Espaço rural: diferentes perspetivas para a sua classificação na União Europeia

Entre meados dos anos 60 (período em que a UE inicia a Política Agrícola Comum - PAC) e início dos anos 90 (período em que são apresentados os relatórios Europa 2000 e

Europa 2000+), o espaço rural está, no discurso europeu, tradicionalmente associado à

atividade agrícola. Neste contexto, o espaço rural é encarado como um local de produção, e as áreas rurais são definidas por relação à sua dependência económica da agricultura. Apesar de ser reconhecida a diversidade das áreas rurais, em termos das estruturas agrícolas (Dax, 2014)24, pouca atenção é dada ao desenvolvimento territorial do espaço rural, sendo a enfâse sobretudo colocada nas políticas sectoriais relacionadas com a produção agrícola e a sua modernização (Hadjimichalis, 2003).

Em finais dos 80, começam a soprar os ventos de mudança. Mais especificamente, em 1988, no relatório O Futuro do Mundo Rural25, a UE propõe um modelo espacial urbano- centrado, que identifica três tipos de regiões rurais, definidas, essencialmente, através das suas relações com grandes conurbações (Diniz e Gerry, 2009; Gray, 2000; Hadjimichalis, 2003): as regiões rurais próximas das grandes cidades; as regiões rurais em acentuado declínio; e as regiões rurais marginalizadas (CCE, 1988). Deste modo se introduz, oficialmente, uma rutura com as políticas rurais predominantemente setoriais, mudando o paradigma em que a PAC se funda. A agricultura mantém a sua importância, mas num contexto mais explicitamente territorial do que anteriormente (Hadjimichalis, 2003; Diniz e Gerry, 2009). Por outras palavras, a UE adota dois tipos abordagem, uma abordagem setorial de apoio à agricultura, e uma abordagem territorial de apoio ao desenvolvimento rural em determinadas regiões (Gray, 2000). Concretamente, a UE tipifica os espaços rurais de acordo com os problemas de desenvolvimento que enfrentam (CEE, 1988).

O primeiro problema-tipo, as pressões da evolução moderna sobre o mundo rural, verifica-se sobretudo nas regiões rurais próximas das grandes aglomerações, ou facilmente acessíveis a partir destas, nomeadamente nos países do Centro e Norte da Europa (por exemplo, no Sudeste da Inglaterra, Países-Baixos, Flandres ou Norte da Alemanha) e em algumas zonas costeiras (por exemplo, nas costas mediterrânicas de Espanha, França, Itália e Grécia). São regiões fortemente marcadas por processos de modernização e intensificação agrícola e pela diversificação da economia rural, pelo que, em muitas delas, coexistem

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Em 1957, o Tratado de Roma, tratado de instituição da CEE, reconhece esta diversidade, ao afirmar que «a estrutura social da agricultura e as disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas devem ser tomadas em consideração na elaboração da política agrícola comum» (artigo 39.º, n.º 2, alínea a).

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Comissão das Comunidades Europeias (1988). O futuro do mundo rural. Boletim das Comunidades Europeias, Suplemento 4/88.

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variados interesses na utilização dos solos, que implicam a transformação da paisagem, a fragilização do equilíbrio ecológico, e a ocupação desordenada do território.

O segundo problema-tipo, o declínio rural, carateriza-se por um êxodo rural contínuo que assume essencialmente duas formas: a emigração regional (as populações deixam a sua região e dirigem-se para as grandes aglomerações), e a migração intrarregional das zonas rurais para as zonas urbanas (as populações mantêm-se na sua região, mas não necessariamente no campo). Trata-se de um problema de desenvolvimento e de diversificação económica, com efeitos negativos ao nível demográfico, económico e ambiental, que marca, de forma mais ou menos pronunciada, a aparência das regiões rurais periféricas da Europa Ocidental (por exemplo, o Nordeste de Espanha ou a Irlanda do Norte) e a periferia meridional da Europa (por exemplo, Grécia e Portugal, ou o Sul de Itália). Mais especificamente, nestas regiões o peso da agricultura é ainda relativamente significativo, originando, no entanto, a persistência de explorações agrícolas de pequena dimensão situações de subemprego, com o abandono progressivo dos campos por parte da população ativa e o agravamento de fenómenos de erosão.

O terceiro problema-tipo, o das zonas marginalizadas, distingue-se do anterior por dois aspetos fundamentais, por o declínio rural e o despovoamento serem ainda mais graves. Este problema verifica-se, sobretudo, em regiões de difícil acesso, tais como certas zonas de montanha (por exemplo, partes dos Alpes e dos Pirenéus, ou as Highlands escocesas) e em inúmeras ilhas. Trata-se de regiões triplamente desfavorecidas: geograficamente, por serem periféricas, ou de difícil acesso; demograficamente, por já se encontrarem muito despovoadas; e economicamente, por terem um potencial de diversificação limitado.

A partir do início dos anos 90, o surgimento de alguns estudos académicos que propõem o uso de metáforas espaciais para o território europeu26, levam a que também a própria UE inicie uma série de trabalhos – entre que se destacam os relatórios Europa 2000 (1992) e Europa 2000+ (1995) 27 – sobre o ordenamento do território à escala supranacional, com o objetivo de introduzir uma visão espacial estratégica da Europa.

De facto, neste período, os estudos e o debate político sobre as iniciativas transnacionais de promoção do ordenamento do território europeu ganham um impulso crescente no seio da União, designadamente, através de um primeiro encontro informal entre

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Segundo Ferrão, todos estes estudos defendem leituras simplificadas da organização interna do território europeu, recorrendo a metáforas com grande poder comunicacional em ambientes externos ao mundo académico – por exemplo "banana azul" (Brunet, 1989); "estrela azul" (IAURIF, 1991), "cacho de uvas" (Kunzmann & Wegener, 1991) – (2003a; 2004).

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O relatório Europa 2000 apresenta os resultados de estudos sobre oito "super regiões europeias". O relatório Europa 2000+ refere a necessidade do desenvolvimento de redes transeuropeias de transportes e formas eficazes de cooperação transnacional de base regional (Ferrão, 2003a; 2004).

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os Ministros do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional dos diferentes Estados-membros, em 1989, em Nantes, processo este coadjuvado pela Comissão Europeia (Ferrão, 2003a; 2004). No entanto, o que representa uma viragem na abordagem sobre o espaço transnacional comunitário é a adoção, em 1999, na reunião informal de ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território de Potsdam, do Esquema de Desenvolvimento

do Espaço Comunitário (EDEC)28_.

O EDEC define um conjunto de orientações estratégicas em torno de três princípios- chave, que correspondem aos grandes objetivos das políticas comunitárias: coesão económica e social, desenvolvimento sustentável, e competitividade mais equilibrada do território europeu, estabelecendo, assim, os princípios gerais para uma política de ordenamento territorial europeia. Tendo em vista o desenvolvimento harmonioso do espaço europeu, as suas principais linhas orientadoras, são: (i) a promoção do desenvolvimento de um sistema urbano policêntrico equilibrado, e o estabelecimento de novas relações rural-urbano; (ii) a promoção do desenvolvimento sustentável, bem como uma gestão prudente dos recursos, integrando a proteção da natureza e a herança cultural; e (iii) a promoção da paridade no acesso a infraestruturas, e ao conhecimento (CE, 1999).

Se, por um lado, a importância da sustentabilidade e da acessibilidade são realçadas no EDEC, por outro lado, a lógica de competitividade económica domina o paradigma (Richardson, 2000), pois, à noção de desenvolvimento regional equilibrado, se junta ideias de competitividade global e de integração económica global, em que os países que formam a chamada “banana azul” são tidos como modelo a emular pelas outras regiões da UE (Jensen e Richardson, 2001). Termos como policentrismo, eficiência, acessibilidade, usados no documento, levantam questões sobre a incorporação do rural no EDEC, já que a visão de território expressa assenta, essencialmente, na ideia de criação um novo espaço europeu, com a emergência de fortes redes urbanas: «There is a strong urban bias here. Cities are constructed as the driving forces and “motors” of regional economic development within an increasingly competition oriented space economy» (Richardson, 2000: 59).

Embora, nos seus princípios básicos, o EDEC enuncie, como princípio fundamental, o estabelecimento de novas relações rural-urbano, o documento dá prioridade às necessidades dos centros urbanos e das regiões metropolitanas (Jensen e Richardson, 2001), o que não deixa de levantar questões sobre o papel e o futuro das áreas rurais na Europa. O nível regional surge assim como um nível importante do desenvolvimento económico na UE, que assenta sobretudo na globalização e na competitividade económicas, colocando interrogações

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Este processo que culmina com a adoção do EDEC, em 1999, é abordado de forma mais aprofundada no Capítulo 5.

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quanto à integração da lógica de desenvolvimento rural numa lógica de desenvolvimento mais regional.

A própria definição de áreas rurais parece algo confusa, na medida em que o documento coloca a tónica mais no termo “periférico” do que no termo “rural”, o termo “periférico” sendo utilizado para denotar a distância das regiões às áreas urbanas (cf. Böhme, 1999 in Richardson, 2000). Deste modo, as áreas rurais poderão ser incorporadas em regiões periféricas como em regiões predominantemente urbanas.

A ideia de policentrismo, como solução possível para a resolução dos desequilíbrios regionais em território europeu, aponta para a integração económica das regiões na economia global, e estimula a cooperação entre regiões: «It is said to focus on development opportunities to encourage cooperation and networking and also to pay attention to strengths of areas and to more effective targeting of policy instruments» (Faludi, 2006: 669). No entanto, a operacionalização e a aplicação territorial destes princípios básicos revelam-se mais complexas do que inicialmente se poderia pensar. De facto, dificilmente se identifica no espaço europeu regiões e cidades que consigam pôr em prática os princípios gerais estabelecidos (Carmo, 2008).

Deste modo, com a apresentação do EDEC, a UE mantém a mesma filosofia iniciada em

Futuro do Mundo Rural, em que o “rural” é definido por relação ao “urbano”, e é subordinado

a uma nova economia regional europeia (Hadjimichalis, 2003): «Em termos genéricos, o EDEC reconhece o declínio relativo da agricultura, as mudanças no papel das áreas rurais, e a importância de afetar fundos de um modo mais territorial e menos sectorial, dando a devida prioridade às questões de sustentabilidade ambiental e socioeconómica» (Diniz e Gerry, 2009: 546). A União assume igualmente que as áreas rurais são «áreas complexas do ponto de vista económico, natural e cultural, que não podem ser caracterizadas por critérios unidimensionais, tais como a densidade populacional, a agricultura ou os recursos naturais» (CE, 1999: 25). Acrescentando ainda que, «no passado, as zonas rurais foram frequentemente consideradas como espaços homogéneos, confrontados com os mesmos obstáculos e detentores das mesmas potencialidades de desenvolvimento. Esta abordagem já não corresponde à realidade da UE (…) A diversidade do desenvolvimento rural na UE mostra claramente que as estratégias de desenvolvimento territorial devem ser baseadas nas condições, especificidades e necessidades locais e regionais» (CE, idem: 26). As cidades e as regiões urbanas persistem, todavia, em ser as principais unidades de implementação das políticas europeias, os principais atores delas (Hadjimichalis, 2003).

Mais recentemente, a UE, através da Comissão Europeia, do Eurostat e do Programa ESPON29, tem desenvolvido vários esforços no sentido de caraterizar o espaço europeu e,

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O Programa ESPON, ou Rede Europeia de Observação do Ordenamento do Território, aprovado em Dezembro de 2004, é um programa de investigação cujos objetivos, em termos gerais, consistem em apoiar a realização de estudos de base territorial que contribuam para formular políticas mais adequadas ao desenvolvimento espacial da

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nesse âmbito, tem elaborado diferentes tipologias regionais que permitam caraterizar as regiões europeias, sobretudo ao nível das NUTS 330. Estas tipologias procuram avaliar as dinâmicas espaciais de desenvolvimento de diferentes tipos de áreas e os efeitos territoriais de algumas tendências sectoriais, bem como medir o impacto espacial das políticas da União (Ferrão, 2003a; 2004), sem, no entanto, ser usadas diretamente na aplicação dessas políticas (Dijkstra e Poelman, 2011).

As tipologias de caraterização das regiões rurais têm por base a tipologia urbano-rural da OCDE31, mas remetem para novas dimensões e métodos de análise. Assentam em multicritérios de análise, a maioria deles mensuráveis, traduzidos em indicadores quantitativos harmonizados que possibilitam a comparação entre as várias regiões da Europa.

Uma das tipologias atualmente usada para fins analíticos é a tipologia urbano-rural desenvolvida pela Comissão Europeia, quer no âmbito de projetos de investigação aplicada e publicações do ESPON32, quer no âmbito das publicações da UE que pretendem avaliar o impacto espacial das políticas (nomeadamente, o 4.º Relatório sobre Coesão Económica, Social, e o 5.º Relatório sobre Coesão Económica, Social e Territorial; ou, ainda, o Livro Verde sobre a Coesão Territorial) (CE 2007c, 2010d; 2008). A primeira versão da tipologia foi apresentada em 2007/2008, tendo sido posteriormente atualizada em 2011 (Dijkstra e Poelman 2008; 2011).

Europa, no contexto do pós-alargamento. A primeira fase do projeto esteve em vigor entre 2004 e 2006 (ESPON 2006). Em Novembro de 2007 foi aprovado o Programa ESPON 2013, ou Rede Europeia de Observação sobre Coesão e Desenvolvimento Territorial, para o período de 2007-2013. Tinha como principal objetivo apoiar o desenvolvimento de políticas relacionadas com o objetivo da coesão territorial e o desenvolvimento harmonioso do território europeu, de modo a contribuir para a competitividade, a cooperação territorial, e um desenvolvimento sustentável e equilibrado da Europa. O ESPON 2013 abrangeu os 27 Estados-membros da União, mais quatro países parceiros (a Islândia, o Liechtenstein, a Noruega e a Suíça). Atualmente, está em ação o Programa ESPON 2020, para o período 2014-2020, com a participação dos 28 + 4, cuja missão é a de consolidar uma rede de observação do território europeu e potenciar o aumento de dados territoriais pan-europeus de confiança, sistemáticos e comparáveis.

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Para um aprofundamento das várias tipologias regionais usadas ao nível da União ver Böhme et al. (2009). ESPON Typology Compilation. Interim Report. Luxembourg: ESPON & Spatial Foresight GmbH.

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A tipologia da OCDE é aplicada a vários países. Consoante o país, são usadas diferentes unidades de análise, as LAU (Local Analysis Unit) 1 ou 2. Por exemplo, em Portugal são usadas as LAU2, que correspondem às freguesias. Numa primeira fase, aquilo que distingue uma área rural de uma área urbana é a densidade populacional: unidades locais com menos de 150 habitantes/km² são consideradas rurais, unidades com mais de 150 habitantes/km² são consideradas urbanas. Numa segunda fase, o grau de ruralidade ou de urbanidade é definido pela percentagem de população que nelas reside: uma área é considerada predominantemente urbana, se a percentagem da população que reside nas áreas rurais for inferior a 15%; intermédia, se a percentagem da população que reside nas áreas rurais estiver entre os 15% e os 50%; predominantemente rural, se a percentagem de população que reside nas áreas rurais for superior a 50%.

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«(…) Based on the testing and the development of new regional typologies by the European Commission services, and in order to support consensus and consistency at European level, the ESPON MC decided 9 regional typologies [(1)Urban-rural; (2)Metropolitan regions; (3)Border regions; (4)Island regions; (5)Sparsely populated regions; (6)Outermost regions; (7)Mountain regions; (8)Coastal regions; (9)Regions in industrial transition]». Informação

disponível em

http://www.espon.eu/export/sites/default/Documents/ToolsandMaps/ESPONTypologies/Guidance_on_regional_ty

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Trata-se de uma tipologia que classifica todas as regiões NUTS 3 da UE27 (a que acresce a Noruega e a Suíça), de acordo com a densidade populacional, e a distribuição da população por áreas rurais ou urbanas; combina esta classificação com a dimensão da acessibilidade: mais especificamente, faz uma distinção entre as regiões próximas dos centros urbanos e as regiões remotas. Esta tipologia assenta em cinco categorias: regiões predominantemente urbanas (PU); regiões intermédias acessíveis (próximas de uma cidade) (IA); regiões intermédias remotas (IR); regiões predominantemente rurais acessíveis (próximas de uma cidade) (PRA); e regiões predominantemente rurais remotas (PRR).

A construção da tipologia desenvolve-se em três fases. Na primeira fase, é identificada a população residente em áreas rurais33. Na segunda fase, as regiões NUTS 3 são classificadas com base na percentagem de população residente em regiões rurais. Uma região é considerada predominantemente rural, se a percentagem de população que reside em áreas rurais for superior a 50%; intermédia, se a percentagem de população que reside em áreas rurais estiver entre os 20% e os 50%; predominantemente urbana, se a percentagem de população que reside em áreas rurais for inferior a 20%34. Na terceira fase, é considerada a dimensão dos centros urbanos. Assim, uma região predominantemente rural, que abranja um centro urbano com mais de 200.000 habitantes, que representem, pelo menos, 25% da população regional, é considerada intermédia. Uma região intermédia que inclua um centro urbano com mais de 500.000 habitantes, que representem 25% da população regional, é considerada predominantemente urbana. No que respeita à dimensão da acessibilidade, considera-se predominantemente urbanas as regiões próximas de uma cidade. Uma região intermédia, ou predominantemente rural, é considerada remota, se menos de metade dos seus habitantes puder deslocar-se (de automóvel), em 45 minutos, para o centro de uma cidade com, pelo menos, 50.000 habitantes. Se mais de metade da população da região puder chegar a uma cidade (de automóvel) com, pelo menos, 50.000 habitantes, em 45 minutos, é considerada próxima de uma cidade (Dijkstra e Poelman, 2011).

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São consideradas rurais, as áreas que estão situadas fora dos clusters urbanos; os clusters urbanos são clusters de células de grelha contíguas de 1km², com densidade populacional igual ou superior a 300 habitantes por km² e população igual ou superior a 5000 habitantes.

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Para resolver possíveis distorções criadas por regiões NUTS 3 extremamente pequenas, as regiões com menos de 500 km² são associadas, com o objetivo de classificação, a uma ou mais regiões vizinhas.

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Figura 3 – Tipologia Urbano-Rural de Dijkstra e Poelman, 2011

Fonte: Copus et al., 2011.

A análise da figura 3 permite verificar que as regiões urbanas estão dispersas por todo o território europeu. Nos países mais pequenos, em particular, nos Estados-membros do Leste e nos países nórdicos, apenas as capitais são áreas predominantemente urbanas. Muitos dos Estados-membros do centro, do noroeste e do sul da Europa têm também um número considerável de áreas predominantemente urbanas, secundárias. As zonas mais urbanizadas

Predominantemente urbanas Intermédias acessíveis Intermédias remotas

Predominantemente rurais acessíveis Predominantemente rurais remotas

Tipo

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estendem-se do eixo Reno-Ruhr, através do BENELUX, passando por Londres e pelas midlands inglesas (o equivalente à “banana azul” de Brunet). Em torno deste arco, encontra-se uma mistura de regiões rurais intermédias e regiões predominantemente rurais acessíveis. Na periferia da Europa (Espanha, Portugal, Sul de Itália, Grécia, Turquia, Roménia, Bulgária, Polónia, nos países nórdicos e do Báltico), verifica-se uma contiguidade de regiões predominantemente rurais remotas.

Com base na tipologia Dijkstra e Poelman, e no âmbito do Projeto European

Development Opportunities for Rural Areas (EDORA) do Programa ESPON 2013, Copus et alii

(2011) desenvolveram duas tipologias de áreas rurais da Europa, ao nível das regiões NUTS 3 da UE27 (incluindo Noruega, Suíça e Turquia), excluindo da análise as regiões classificadas como predominantemente urbanas na tipologia de Dijkstra e Poelman35. A utilização das três tipologias prende-se, essencialmente, com os objetivos do projeto, nomeadamente, a criação de um quadro de análise que permita uma melhor compreensão dos padrões de diferenciação dos vários tipos de espaço rural, da natureza das diferentes oportunidades de desenvolvimento que cada um desses espaços enfrenta, e da forma como estas oportunidades dependem, ou podem robustecer-se, pela interação entre as áreas rurais e as áreas urbanas. A utilização da tipologia de Dijkstra e Poelman, que, segundo os autores, constitui a melhor ferramenta para identificar as áreas rurais da Europa, prende-se com a identificação do grau de ruralidade (e acessibilidade) do espaço europeu.

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Para uma análise aprofundada da metodologia e dos indicadores usados na construção das tipologias do projeto EDORA, consultar, Copus, A., Noguera, J. (2010). The EDORA Typology, EDORA Working Paper 24, (Annex 1 of the Final Report, ESPON 2013 project EDORA (European Development Opportunities for Rural Areas), Project 2013/1/2. Disponível em http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/edora.html.

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Figura 4 – Peso relativo dos tipos Dijkstra e Poelman por área, população, emprego e PIB (UE27)

Fonte: Copus, 2014.

A figura 4 mostra que as regiões rurais representam mais de 50% do território da UE, por oposição às regiões predominantemente urbanas, que representam apenas 9% do território. Analisando os restantes indicadores, porém, a situação inverte-se, e são as regiões urbanas que mais contribuem para a situação socioeconómica da UE. Em termos relativos, estas contribuem, entre 40 a 50%, para a população, o emprego e o PIB. As regiões intermédias são-no, no que se refere aos três indicadores, embora, em termos de área, sejam mais relevantes do que as regiões predominantemente urbanas.

A tipologia que os autores designam “estrutural” relaciona-se com a estrutura económica dos espaços rurais. Assenta num conjunto de indicadores económicos36, e é constituída por quatro tipos de economias: agrárias (AGR); consumo do rural (CR); diversificadas - setor secundário forte (DSS); diversificadas - setor de serviços privados forte (DSP)37.

Os dois primeiros tipos permitem diferenciar entre, por um lado, as economias em que as indústrias agroalimentares continuam centrais e, por outro lado, as economias que foram reorientadas para assumirem um papel multifuncional, em que o consumo de bens públicos do