A APLICABILIDADE DO SISTEMA DE PRECEDENTES AOS TRIBUNAIS DE CONTAS NA BUSCA DA INTEGRIDADE DO

3 A FUNÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS E NATUREZA JURÍDICA DE SUAS DECISÕES

5 A APLICABILIDADE DO SISTEMA DE PRECEDENTES AOS TRIBUNAIS DE CONTAS NA BUSCA DA INTEGRIDADE DO

SISTEMA JURÍDICO

A Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, Código de Processo Civil, dispõe em seu art. 15 que “na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente”.59

A possibilidade da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil aos processos de contas, fiscalização e auditoria, também está prevista no art. 298 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, no que couber naquilo que for compatível com a sua lei orgânica.60

O Código de Processo Civil traz, em diversas frentes, uma tendência ao fortalecimento do sistema de precedentes, com destaque para os arts. 489, §1º, 61 926

58 REOLON, Jaques Fernando. Aplicabilidade do Código de Processo Civil nos Tribunais de Contas e a Eficiência Administrativa. 2019. Dissertação (Mestrado em Mestrado Profissional em Administração Pública) - Instituto Brasiliense de Direito Público, p. 46.

59 BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o Código de Processo Civil. Diário Oficial [da] União, de 17 mar. 2015. Art. 15. Na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente.

60 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resolução nº 246, de 30 de novembro de 2011. Altera o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Resolução TCU nº 155, de 4 de dezembro de 2002. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 15 dez. 2011.

Art. 298. Aplicam-se subsidiariamente no Tribunal as disposições das normas processuais em vigor, no que couber e desde que compatíveis com a Lei Orgânica.

61 BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o Código de Processo Civil. Art. 489. São elementos essenciais da sentença: [...] §1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que: V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se

62 e 927,63 buscando “uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente”.

Como já mencionado, a independências das instâncias administrativa e judicial não permite, em uma primeira análise, uma vinculação irrestrita de qualquer decisão do Poder Judiciário.

A prática tem, contudo, demonstrado a necessidade de se promover um alinhamento entre o entendimento dessas duas esferas, especialmente no âmbito dos tribunais de contas em que os julgamentos podem resultar em sanções severas aos jurisdicionados, judiciais no âmbito administrativo é uma medida que representa, em última análise, pode partir de uma interpretação sistêmica do art. 1.040, inc. IV, do Código de Processo Civil, que trata da publicação dos acórdãos de recursos extraordinário e especial repetitivos.

O dispositivo estabelece que

Art. 1.040. Publicado o acórdão paradigma: [...] IV - se os recursos versarem sobre questão relativa a prestação de serviço público objeto de concessão, permissão ou autorização, o resultado do julgamento será comunicado ao órgão, ao ente ou à agência reguladora competente para fiscalização da efetiva aplicação, por parte dos entes sujeitos a regulação, da tese adotada

A providência de dar ciência ao órgão, ao ente ou à agência reguladora sobre a decisão relacionada a sua área de atuação e competência indica que a intenção da lei em garantir a observância do precedente, dando-lhe, assim, uma eficácia ampla.

Tal medida contempla exatamente o que se pretende no art. 2º da Constituição Federal, pois, em que pese a independência dos poderes Legislativo,

ajusta àqueles fundamentos; VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento.

62 BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o Código de Processo Civil. Art. 926. Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.

6363 BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015. Institui o Código de Processo Civil. Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão: I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; II - os enunciados de súmula vinculante; III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos; IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional; V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados.

Executivo e Judiciário, há também uma necessidade de atuação harmônica e coerente.

Nesse sentido, é possível aprimorar com base nos instrumentos previstos no Código de Processo Civil, como, por exemplo, estender aos tribunais de contas a sujeição às decisões mencionadas no art. 927, que dispõe:

Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão:

I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;

II - os enunciados de súmula vinculante;

III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;

IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;

V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados.

Importa ressaltar que o Código de Processo Civil visou também ampliar a discussão em torno dos precedentes tidos como vinculantes, estabelecendo que a “alteração de tese jurídica adotada em enunciado de súmula ou em julgamento de casos repetitivos poderá ser precedida de audiências públicas e da participação de pessoas, órgãos ou entidades que possam contribuir para a rediscussão da tese”, nos termos do art. 927, §2º.

Nos casos relacionados a matérias afetas ao Direito Público e sujeitas ao Controle, poderia o Tribunal de Contas atuar de modo cooperativo, agregando informações, argumentos e promovendo um aprimoramento de um sistema de precedentes que poderá nortear a atuação de todos os órgãos, entes e jurisdicionados, sejam pessoa jurídica ou física.

Nota-se que não se trata de um engessamento das decisões dos Tribunais de Contas, até porque o próprio Código de Processo Civil previu a possibilidade de alteração dos precedentes, como visto, mas de um aprimoramento de todo o sistema jurídico, a fim de se evitar decisões conflitantes que gerem insegurança jurídica e ineficiência da máquina pública, com o dispêndio de recursos em processos que

sequer deveriam ser iniciados – caso a Administração e os Tribunais de Contas observassem os precedentes judiciais.

Deve-se ponderar outro fator que agrava a insegurança jurídica. Conforme já mencionado, o Tribunal de Contas é responsável pelo julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal.

A sujeição dos agentes públicos ao Tribunal de Contas, em um primeiro momento, faz com que as decisões da Administração sejam pautadas na jurisprudência do Controle, por um motivo simples: os atos praticados pelos agentes serão julgados pelo TCU, logo, existe um grande receio de responsabilização e, consequentemente, penalização ao adotar postura divergente do entendimento dos Tribunais de Contas, ainda que pautada na jurisprudência do Poder Judiciário.

É um outro elemento que coopera para um aumento da judicialização de questões relacionadas à jurisdição do Tribunal de Contas, como contratos oriundos de procedimentos licitatórios, sanções aplicadas no âmbito de contratos administrativos, processos administrativos de responsabilidade, tomada de contas especial e outros temas.

Em um contexto de notória incapacidade do Poder Judiciário tutelar de maneira eficaz todos os direitos individuais e coletivos, notoriamente quando existe uma judicialização da política, torna-se imperioso desenvolver instrumentos para conter o acúmulo de processos que poderiam ser evitados por meio de uma uniformização da jurisdição estatal em seu sentido mais amplo, buscando a eficiência e primando pela segurança jurídica.

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No documento PRÁTICA PROCESSUAL NOS TRIBUNAIS SUPERIORES (páginas 166-172)