A política de conservação da natureza e da biodiversidade na União Europeia

Até meados dos anos 90, a política de conservação da natureza constitui um elemento indissociável da política ambiental desenvolvida pela UE.

Os primeiros passos, embora tímidos, de evolução de uma política de conservação comunitária deram-se em meados dos anos 70. Inicialmente, com a aprovação do primeiro programa de ambiente, em 1973, em que estavam previstas várias ações para a proteção do

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meio natural, de seguida, através de uma recomendação da Comissão Europeia aos Estados- membros, em 1975, para que assinassem a Convenção de Ramsar146.

No segundo programa de ambiente, a proteção e a gestão racional do espaço e dos recursos naturais são estabelecidas como prioridade, pelo que são contempladas diversas ações para a proteção da fauna e da flora selvagens. Neste sentido, a Comissão Europeia propõe ao Conselho a criação de uma Diretiva comunitária relativa à conservação de aves147_,

que é aprovada em 1979. A Diretiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979148, também designada “Diretiva Aves”, é considerada a primeira grande lei de conservação da natureza da União. Tal como o próprio nome indica, destina-se à conservação das espécies de aves (bem como dos seus ovos, ninhos e habitats) que vivem naturalmente, em estado selvagem, no território dos Estados-membros149.

Ainda no âmbito da proteção da fauna e da flora selvagens, a Comunidade aprova, em 1982, as convenções de Berna150 e de Bona151. A primeira, da responsabilidade do CoE, diz respeito à conservação da vida selvagem e dos habitats naturais da Europa. A segunda, da responsabilidade da ONU, refere-se à conservação das espécies migratórias pertencentes à fauna selvagem.

No terceiro programa de ambiente, e tendo por base uma mudança de perspetiva sobre as ações a empreender pela Comunidade, o caráter preventivo da política de ambiente assume-se como primado da decisão, com consequências importantes no rumo a tomar. A Comissão Europeia reconhece que devem ser tomadas medidas no domínio da conservação da fauna e da flora, com vista à preservação dos habitats, e ao controlo, ou proibição, do comércio das espécies ameaçadas e dos produtos dessas espécies.

No que diz respeito à preservação dos habitats, o programa refere a necessidade de adoção de um quadro comunitário para assegurar a criação e a manutenção de uma rede de biótopos, protegidos em extensão, e articulados entre si de forma coerente. Assim, em 1985, no âmbito do Programa CORINE152, é lançado o Projeto Biótopos CORINE, que tinha por

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Recomendação da Comissão Europeia de 20 de Dezembro de 1974, publicada no JO L 21, de 28 de Janeiro de 1975.

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Proposta publicada no JO C 24, de 1 de Fevereiro de 1977.

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Publicada no JO L 103, de 25 de Abril de 1979.

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Ao longo dos anos, a Diretiva “Aves” sofreu várias alterações. Essas alterações são resultado não só de uma evolução dos conhecimentos científicos em matéria de ambiente, mas também dos sucessivos alargamentos da União. Assim, em 2009, foi aprovada uma nova diretiva relativa à conservação de aves selvagens – a Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Novembro de 2009, publicada no JO L 20 de 26 de Janeiro de 2010 – que revoga a versão de 1979.

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Decisão do Conselho 82/72/CEE de 3 de Dezembro de 1981, publicada no JO L 38, de 10 de Fevereiro de 1982.

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Decisão do Conselho 82/461/CEE de 24 de Junho de 1982, publicada no JO L 210, de 19 de Julho de 1982.

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O Programa CORINE (Decisão 85/338/CEE do Conselho de 27 de Junho de 1985, publicada no JO L 176, de 6 de Julho de 1985) foi um programa de trabalho da Comissão Europeia tendo por objetivo a recolha, a coordenação e a harmonização da informação sobre o estado do ambiente e dos recursos naturais na Comunidade. Inicialmente

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finalidade a identificação e caracterização dos biótopos mais significativos para conservação da natureza no espaço comunitário, o que constituiu o embrião da rede Natura 2000.

É também aprovado um regulamento para a aplicação, na Comunidade, da “Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e da Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção” (Convenção de Washington, designada pelo acrónimo CITES). Tratando-se de uma questão que afetava diretamente as suas competências, a Comunidade considerava que o estabelecimento desta norma tinha em vista a unidade do mercado e a liberdade de comércio. O regulamento é adotado em 1982, e entra em vigor em 1984153. Fundamentalmente, o seu objetivo é a proteção das espécies da flora e da fauna selvagens em perigo de extinção, através da regulação do comércio internacional de espécimes dessas espécies, bem como das partes, ou produtos, obtidos a partir desses espécimes154.

De acordo com Bromley (1997), o estabelecimento deste regulamento constitui a primeira resposta plena da Comunidade, pré-AUE, a uma convenção internacional de âmbito ambiental, na medida em que remete para questões de comércio. De facto, e até à aprovação do AUE, a Comissão Europeia implementa uma série de iniciativas ambientais que assentavam, essencialmente, no artigo 235.º, cuja base legal era o funcionamento do mercado interno.

Com a aprovação do quarto programa de ambiente, legalmente fundamentado pelo AUE, tal como a política de ambiente, a política de conservação da natureza ganha um novo ímpeto, nomeadamente, através da priorização da sua integração nas outras políticas comunitárias, bem como da possibilidade, garantida pelo AUE, de melhorar a aplicação e a execução da legislação comunitária no domínio do ambiente.

No que concerne a integração eventual de uma política noutras políticas comunitárias, a PAC merece lugar de destaque. Mais especificamente, em 1988, na comunicação O Futuro do

Mundo Rural, a proteção do ambiente rural e a conservação do património natural da

Comunidade surge como uma das questões centrais. A comunicação prevê um conjunto de

proposto para um período de 5 anos (1985-1988), o programa foi posteriormente estendido por mais dois anos (Decisão 90/150/CEE do Conselho de 22 de Março de 1990, publicada no JO L 81, de 28 de Março de 1990), para que pudesse ser integrado na Agência Europeia do Ambiente. O programa CORINE está na base de criação da EIONET, mencionada no ponto anterior.

Um dos eixos prioritários do programa consistia na inventariação dos biótopos com maior importância para a conservação da natureza na Comunidade. Esse trabalho foi realizado até 1990, e dele resultou uma base de dados com 6000 sítios com importância para a conservação da natureza (CEC, 1991a).

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Regulamento (CEE) n.º 3626/82 do Conselho de 3 de Dezembro de 1982, publicado no JO L 384, de 31 de Dezembro de 1982. Este regulamento foi substituído, em 1997, pelo Regulamento CE n. º338/97 do Conselho, de 9 de Dezembro de 1996 (publicado no JO L 61, de 3 de Março de 1997), devido, entre outros fatores, à supressão dos controlos nas fronteiras internas, resultante do mercado interno

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Mais recentemente, na sequência de uma alteração ao texto da CITES, que possibilita a adesão à Convenção, anteriormente limitada a Estados, a organizações de integração económica regional constituídas por Estados soberanos, e dotadas de competências para negociar, concluir e aplicar acordos internacionais em matérias abrangidas pela Convenção que os respetivos Estados membros lhes tenham transferido, permitiu a adesão da UE enquanto Parte Contratante da Convenção.

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ações que permitam limitar práticas agrícolas nocivas, nomeadamente, através da criação de um sistema de compensação ou de incentivo à adoção de práticas de exploração compatíveis com o ambiente (práticas de agricultura biológica ou de proteção integrada), ou ao abandono de terras para fins ambientais, com o fim de constituir uma rede de zonas de proteção especial (CCE, 1988). Quanto aos procedimentos legislativos, é reafirmada a necessidade de assegurar a aplicação da Diretiva “Aves” em todos os Estados-membros, bem como garantir o cumprimento do regulamento de aplicação da CITES na Comunidade.

Apesar destas iniciativas, a Comissão Europeia refere que na sua vigência, o quarto programa deverá promover desenvolvimentos no domínio da conservação da natureza, nomeadamente, através da criação de um instrumento comunitário, cujo objetivo seja não só proteger as aves, mas também todas as espécies de fauna e de flora, e, de um modo geral, os habitats da vida selvagem (animais e plantas). É assumido que tal instrumento deve constituir uma resposta comunitária a uma fraca execução da Convenção de Berna nos Estados- membros, e que o mesmo deve permitir alcançar os princípios da Estratégia Mundial de Conservação da Natureza. Neste sentido, em 1988, a Comissão Europeia propõe ao Conselho a criação de uma Diretiva comunitária relativa à proteção de habitats, naturais e seminaturais, da fauna e da flora selvagens155.De modo análogo, em 1988, em resultado do referido fraco cumprimento da Convenção de Berna, o Parlamento Europeu lança um apelo à Comissão Europeia e aos Estados-membros para que incentivem a aplicação da convenção, e para que criem uma diretiva comunitária que a aplique. Tal como qualquer outra parte contratante, a Comunidade tinha a obrigação de tomar as medidas legislativas e administrativas necessárias para implementar a Convenção156.

Em 1991, findo o programa Ações Comunitárias para o Ambiente (ACE II157), a Comunidade lança o ACNAT (acrónimo da sua designação em português: “Ações Comunitárias para a Conservação da Natureza”), um instrumento de financiamento específico para a conservação da natureza158. O ACNAT tinha por objetivo apoiar a implementação da Diretiva, proposta pela Comissão Europeia, de preservação dos habitats, e desse modo expandir as

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COM (88) 381 Final de 16 de Agosto de 1988, publicada no JO C 247, de 21 de Setembro de 1988.

156

Resolução A 2-179/88, de 12 de Outubro de 1988, publicada no JO C 290, de 14 de Novembro de 1988, p.54.

157

O ACE I funcionou entre 1984 e 1987, e concedeu apoio a projetos nos seguintes domínios: desenvolvimento de novas tecnologias limpas; desenvolvimento de novas técnicas para medir e monitorizar a qualidade do ambiente natural; e proteção ou restabelecimento de biótopos ameaçados das espécies com particular importância para a Comunidade (espécies essas definidas na Diretiva 79/409/CEE ou Diretiva Aves). Em 1987, o ACE I foi substituído pelo ACE II, que vigorou até 1991. A principal alteração foi a do alargamento do financiamento a projetos nos domínios do desenvolvimento de tecnologias de reciclagem e tratamento de resíduos; desenvolvimento de técnicas de deteção e recuperação de áreas contaminadas por resíduos e/ou substâncias perigosas; proteção e/ou reabilitação de solos ameaçados ou danificados por incêndios e/ou processos de erosão e desertificação.

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Regulamento CEE n.º 3907/91 do Conselho de 19 de Dezembro de 1991, publicado no JO L 370 de 31 de Dezembro de 1991.

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competências da comunidade em matéria de conservação da natureza. A ideia era que as espécies de aves e os seus habitats seriam abrangidos pela Diretiva “Aves”, e que este fundo seria disponibilizado para a proteção de outras espécies animais ou vegetais, e outros habitats. Estava previsto que o ACNAT tivesse a duração de dois anos, mas foi substituído, em 1992, pelo Programa LIFE.

Em 1992, e após algumas alterações efetuadas à proposta inicial159_{, é aprovada a}

Diretiva 92/43/CEE do Conselho de 21 de Maio de 1992160, também denominada “Diretiva Habitats”. A Diretiva constitui a aplicação da Convenção de Berna no território da UE, mas estende o âmbito do texto da convenção, ao incluir, como objetivo, o assegurar a manutenção da biodiversidade através da conservação dos habitats naturais, e da fauna e da flora selvagens, no território dos Estados-membros161.

Ainda em 1992, tendo não só por base a aprovação desta Diretiva, mas também a proposta da Comissão Europeia162 para a assinatura da CBD163, a UE lança o instrumento que ainda hoje constitui o núcleo da sua política de conservação da natureza e, simultaneamente, o seu enquadramento legal, a rede Natura 2000164.

A partir deste momento, a UE passa a assentar o seu discurso não só na noção de conservação da natureza, mas também na noção de biodiversidade, com consequências desejáveis nas políticas a estabelecer no futuro.

Precisamente, no quinto programa de ambiente, a proteção da natureza aparece associada à biodiversidade, como um dos temas prioritários. O programa refere que a estratégia da UE para a manutenção da biodiversidade será executada, através do ordenamento sustentável dos habitats de grande importância, no território dos Estados- membros e nas zonas vizinhas. Neste âmbito, são estabelecidas três metas a atingir até 2000: a manutenção ou recuperação de habitats e espécies naturais da fauna e da flora selvagens, a um nível adequado de conservação; a criação de uma rede europeia coerente de áreas protegidas (a rede Natura 2000); e o controlo estrito do comércio e das práticas abusivas em matéria de espécies selvagens (através do Regulamento de aplicação da CITES).

159

Para maior aprofundamento consultar COM (90) 59 Final de 14 de Março de 1990 (JO C 195, de 3 de Agosto de 1990, p. 1) e COM (91) 27 Final de 8 de Fevereiro de 1991 (JO C 75, de 20 de Março de 1991, p. 12).

160

Publicada no JO L 206 de 22 de Julho de 1992.

161

Tal como a Diretiva “Aves”, também a Diretiva “Habitats” sofreu várias alterações, consequência dos sucessivos alargamentos à União. No entanto, as mesmas não implicaram uma revogação do diploma inicial.

162

COM (92) 186 Final de 26 de Maio de 1992, não publicada no JO.

163

A CBD é efetivamente adotada pela União em 1993, através da Decisão do Conselho 93/626/CEE de 25 de Outubro de 1993 (JO L 309 de 13 de Dezembro de 1993), e é ratificada em 21 de Dezembro de 1993.

164

Como se verá mais adiante, a rede Natura 2000 resulta da implementação das Diretivas Aves e Habitats, e pretende ser uma rede ecologicamente coerente de áreas protegidas de importância para a União.

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Em 1998, no contexto do quinto programa de ambiente, a Comissão Europeia propõe a adoção de uma Estratégia Comunitária em Matéria de Diversidade Biológica165. O intuito desta estratégia era providenciar um enquadramento para o desenvolvimento de políticas e instrumentos, que não só desse cumprimento à CBD, mas integrasse também a biodiversidade na legislação e demais políticas comunitárias. Mais especificamente, a Comissão Europeia define a estratégia em torno de quatro temas centrais: a conservação e utilização sustentável da diversidade biológica; a partilha dos benefícios resultantes da utilização dos recursos genéticos; a investigação, identificação, monitorização e intercâmbio de informações; e a educação, formação e sensibilização do público. Neste sentido, a implementação da CBD na UE deveria ser feita em duas fases: a primeira consistiria na adoção da referida estratégia como documento de orientação de política a desenvolver; a segunda consubstanciaria a política em ações concretas, através da criação e da implementação de planos de ação.

Em resposta, o Parlamento Europeu166 aprova a proposta da Comissão Europeia167 e reconhece que a criação de zonas protegidas proporciona, por si só, proteção insuficiente à diversidade biológica. Mais especificamente, o Parlamento insta, por um lado, a UE a integrar a questão da biodiversidade nos seus diferentes domínios de ação política, e, por outro lado, a Comissão Europeia a fixar, elaborar e concluir os planos de ação propostos na estratégia, e a submetê-los à aprovação do Parlamento Europeu e do Conselho.

Assim, em 2001, a Comissão Europeia propõe ao Conselho e ao Parlamento Europeu a adoção de planos de ação em matéria de biodiversidade, nos seguintes domínios168: pescas; agricultura; conservação dos recursos naturais169; cooperação económica, e para o desenvolvimento. A estratégia previa também um plano de ação no domínio da política regional e ordenamento do território, que não foi, todavia, concretizado.

165

COM (1998) 42 Final de 4 de Fevereiro de 1998, não publicada no JO.

166

Resolução A4-0347/98 de 20 de Outubro de 1998, publicada no JO C 341 de 9 de Novembro de 1998, p.41.

167

O Conselho aprova igualmente a Estratégia Comunitária em Matéria de Biodiversidade na 2016ª Sessão do Conselho «Ambiente», realizada no Luxemburgo, de 16 a 17 de Junho de 1998.

168

Os planos são aprovados pelo Conselho, respetivamente na 2359.ª Sessão «Pescas», realizada em Bruxelas, em 18 de Junho de 2001; na 2360.ª Sessão «Agricultura», realizada no Luxemburgo em 19 de Junho de 2001; na 2378.ª Sessão «Ambiente», realizada no Luxemburgo em 29 de Outubro de 2001; e na 2383.ª Sessão «Desenvolvimento», realizada em Bruxelas em 8 de Novembro de 2001. São igualmente aprovados pelo Parlamento Europeu (Resolução P5_TA (2002)0121 de 14 de Março de 2002 publicada no JO C 47E de 27 de Fevereiro de 2003, p.575).

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O Plano de Ação para a Biodiversidade, tendo em vista a conservação dos recursos naturais centra-se na flora e na fauna selvagens, e nos ecossistemas e habitats que as comportam. Em concreto, é estabelecida como meta geral, a manutenção e o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e das populações das diferentes espécies de fauna e de flora selvagens que apresentem interesse comunitário. São definidos, como objetivos específicos, a aplicação plena das diretivas “Aves” e “Habitats”, o apoio à criação de redes de áreas classificadas, nomeadamente a rede Natura 2000, bem como o apoio financeiro e técnico adequado para a sua conservação e utilização sustentável. No documento, é ainda referido que a rede Natura 2000 é retratada na Rede Emerald para a Europa central e oriental da Convenção de Berna, e que em conjunto as duas redes fazem parte da PEBLDS (CE, 2001c).

150

Em 2002, na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo, mais de uma centena de líderes mundiais subscrevem o compromisso, consignado na CBD, de «reduzir significativamente a taxa de perda global de biodiversidade até 2010». No seguimento desta decisão, no sexto programa de ambiente, a proteção da natureza e a biodiversidade são novamente estabelecidas como um dos temas centrais. Nesse âmbito, a UE traça o objetivo prioritário de travar o declínio da biodiversidade até 2010. Para tal, são contempladas várias ações, nomeadamente, o alargamento da rede Natura 2000 aos países candidatos e a sua extensão às áreas não abrangidas pela rede. Mais especificamente, é referido que a política de biodiversidade fora do âmbito da rede Natura 2000 deverá ser assegurada por uma política específica no domínio da natureza, e pela integração das necessidades da biodiversidade nas políticas agrícola, da pesca, e outras consideradas pertinentes.

Ainda no âmbito do sexto programa de ambiente, e no sentido de definir a estratégia temática para a utilização sustentável dos recursos naturais aí prevista, em 2003, a Comissão Europeia apresenta ao Conselho e ao Parlamento Europeu a comunicação «Para uma Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais»170. A finalidade desta comunicação era lançar uma discussão sobre a criação de um enquadramento para a utilização dos recursos naturais, que apoiasse os objetivos das Estratégias de Lisboa171 e de Gotemburgo172. No entanto, o documento não propunha metas específicas para atingir esse fim, remetendo a Comissão Europeia a apresentação dessas metas para o momento em que fosse definida uma estratégia definitiva.

Em 2004, sob a égide da presidência irlandesa, a Comissão Europeia organiza uma conferência intitulada «A Biodiversidade e a UE – Manter a vida, manter os meios de subsistência», relativa à meta, estabelecida na Cimeira de Joanesburgo, de travar o declínio da biodiversidade até 2010. Realizada em Malahide, na Irlanda, dela resulta um documento final, «Mensagem de Malahide», no qual são estabelecidos, com um nível sem precedentes de consenso, os objetivos prioritários para dar cumprimento à meta de 2010173.

170

COM (2003) 572 Final de 1 de Outubro de 2003, não publicada no JO.

171

A Estratégia de Lisboa, definida no Conselho Europeu extraordinário de Lisboa, de Março de 2000, tinha como objetivo estratégico, para a década seguinte, tornar a economia da UE a economia do conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de assegurar um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social.

172

A estratégia da UE para o Desenvolvimento Sustentável foi adotada pelo Conselho Europeu de Gotemburgo de Junho de 2001. Com ela, o Conselho acrescenta uma dimensão ambiental à Estratégia de Lisboa relativa ao emprego, à reforma económica e à coesão social (CE, 2001a).

173

Da conferência emerge ainda a iniciativa Contagem Decrescente até 2010, lançada por uma parceria entre organizações civis (a IUCN, o Comissário para Ambiente da UE, a Presidência Irlandesa) e outros intervenientes na conferência. Esta iniciativa pretendia funcionar como ação de sensibilização para o declínio da biodiversidade mundial, e plataforma para uma monitorização independente dos progressos efetuados no sentido das metas

151

Um ano depois, é lançada a «Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais»174. Esta estratégia fixa as orientações para a ação da UE num horizonte temporal de 25 anos (2006-2030), e estabelece como objetivo principal a redução dos impactos ambientais em cada etapa do ciclo de vida (extração, utilização e eliminação) dos recursos naturais. O documento destaca a importância da integração das questões ambientais noutras políticas que provocam impactos ambientais associados à utilização dos recursos naturais. A estratégia não fixa, no entanto, metas quantitativas para a “eficácia dos recursos e a redução da utilização de recursos”, tal como previsto no sexto programa de ambiente e na proposta de 2003. A estratégia incide apenas na melhoria do conhecimento, no desenvolvimento de instrumentos de monitorização, e na promoção de abordagens estratégicas em setores económicos específicos, nos Estados-membros e a nível internacional175.

Em 2006, a Comissão Europeia apresenta a comunicação «Travar a perda da Biodiversidade até 2010 – e mais além: preservar os serviços ecossistémicos para o bem-estar humano», com o objetivo de implementar um «Plano de Ação da UE em Matéria de Biodiversidade até 2010 e Mais Além»176. Identificadas as duas ameaças específicas à biodiversidade da União, seja a utilização, seja o desenvolvimento irrefletido dos solos e as alterações climáticas, o plano constitui uma nova abordagem na política de biodiversidade, pois é dirigido tanto à União como aos Estados-Membros, especificando os papéis de cada um em relação a cada ação contemplada. Para o efeito, são definidos quatro domínios políticos (biodiversidade na UE; a UE e a biodiversidade global; biodiversidade e alterações climáticas; base de conhecimentos), consubstanciados em dez objetivos prioritários (CE, 2006e).

Em 2007, o Parlamento Europeu aprova um relatório sobre a comunicação da Comissão Europeia, considerando que o «Plano de Ação da UE em Matéria de Biodiversidade