CAPÍTULO 3 POLÍTICA PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA E SUAS
3.3 A POLÍTICA PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA COMO FORMA DE
Na medida em que se passa a aplicar um conceito amplo às políticas públicas, como sendo o principal mecanismo de ação estatal com vistas à realização dos direitos
127Disponível em: <http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=488>. Acesso em: 05 mar. 2012. 128A obrigatoriedade do recolhimento de contribuições previdenciárias implica em restrição ao
acesso de cobertura previdenciária, somente aqueles que contribuem para o RGPS, têm proteção previdenciária, portanto, aqueles que não têm capacidade contributiva ou exercem atividade econômica informal, estão excluídos da previdência social.
sociais, econômico e culturais, pode-se torná-las um veículo privilegiado de realização desses direitos, tendo em vista serem eles os fins do Estado Constitucional.
Trata-se de uma atuação do Estado que envolve questões políticas, questões de interesse público a serem alcançadas para satisfação dos interesses da coletividade. Portanto, a previdência, reconhecida como um direito fundamental social positivado na Constituição, requer a atuação estatal por meio de políticas públicas a fim de que seja atingido o bem-estar da coletividade.
Há que se considerar o contexto atual em que as expectativas de vida aumentam, e as pessoas tendem a viver mais, o que pode provocar consequências negativas sob o aspecto atuarial, uma vez que há mais pessoas obtendo benefícios de aposentadoria de longo prazo, e, simultaneamente, menos pessoas contribuindo. Em virtude disso, cabe ao Estado criar instrumentos que visem sustentar o sistema previdenciário para as gerações futuras, de uma maneira que haja isonomia quantos aos direitos previdenciários, aos aposentados e às futuras gerações.
Sendo assim, várias reformas previdenciárias foram feitas desde o advento da Constituição de 1988, sendo que neste tópico serão analisadas as principais inclusões e alterações normativas desde a introdução do Estado Democrático de Direito, cuja finalidade na seara previdenciária é proporcionar o bem-estar e a justiça social à coletividade.
Considerando que um dos objetivos da seguridade social, bem como da previdência social, é a universalidade da cobertura e do atendimento129, quanto mais
pessoas contribuírem para a previdência social, mais pessoas terão direito às prestações previdenciárias.
Em virtude disso, o objetivo da previdência é que todas as pessoas tenham proteção previdenciária, em contrapartida, elas precisam contribuir130 para o sistema
previdenciário para ter direito a essa cobertura, razão pela qual foi instituída uma regra de inclusão previdenciária, que permite aos trabalhadores de baixa renda e
129Art. 194, I, Constituição Federal.
130O sistema previdenciário tem como pressuposto a ideia de contrapartida, ou seja, de um lado está
o contribuinte que financia obrigatoriamente o sistema por meio de contribuições sociais e, do outro lado, o INSS, que as concede prestações previdenciárias quando preenchidos os requisitos legais por parte do contribuinte.
àqueles sem renda própria o direito a benefícios de valor igual a um salário mínimo pagando alíquotas diferenciadas, valores reduzidos aos demais segurados.131
A partir dessa regra, nota-se que o Estado em convergência ao princípio constitucional previdenciário da Universalidade, por meio do Poder Legislativo, realizou políticas públicas redistributivas, uma vez que a inclusão previdenciária dos trabalhadores de baixa renda tem o condão de reduzir as desigualdades sociais, ao incluir mais pessoas no sistema previdenciário, abrangendo a tutela previdenciária, concedendo mais prestações previdenciárias, principalmente aos menos favorecidos.
Cumpre ressaltar que, a universalidade do seguro social refere-se à uma universalidade mitigada, uma vez que tal princípio apenas se consolida mediante a participação econômica do segurado ao RGPS, sem a qual o sistema seria inviável.132
Tais políticas de inclusão afirmam-se como estratégias voltadas para a destinação de direitos a determinados grupos marcados por uma diferença específica, neste caso, pessoas de baixa renda. Ou seja, são pessoas em situação socialmente vulnerável, em virtude de uma história explicitamente marcada pela exclusão. Portanto, a política de inclusão e universalização foi um mecanismo que o Estado buscou para ampliar a proteção previdenciária, reduzindo a desigualdade social nesse contexto.
Tal medida foi adotada, em função de que hoje, um dos principais problemas da previdência social é a existência de milhões de trabalhadores informais em atividade ativa não inscritos, e, portanto, não contribuem para o sistema previdenciário. A ausência de contribuição traz consequências negativas para o fundo de Previdência Social, mas principalmente impossibilita uma garantia futura de proteção previdenciária a todos esses trabalhadores como forma de sustento com um mínimo de dignidade.
O êxito dessa política previdenciária converge com o preceito do princípio da universalidade de cobertura e atendimento, uma vez que a ampliação de cobertura no sistema em virtude de mais pessoas recolhendo contribuição previdenciária gera segurança aos contribuintes e ainda torna eficaz a norma previdenciária.
131Art. 201, §§ 12 e 13.
132ROCHA, Daniel Machado da. O direito fundamental à previdência na perspectiva dos
princípios constitucionais diretivos do sistema previdenciário brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p.139-140.
Outro benefício previdenciário que sofreu alterações positivas desde a sua instituição, foi a pensão por morte133 que é devido aos dependentes do segurado
falecido como forma de suprir ou minimizar a ausência (pecuniária) daqueles que proviam as necessidades econômicas dos dependentes. Trata-se de um benefício de prestação continuada, de caráter substitutivo, concedido exclusivamente aos dependentes do segurado, que falecer, aposentado ou não.
Após o advento da Constituição Federal de 1988, duas modificações legislativas foram realizadas em relação ao benefício de pensão por morte, mediante a Lei n.o 9.035/99.
A primeira delas foi o reconhecimento do marido e o companheiro como dependentes do segurado, os quais passaram a ter direito ao benefício, desaparecendo a distinção entre gêneros. Anteriormente, apenas a mulher tinha direito à pensão previdenciária do homem. O homem somente fazia jus à pensão por morte da mulher se fosse inválido. Assim, somente sete anos após o advento da Carta Magna de 1988, que já previa a igualdade de direitos entre homens e mulheres, é que os maridos e companheiros passaram ter direito ao benefício de pensão por morte, gerando a equivalência de gêneros quanto à obtenção do benefício previdenciário.
Apenas após a vigência da Lei n.o 9.032/95 esta prestação previdenciária passou a ser concedida sob o valor integral aos dependentes, ou seja, consiste numa renda mensal correspondente a 100% do salário-de-benefício.
Essa mesma lei trouxe uma verdadeira reforma na legislação previdenciária; além das mudanças no benefício de pensão por morte, também foram ampliadas as causas de concessão do auxílio-acidente, não apenas nos casos de acidente de trabalho, mas também em acidentes de qualquer natureza que resultem em perda ou redução da capacidade laborativa. Desse modo, a ampliação de cobertura das causas que dão ensejo ao benefício de auxílio-acidente converge com o fundamento do princípio constitucional da seletividade, em que consiste na eleição dos riscos e das contingências sociais a serem protegidos, pautadas pelo princípio da universalidade descritos no art. 201 da Carta Magna.134
133As regras para obtenção deste benefício estão previstas nos arts. 74 a 79 da Lei n.o 8.213/91 e
arts. 105 a 115 do Decreto n.o 3.048/99. 134Art. 194, III da Constituição Federal de 1988.
Em virtude da impossibilidade de proteção universal, estima-se a existência de prestações que atendam em conjunto às finalidades do direito à Previdência, por esta razão, são eleitos as contingências (riscos) que terão proteção do sistema sendo este o fundamento do princípio referido alhures.135
A partir dessas alterações após o advento da Constituição Federal de 1988, nota-se que a legislação previdenciária sofre constantes alterações em conformidade com as necessidades sociais e de acordo com os princípios constitucionais da ordem social.
Nesse mesmo sentido, a Lei n.o 10.421/2002 permitiu que as seguradas adotivas passassem a ter direitos equivalentes às mães biológicas quanto ao direito ao salário-maternidade, o que consiste em dizer que a atuação estatal estendeu tal direito a todas as mães que concedem, adotam ou têm a guarda judicial de um filho, contribuindo positivamente para o bem-estar da coletividade, e em conformidade a um dos princípios constitucionais da Seguridade Social, o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais136, que
reside em tratamento igual, neste caso às mães, tanto biológicas quanto adotivas, seja nas populações rurais como urbanas.
Tais medidas de inclusão supõem uma adequação efetiva ao conceito avançado de cidadania protegido pelo ordenamento jurídico do país, considerando-se que é dentro dos espaços nacionais é que se constroem políticas de segurança em vista de uma democratização de direitos sociais, em que se enquadram os direitos previdenciários.
A partir do que foi exposto, compreende-se que tais transformações na legislação previdenciária após a Constituição de 1988 consituem políticas públicas inclusivas que têm a finalidade de corrigir as lacunas deixadas pelas insuficiências das políticas universalistas, de tal maneira que aqueles excluídos de cobertura previdenciária também sejam protegidos socialmente, de acordo com as suas necessidades.
Em consequência das políticas públicas previdenciárias se materializarem por meio de leis, cujo conteúdo se destina à proteção aos direitos sociais – espécies de direitos fundamentais, elas têm aplicabilidade imediata, de acordo com a Constituição
135LEITÃO, André Studart. Aposentadoria especial: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Quartier
Latin, 2007.
Federal, art. 5.o, § 1.o, o que significa dizer que elas têm eficácia máxima, devendo
ser concretizadas.
Mas, para que haja concretização de tais direitos reconhecidos como Direitos Fundamentais contempladas na Constituição, de máxima importância, há necessidade de intervenção dos órgãos legiferantes, isto é, do legislador (por meio de norma infraconstitucional), bem como da vinculação positiva de todos os órgãos concretizadores (INSS, Ministério da Previdência, Sindicatos, Ministério da Educação, Ministério do Trabalho, ONGs) e, principalmente, da fiscalização do Poder Público.