵

Ainda, pelos ensinamentos do autor, pode-se concluir que é possível controlar tanto a política pública por esta configurar um conjunto de atos, bem como todo o processo que conduz os atos ao fim predeterminado pela política. Assim, seria possível controlar o processo de planejamento e de execução das políticas públicas e, consequentemente, da política agrícola.

De acordo com os ensinamentos de Maria Paula Dallari Bucci o entendimento da política pública como atividade administrativa redunda, no que diz respeito à sua sindicabilidade judicial, no conhecido tema do controle da discricionariedade administrativa, com seus também conhecidos problemas e limites.³²⁶

Entretanto, é objeto do presente estudo a possibilidade de judicialização do ato estatal por meio de política agrícola. Como visto no desdobrar do presente trabalho acadêmico^, a política agrícola é espécie de política pública com diretrizes mínimas traçadas pela Constituição Federal de 1988, artigo 187, as quais deverão ser observadas pelo Administrador Público no planejamento e na execução da política agrícola.

Uma vez planejada e executada, a política agrícola será avaliada. Nesta avaliação deverá ser observado se a política agrícola cumpriu sua finalidade, seus fundamentos, ou ainda se atendeu com equidade todos os setores da economia rural.

A título de exemplo, a atuação estatal por meio de uma política agrícola que beneficie apenas o agronegócio, atenderia ao preceito constitucional do artigo 3º, III, que elege como objetivo da República Federativa do Brasil a redução das desigualdades sociais e regionais? E as demais formas de atividade agrícola desenvolvida pela agricultura familiar e pelas populações tradicionais também merecem um programa estatal que fomente a forma de produção agrícola de alimentos que difere da produção capitalista de commodities pelo agronegócio?

Conforme expõe Arthur Sanchez Badin:

324 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p. 814.

325

IDEM.

326 BUCCI, Maria Paula Dallari, O conceito de política..., op. cit., . p. 25. 

[...] as políticas públicas, enquanto programas de ação do Estado, decorrem de escolhas a respeito de fins e meios. Quais fins são socialmente relevantes? Quais meios (recursos orçamentários, instrumentos jurídicos etc.) serão dedicados a consecução desses fins? Diante de um contexto de inevitável escassez de recursos, as escolhas a respeito dos fins e meios são mediadas por um juízo (implícito ou explícito, consciente ou inconsciente) de ponderação e escolha de prioridades. ³²⁷

Controlar uma política agrícola significa, primeiramente, verificar se a atuação estatal por meio da política agrícola cumpriu a finalidade eleita no momento do seu planejamento, verificar se há, ao mesmo tempo, políticas agrícolas que atendam a diversidade social, cultural e econômica que compõem o setor agropecuário no Brasil.

A Constituição Federal estabelece princípios e diretrizes mínimas a serem atendidos no planejamento e na execução de uma política agrícola. Entretanto, como ressaltou Badin na citação acima, o Estado se depara com inevitável escassez de recursos financeiros para implementar uma política pública, questão que se estende também à sua espécie política agrícola.

Desta forma,

A escassez obriga o Estado em muitos casos a confrontar-se com verdadeiras “escolhas trágicas”, pois, diante da limitação de recursos, vê-se forçado a eleger prioridades dentre várias demandas igualmente legítimas. Melhorar a merenda escolar ou ampliar o número de leitos na rede pública? Estender o saneamento básico para comunidades carentes ou adquirir medicamentos de última geração para o tratamento de alguma doença rara? Aumentar o valor do salário mínimo ou expandir o programa de habitação popular? Infelizmente, no mundo real nem sempre é possível

ter tudo ao mesmo tempo.³²⁸

Quanto à possibilidade de inconstitucionalidade da política pública Celso Antônio aponta que só é possível reconhecê-la a partir dos efeitos produzidos pela política pública que atentam contra a normativa legal ou constitucional, de forma a cessar sua continuidade.³²⁹

Para Celso Antônio, a legitimidade para atentar contra uma política pública inválida cabe ao Ministério Público, aos legitimados para as ações civis públicas, bem como a qualquer cidadão que seja atingido diretamente pela produção ou pela omissão de uma política pública.³³⁰

327 BADIN, Arthur Sanchez, op. cit., p. 12.

328

SARMENTO, Daniel, op. cit.

329 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, op. cit., p. 814.

Fábio Konder Comparato ressalta que há distinção entre o controle de constitucionalidade dos atos e das normas que compõem a política pública do controle da política em si. Desta forma, segue o autor:

De onde segue que o Juízo de validade de uma política – seja ela empresarial ou governamental – não se confunde nunca com o juízo de validade das normas e dos atos que a compõem. Uma lei, editada no quadro de determinada política pública, por exemplo, pode ser inconstitucional, sem que esta última o seja. Inversamente, determinada política governamental, em razão de sua finalidade, pode ser julgada incompatível com os objetivos constitucionais que vinculam a ação do Estado, sem que nenhum dos atos administrativos, ou nenhuma das normas que a regem, sejam, em si mesmos, inconstitucionais.³³¹

Arenhart faz a seguinte questão:

A grande questão a ser enfrentada diz com os limites a estas possibilidades. Até que medida pode o juiz interferir em uma política pública, sobrepondo sua decisão (judicial) àquelas outras (políticas) ditadas por representantes do Executivo e do Legislativo. Qual o limite para que uma decisão fundada em critérios objetivos (legais), mais ou menos precisos, possa afastar as conveniências políticas daqueles que (ao menos em princípio) foram eleitos para decidir os rumos do Estado brasileiro?³³²

Quanto ao papel político do juiz e à aplicação da Constituição pelo Judiciário, segue Arenhart:

A fim de enfrentar a questão posta, um pressuposto merece ser ponderado: o juiz, atualmente, não é mais visto como simples aplicador do direito. Seu papel, na atualidade, foi alterado de mera “boca da lei”, como queria o liberalismo clássico, para verdadeiro agente político, que interfere diretamente nas políticas públicas. Este papel se faz sentir em todas as oportunidades em que o magistrado é levado a julgar. Não há dúvida de que um juiz, que deve decidir sobre a outorga ou não de certo benefício previdenciário a alguém, interfere, mesmo que de forma mínima, em uma política pública. Sua decisão importará a alocação de mais recursos, a alteração de certos procedimentos (para atender ao caso concreto), além de representar um paradigma para outras pessoas e situação equivalente.³³³

Comparato expressa que deve ser afastada, antes de tudo, a clássica objeção de que o

331

COMPARATO, Fábio Konder, Ensaio sobre... p. 45.

332 ARENHART, Sergio Cruz. As ações coletivas e o controle das políticas

públicas pelo Poder Judiciário. Revista Eletrônica do Ministério Público Federal, ano I, n. 1, p. 1-20, 2009.

Disponível em: http://jus2.uol.com.br/

doutrina/texto.asp?id=7177. Acesso em: 12 nov. 2014. p. 2.

Judiciário não tem competência, pelo princípio da divisão de Poderes, para julgar “questões políticas³³⁴.

Entretanto, pensar em uma política agrícola que tenha como fundamento o desenvolvimento social, econômico e cultural, independentemente do regime de propriedade da terra, enfrenta muralhas herdadas desde a colonização do Brasil. Muralhas estas erguidas nas três esferas de Poder, isto é, um Legislativo que defende a concentração de terras e o agronegócio^, um Judiciário que privilegia a unidade jurídica da propriedade privada^, bem como um Executivo que depende do apoio do Congresso Nacional e de setores da economia, como o agronegócio, para manter sua governabilidade.

Em particular, a este presente trabalho acadêmico interessa a posição e o comprometimento do Judiciário no controle da atuação estatal por meio da política agrícola.

Entretanto, no âmbito da política agrária em geral o alento nem sempre pode ser esperado do Poder Judiciário. Conforme expõe Antonio Carlos Wolkmer, em seus estudos sobre a história do direito no Brasil, os Magistrados, com sua formação em pleno Brasil colônia, revelavam lealdade e obediência enquanto integrantes da justiça criada e imposta pela Coroa, o que explica sua posição e seu poder em relação aos interesses reais, resultando em benefícios nas futuras promoções e recompensas.³³⁵

Continua o autor explicando que:

A carreira do magistrado estava inserida na rigidez de um sistema burocrático que delineava a circulação e a prestação de serviço na Metrópole e nas colônias. Em geral, o exercício da atividade judicial era regido por uma série de normas que objetivavam coibir envolvimento maior dos magistrados com a vida local, mantendo-se eqüidistantes e leais servidores da Coroa.³³⁶

Quanto à questão agrária, ressalta Fábio Alves que o Poder Judiciário muito pouco contribuiu para a aplicação do Estatuto da Terra ³³⁷.

334

COMPARATO, Fábio Konder, Ensaio sobre... p. 46.

 Basta observar a posição da formação do Congresso Nacional nos últimos anos quanto às reformas na legislação ambiental, a exemplo, o Código Florestal, bem como a resistência à demarcação de terras indígenas e remanescentes de quilombos.



Retrocessos do Supremo Tribunal Federal na aplicação das condicionantes da Terra Indígenas Raposa Serra do Sol a outros casos de demarcações de Terras Indígenas – vide o julgamento da PET n. 3388 do STF e do provimento do Recursos Ordinário em Mandado de Segurança n. 29087 do STF.

335

WOLKMER, Antonio Carlos. História do direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1999. p. 63.

336 IBIDEM, p. 63-64.

Entretanto, quanto à questão agrícola, isto é, na avaliação da atuação estatal por meio de política agrícola, ainda são poucos casos levados ao Judiciário^, diferente das questões agrárias que historicamente são judicializadas na expectativa da aplicação do princípio da justiça social ao acesso à terra.

Expressa Daniel Sarmento que:

Na verdade, o mais eficiente remédio para a correção dos desvios da democracia brasileira – mais importante até do que uma necessária reforma do sistema político – é o maior envolvimento do próprio cidadão na esfera pública. Ocorre que a disseminação de uma cultura que centre o seu foco no papel do Judiciário como o “guardião das promessas” da civilização e aponte a Justiça como o principal foro para as reivindicações da cidadania pode contribuir para o desaquecimento da atuação participativa da sociedade civil. Este não é um efeito necessário do ativismo judicial, e houve contextos, como o da luta contra a segregação racial nos Estados Unidos nas décadas de 50 e 60, em que a mobilização da sociedade civil e a atuação corajosa do Judiciário atuaram em sinergia. Contudo, trata-se de um risco que não pode ser menosprezado.³³⁸

Tal posicionamento vem corroborar com os acontecimentos nos últimos tempos no Brasil, uma vez que a sociedade tem requisitado mais espaço para a participação social nas escolhas públicas. Esse controle social, que nos dizeres de Sarmento, citado acima, pode muito bem ser somado ao controle judicial, ainda caminha de forma tímida na sociedade e na ciência do Direito. As tentativas de regulamentar a participação social nas escolhas públicas começa a ter em prática sua discussão, como aconteceu com o Decreto nº 8.243 de 2014, que