A abordagem gerencialista

As propostas das novas formas20 de organizar a burocracia também trouxeram impactos importantes para os mecanismos de controle do setor público. Ao se colocaram como alternativa ao liberalismo, como proposta de reforma do Estado burocrático, essa proposta defendeu a tese de que maiores poderes discricionários para os administradores públicos poderiam significar ampliação de resultados da ação estatal (AUCOIN, 1998).

Segundo essa premissa, o gerente, livre de regras e normas próprias do controle ex-

ante, próprias do controle hierárquico, poderia se comprometer com resultados, tornando-se

mais eficiente. Essas novas formas apresentaram o discurso de alteração do foco do controle sobre a burocracia, propondo a desregulamentação ex-ante, significando alterar alguns pressupostos do modelo racional-legal da concepção do Estado moderno.

Para Neto (2011), a defesa da desregulamentação da burocracia tem raízes no conjunto de fatores econômicos, sociais e políticos que desafiam o Estado moderno na atualidade e que provocam alteração no modelo jurídico-administrativo que lhe é inerente. Segundo esse autor, as condições sociais que justificavam a centralidade do poder decisório em um espaço público autônomo, caracterizado pela separação das esferas pública e privada, estão em processo de mudança. Afirma que está em processo de alteração o contexto do Estado moderno, no qual a legitimidade necessária para justificar a outorga do poder centralizado implicava a instalação de arcabouço de regras e princípios que limitavam a intervenção do Estado e protegiam a sociedade contra o arbítrio de poder. Tanto a centralidade do poder decisório, quanto a separação entre as esferas público e privada, eixos da concepção do Estado moderno, estariam em fase se superação, ficando impossível ao Estado definir de forma unilateral o que é interesse público e, também, de se colocar como monopolizador do controle nesse espaço.

Nessa mudança ganha corpo a visão pragmática do Estado. A sua legitimidade não mais se encontra restrita ao alinhamento dos agentes à definição racional-legal, mas ao cumprimento das finalidades com as quais ele se compromete com a sociedade em termos de serviços prestados à população e resultados das suas políticas contratadas por meio de orçamentos públicos. O cidadão passa a ser visto como consumidor e o Estado como prestador de serviços.

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A competição se torna a forma mais eficaz de distribuição de poder. Nessa perspectiva, as relações próprias de mercado são aceitas como mecanismos mais eficientes de controle para o setor público e, a despeito do risco de corrupção crescer, em nome da eficiência, passam a ser defendidas a descentralização, a desregulamentação e a delegação da autoridade, como maneira de alavancar a capacidade operacional e ampliação das competências no setor público (BRESSER-PEREIRA, 1998; GOMES, 2003).

Aucoin (1998), referindo-se às limitações do modelo burocrático e à necessidade de ampliar a eficiência e a efetividade das atividades governamentais, considera quatro grandes marcos de referência para o novo modelo da administração pública: 1. realização de revisão do arcabouço legal, diminuindo o grau de detalhamento das normas sobre o que o administrador deve ou não fazer; 2. mudança no processo decisório governamental, devendo priorizar a execução de políticas públicas, mesmo em detrimento da forma; 3. mudança nos estilos de gerenciamento de pessoas, que deve priorizar desempenho e não o cumprimento de regras; 4. mudança no foco do controle da accountability de insumos para o compromisso de entrega de produtos. Alerta que as reformas exigem do gerenciamento público alteração das regras burocráticas para propiciar aos gerentes públicos autoridade e responsabilidade e para cobrar desses agentes que assumam o dever de prestar contas sobre o resultado de suas ações.

Balbe (2010), lembrando que não há consenso sobre o conceito de cada uma das novas formas da burocracia, ao diferenciar a chamada Nova Gestão Pública (NGP) do Novo Serviço Público (NSP), atenta para o fato de que no NSP há centralidade para a discussão de mecanismos de controle, o que não ocorria na NGP. Segundo o autor, no NSP, diminui a centralidade na qualidade do desempenho e na produtividade das agências de Estado e ampliação das estratégias de democratização do espaço público, para incentivar a participação do cidadão sem deslocar o Estado, como ator central, das negociações entre os grupos de interesses. Também há diminuição da defesa da ampla liberdade da discricionariedade dos administradores e reconsidera o respeito às regras e às leis pelos agentes públicos para a defesa dos interesses dos cidadãos.

Evans (1993) ressalta a NSP como a segunda etapa das reformas derivadas do Consenso de Washington21. Assinala que houve percepção de que o mercado se mostrou insuficiente para a promoção do processo de mudança estrutural das sociedades em desenvolvimento. Segundo ele, os administradores públicos continuaram a ter papel de vanguarda no processo, mesmo nos países que promoveram liberalização, privatização e

21 _{Consenso formulado em novembro de 1989, pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e}

outras políticas similares. Portanto, ocorre um mix da agenda anterior do liberalismo, com premissas do republicanismo e da democracia, incorporando temas como accountability, participação política, equidade e justiça.

Também assinala a tendência para a retomada da importância do Estado, com inserção da sociedade nos processos decisórios. Assinala que a chave para a eficácia do Estado depende da combinação aparentemente contraditória entre o modelo burocrático weberiano e a inserção da estrutura social circundante. Nesse sentido, estaria havendo a redescoberta da importância da burocracia e dos mecanismos de controle, que lhe são inerentes.

Balbe (2010), utilizando conceitos das propostas das novas formas de organizar a burocracia, analisou a atuação da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), para tentar identificar se as mudanças no modelo de controle, que ocorreram de forma concomitante com o movimento de reforma da administração pública no Brasil, gerou impactos positivos para os programas governamentais do governo federal. O autor destaca que teria havido vários modelos de controle ao longo da história brasileira e descreve o processo de criação e desenvolvimento da SFC, com ênfase no desenvolvimento da ação de avaliação da execução dos programas de governo. Analisando os resultados decorrentes da aplicação da nova metodologia de controle da SFC, concluiu que um em cada quatro trabalhos do controle interno de verificação da execução de programas de governo trouxe impacto positivo para a política pública.

A limitação dessa perspectiva para os objetivos desta tese diz respeito à simplificação do problema à questão instrumental, aspecto também identificado na abordagem da economia. Com a reflexão concentrada nos resultados das políticas públicas e na regulação e fiscalização para se contrapor à proposta de fiscalização como combate ao oportunismo, a teoria também perde a possibilidade de considerar o papel que o controle interno tem como participante da construção do sentido de legitimidade do Estado e, portanto, do próprio agente que priorizará esse sentido.

No próximo item serão apresentadas a perspectiva filosófica e a estrutura conceitual e metodológica de Pierre Bourdieu para criticar as abordagens dualistas das ciências sociais e para instalar a proposta de superação que foi acolhida nesta tese.

2.3 Fundamentos para proposição da Teoria da Prática de Pierre Bourdieu para novas