2.2 LEGISLAÇÃO PERTINENTE AO EXERCÍCIO DA MEDICINA POR MÉDICOS
2.2.1 As legislações federais e estaduais e a Faculdade de Medicina de Porto Alegre
Apesar de ser possível traçar a história da regulamentação do exercício profissional dos médicos estrangeiros desde os primórdios do período colonial223, concentraremos nossa atenção no contexto brasileiro do início do período republicano até a legislação da década de 1930.
No início do período republicano, ocorreu a reorganização do serviço sanitário do país pelo Decreto nº 169, de 18 de janeiro de 1890, ficando a Inspetoria Geral de Higiene encarregada dos assuntos de saúde pública. Nesse decreto, as questões relativas ao exercício e à habilitação de médicos portadores de diploma estrangeiro foram contempladas. Para o exercício desses profissionais, era necessária a apresentação de seu diploma médico conferido por universidade estrangeira, perante uma Faculdade de Medicina nacional, ficando este sujeito às condições de seus estatutos. Os médicos que fossem professores ou aqueles que tivessem exercido a clínica em seus países de origem deveriam ser certificados pelo seu agente diplomático no Brasil, e na falta deste, pelo cônsul brasileiro atuando no país de origem.
O artigo 43 do capítulo IV encarregava-se do exercício da medicina:
Art. 43. Só é permitido o exercício da arte de curar em qualquer de seus ramos e por qualquer de suas formas:
I. As pessoas que se mostrarem habilitadas por titulo conferido pelas Faculdades de Medicina da República dos Estados Unidos do Brasil;
II. As que, sendo graduadas por escola ou universidade estrangeira, oficialmente reconhecida, se habilitarem perante as ditas faculdades, na forma dos respectivos estatutos;
III. As que, tendo sido ou sendo professores de universidade ou escola estrangeira, oficialmente reconhecida, requererem ao Governo licença para o exercício da profissão, a qual lhes poderá ser concedida si apresentarem documentos comprobatórios da qualidade de professor e de terem exercido a clinica, devidamente certificados pelo agente diplomático da Republica ou, na falta deste, pelo cônsul brasileiro;
IV. As que, sendo graduadas por escola ou universidade estrangeira, oficialmente reconhecida, provarem que são autores de obras importantes de medicina, cirurgia ou farmacologia, e requerem a necessária licença ao Governo, que a poderá conceder, ouvida a Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro.
Os médicos e cirurgiões deveriam matricular-se, apresentando os respectivos títulos
223 MOTT, Maria Lucia; MUNIZ, Maria Aparecida; ALVES, Olga S. F.; MAESTRINI, Karla; Santos Tais do.
Médicos e médicas em São Paulo e os Livros de registros do Serviço de Fiscalização do Exercício Profissional (1892-1932). Ciência e Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 13, n. 3, maio-jun. 2008. Disponível em: Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/S11413-81232008000300008>. Acesso em: 7 mar. 2013.
ou licenças, na Inspetoria Geral de Higiene, na Capital Federal, e nas Inspetorias dos Estados, a fim destes serem registrados. O registro era feito em livro especial que consistia na transcrição do título ou da licença. O decreto preocupava-se, também, com a redação de receitas médicas que deveriam ser redigidas pelos facultativos em português, mostrando a presença de médicos estrangeiros nos cuidados de saúde no país, conforme disposto no art. 47 do referido documento, a saber:
Art. 47. Os facultativos escreverão as receitas em português e, por extenso, as formulas dos remédios, o nome das substancias componentes, exceto as formulas oficiais, sem abreviaturas, sinais e algarismos, e segundo o sistema decimal. Indicarão as doses e o modo por que se devem usar os remédios, especialmente si interna ou externamente, o nome do dono da casa e, não havendo inconveniente, o da pessoa a quem são destinados; bem assim a data em que passarem a receita, que será assinada.
Com a proclamação da República e o regime federalista, informa Mott, o poder central atribuiu maior autonomia aos estados em relação à organização e à regulamentação do exercício profissional. O Decreto Federal nº 169, de 18 de janeiro de 1890, estabeleceu que os estados deveriam seguir a legislação federal até que fossem organizados os próprios serviços sanitários224.
A Constituição Republicana de 1891 definiu o exercício das profissões no Brasil. São dois artigos que basicamente discutiram sobre a regulamentação do exercício profissional: o §
24 do artigo 72 estipulava que “É garantido o livre exercício de qualquer profissão moral, intelectual e industrial”; o art. 83 informava que “continuam em vigor, enquanto não
revogadas, as leis do antigo regime, no que explicita e implicitamente não for contrário ao sistema de governo firmado pela Constituição e aos princípios nela consagrados”225.
Segundo Coelho, foi mantida toda a legislação regulatória do exercício profissional do Império, especialmente aquelas relacionadas ao exercício da medicina presentes no seu regulamento sanitário; a ela, acrescentou-se o artigo 56 do Código Penal de 1890, que criminalizava a prática de Medicina, da Odontologia e da Farmácia para quem não possuísse seus títulos acadêmicos. Desta maneira, o regime brasileiro foi alterado, mas as leis continuavam expressando aquelas do regime anterior. Em vista disso, um debate nacional iria
224 MOTT, Maria Lucia; MUNIZ, Maria Aparecida; ALVES, Olga S. F.; MAESTRINI, Karla; Santos Tais do.
Médicos e médicas em São Paulo e os Livros de registros do Serviço de Fiscalização do Exercício Profissional (1892-1932). Ciência e Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 13, n. 3, maio-jun. 2008. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/S11413-81232008000300008>. Acesso em: 7 mar. 2013.
225 COELHO, Edmundo Campos. As profissões imperiais. Medicina, Engenharia e Advocacia no Rio de
se estender pelas primeiras duas décadas do século XX discutindo se havia incompatibilidade entre o dispositivo penal e o constitucional do regime republicano. De um lado, estariam os que defendiam que só o diploma garantiria a perícia, salvaguardando os interesses da população contra os perigos da prática não qualificada; de outro, os constituintes positivistas que opinavam pela liberdade profissional. Os constituintes consideraram que o título acadêmico era o requisito indispensável para a prática profissional, sendo na fundamentação histórica da Constituinte que deveria ser interpretado o parágrafo 24 do artigo 72 da Constituição Republicana de 1891226.
O Rio Grande do Sul distinguia-se dos outros estados do país por possuir uma legislação estadual diferente da nacional, referente ao exercício de médicos possuidores de diploma outorgados por faculdades estrangeiras. As possibilidades de trabalho dos médicos estrangeiros nesse estado foram facilitadas pela Constituição estadual de 1891, especialmente em seu artigo 71, parágrafos 4, 5 e 17. A partir dessa data, esses médicos necessitavam apenas fazer um registro na Diretoria de Higiene Estadual sem a apresentação dos devidos diplomas outorgados por faculdades. Cumpre observar que esse fato propiciou a habilitação dos chamados médicos licensiados, ou seja, aqueles indivíduos que, apesar de não possuírem a devida habilitação outorgada pela academia, eram qualificados para o exercício profissional nesse Estado como tal.
A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul de 1891 propunha em seu artigo 71:
Art. 71. A constituição oferece aos habitantes do estado as seguintes garantias: § 4. Todos são iguais perante a lei.
O estado não admite privilégio de nascimento, desconhece foros de nobreza, considera extintas as ordens honoríficas existentes e todas as suas prerrogativas e regalias, bem como os títulos nobiliárquicos e de conselho, de acordo com o § 2º do artigo 72 da Constituição Federal. Não se priva, porém de instituir prêmios honoríficos, como medalhas humanitárias, de campanha, industriais, sem que decorra de tais prêmios um só privilégio, de qualquer espécie.
§ 5 Não são admitidos também no serviço do estado os privilégios de diplomas escolásticos ou acadêmicos, quaisquer que sejam, sendo livre no seu território o exercício de todas as profissões de ordem moral, intelectual e industrial.
§ 17 Nenhuma espécie de trabalho, indústria ou comércio poderá ser proibida pelas autoridades do estado, não sendo permitido estabelecer leis que regulamentem qualquer profissão ou que obriguem a qualquer trabalho ou indústria.
O Rio Grande do Sul, conforme Weber, foi o único Estado no Brasil a adotar uma perspectiva positivista após a proclamação da República, consolidada na Constituição
226 COELHO, Edmundo Campos. As profissões imperiais. Medicina, Engenharia e Advocacia no Rio de
Estadual de 1891. Com a garantia da descentralização administrativa garantida pelo decreto- lei de 30 de dezembro de 1891, o Rio Grande do Sul adotou uma perspectiva diferenciada de saúde em relação ao resto do país. Dessa forma, o Estado assegurou a liberdade profissional, que era criticada pelos médicos diplomados, e a liberdade religiosa, permitindo uma variada implantação de práticas de curas combatidas em outras regiões do país227. A liberdade profissional, segundo Gertz, foi um dos fatores que ensejou a discórdia entre a Faculdade de Medicina e o governo gaúcho durante toda a República Velha228.
O princípio da liberdade profissional propiciou que pessoas não qualificadas profissionalmente se candidatassem para a posição de médicos. Informações de Vacaria mostram que o juiz da Comarca daquela cidade inquiriu se um promotor público poderia acumular as funções de médico e farmacêutico. O Presidente do Estado declarou que o funcionário público não estava legalmente inibido de exercer medicina e farmácia, indústrias privadas, todavia era moralmente inconveniente a acumulação, por não ser possível preencher os deveres do cargo229.
Os serviços de saúde pública foram regulamentados pelo Decreto Estadual nº 44, de 2 de abril de 1895. Esse decreto atribuía ao Serviço Sanitário o estudo das questões relativas à higiene e ao saneamento das localidades e a fiscalização e o exercício da medicina e farmácia. Os médicos poderiam exercer seu ofício livremente mediante a inscrição de registro na Diretoria de Higiene e Saúde do Estado, que definia, também, punições em forma de multa, para aqueles que cometessem abusos no exercício de sua profissão ou para os que não se registrassem adequadamente230. Em âmbito nacional, o Decreto nº 3.890, de 1º de janeiro de 1901, também chamado de Reforma Epitácio Pessoa, aprovou o Código dos Institutos Oficiais de Ensino Superior e Secundário, dependentes do Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Ele dispunha sobre a habilitação dos profissionais diplomados por instituições estrangeiras em seu capítulo XVI. Conforme o art. 226:
227 WEBER, Beatriz Teixeira. As artes de curar. Medicina, religião, Magia e Positivismo na República Rio-Grandense.
1889-1928. Bauru: EDUSC, Santa Maria: Editora da UFSM, 1999, p. 31 e 44.
228 GERTZ, René. O aviador e o carroceiro. Porto Alegre: EDIPUCRS, p. 164.
229 ARQUIVO HISTÓRICO DO RIO GRANDE DO SUL. Relatório da 1ª Diretoria. In: Relatório apresentado ao
Sr. Dr. A. A. Borges de Medeiros, Presidente do Estado do Rio Grande do Sul, pelo Dr. João Abbott, Secretário de Estado dos Negócios do Interior e do Exterior em 30 de agosto de 1900. Porto Alegre:
Officinas Typographicas da Livraria Americana, 1900, p. 144.
230 KUMMER, Lizete Oliveira. A medicina social e a liberdade profissional: os médicos gaúchos na Primeira
República. Dissertação (Mestrado em História), Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2002, p. 38.
Art. 226. Para exercerem no Brasil os misteres do seu grau, deverão os doutores ou bacharéis em ciências jurídicas e sociais e os doutores em medicina diplomados por instituições estrangeiras, reconhecidas pelos respectivos Governos, sujeitar-se a exame de habilitação perante alguma das faculdades oficiais.
Os candidatos deveriam apresentar perante o diretor da faculdade, no momento da inscrição, o diploma ou título original, ou a juízo do diretor, documentos equivalentes; a prova de identidade de pessoa e folha corrida trazida do lugar onde possuiu residência no ano anterior. Os documentos eram reconhecidos pelos representantes do Brasil no país em que os documentos foram passados, podendo ser suprida a falta desse reconhecimento por informações dos agentes diplomáticos ou consulares da respectiva nação, residentes no Brasil. O artigo 230 estipulava que:
Art. 230. O candidato que, além da habilitação para exercer os misteres do seu grau, pretender o diploma de doutor ou bacharel em ciências jurídicas e sociais ou de doutor em medicina por alguma das faculdades brasileiras, se sujeitará nos dias indicados pelo diretor, e nas épocas próprias, ao exame de todas as disciplinas do curso respectivo e, para o grau de doutor, a defesa de tese, sendo dispensados, para os médicos, as observações clinicas exigidas para os alunos pelo regulamento da Faculdade de Medicina.
Os exames não poderiam ser realizados por meio de intérpretes, então, os professores só poderiam examinar em língua portuguesa. Era facilitado aos professores efetivos ou jubilados de instituições estrangeiras a obtenção da licença para o exercício da sua profissão no Brasil, independentemente do exame de habilitação. A condição de lente era justificada perante os membros da congregação das Faculdades de Medicina por meio de certidão fornecida pelos agentes diplomáticos ou pelos cônsules brasileiros do país onde tivesse sede a escola ou faculdade donde provinham os peticionários.
O Decreto Federal nº 3.902 de 12 de janeiro de 1901 aprovou o regulamento das Faculdades de Medicina. O artigo 80 versou sobre a habilitação dos profissionais diplomados por instituição estrangeira. Conforme o artigo 80:
Os exames de habilitação constituirão de quatro séries, a saber: 1ª Série: Fisiologia; Terapêutica.
2ª Série: Operações e aparelhos; Anatomia médico-cirúrgica.
3ª Série: Clínica cirúrgica; Clínica propedêutica; uma clínica especial escolhida pelo candidato
4ª série: Clínica médica; clínica obstétrica e ginecológica; uma clínica escolhida pelo candidato.
Lei Rivadávia, foi promulgada pelo Decreto nº 8.659, de 5 de abril de 1911231. Neste decreto, não há referência aos diplomados estrangeiros interessados na revalidação de diploma neste país. Sabe-se que essa lei subtraiu do Estado a interferência no domínio da educação. Em decorrência disso, foi anulado o valor dos diplomas científicos, fazendo com que, pelo período de quatro anos, houvesse uma ampla liberdade de profissão no país.
Nas palavras de Cury, esse decreto, inspirado na doutrina positivista, tornou-se o primeiro documento em que a desoficialização do ensino público foi explicitamente assumida na República. A Lei Orgânica do Ensino refletiu a orientação positivista dominante no Rio Grande do Sul. Entre outras determinações, instituiu o regime do ensino livre, o qual retirou do Estado a interferência no domínio da educação; criou o exame vestibular, suprimiu os diplomas; promulgou a autonomia das congregações, retirando do governo o direito de interferir na economia interna dos institutos superiores. É de salientar que está presente nesse decreto a influência das legislações dos Estados Unidos e da Alemanha referentes ao ensino superior, percebida na possibilidade das Faculdades de Medicina gerirem seus próprios recursos, seu patrimônio, mesmo aqueles advindos do Estado. Procurava-se, dessa maneira, aliviar os cofres públicos deste ônus, implicando os institutos na busca de recursos próprios, sobretudo de doações232. Na Alemanha, os interesses médicos impediam que a máquina estatal interferisse na autonomia profissional nas décadas iniciais do século XX233.
Segundo Fábio Barros, catedrático de Fisiologia da Faculdade de Medicina de Porto Alegre, o período que vai da assinatura do Decreto nº 8.659 ao Decreto nº 10.821, o qual sancionou o regulamento da Diretoria Geral de Saúde Pública, isto é, de 5 de abril de 1911 a 18 de março de 1914, possibilitou no Brasil uma ampla liberdade de profissão. Destaca, no entanto, que, apesar de seu “horror aos títulos acadêmicos”, a Lei Orgânica manteve a exigência deles,
para ser “engenheiro do quadro, advogado nos auditórios federais, membro da magistratura,
231 Rivadávia Cunha Correa era o ministro da Justiça e dos Negócios do Interior. Formado em Direito pela Faculdade
de Direito do Largo de São Francisco (São Paulo), também ele era positivista, tendo ocupado uma série de cargos eletivos. Foi deputado estadual, federal em vários mandatos, senador pelo Rio Grande do Sul, foi prefeito do Distrito Federal, ministro da Fazenda e ministro da pasta que se ocupava da Educação. Ver: CURY, Carlos Alberto J. A desoficialização do ensino no Brasil: a Reforma Rivadávia. Edu. Soc., Campinas, v. 30, n. 108, Oct. 2009. Disponível em: <http://dx.doi.org./10.1590/S0101-73302009000300005>. Acesso em: 20 mar. 2013.
232 CURY, Carlos Alberto J. A desoficialização do ensino no Brasil: a Reforma Rivadávia. Edu. Soc.,
Campinas, v. 30, n. 108, Oct. 2009. Disponível em: <http://dx.doi.org./10.1590/S0101-73302009000300005>. Acesso em: 20 mar. 2013.
233 WEISZ, George. Divide and conquer. A comparative history of medical specialization. Nova York: Oxford
clínico ou funcionário superior da Diretoria de Saúde Pública do Distrito Federal”234.
Durante o período em que foi vigente a chamada Reforma Rivadávia, informa Almeida Júnior:
improvisaram-se Universidades; brotaram escolas superiores como cogumelos; proliferou o ensino universitário por correspondência; fez-se dos títulos acadêmicos (que continuavam a valer, a despeito da lei) objeto do mais vergonhoso comércio; tanto que diplomas de médicos, advogados ou engenheiros, diplomas de 60$000, como vieram a ser conhecidos (porque era esse, realmente, o seu preço) – inundaram durante dois ou três decênios o mercado profissional do país e das repúblicas sul-americanas235.
A consequência desse decreto, de acordo com Cury, foi a substituição dos diplomas fornecidos pelas faculdades por certificados. Considerava-se que o diploma conferido pela legislação precedente era profissionalizante e possuía um valor oficial. Por outro lado, o certificado constava de um atestado de conclusão de um curso sem os privilégios obtidos por um diploma236.
No Rio Grande do Sul, apesar da ampla liberdade de profissão ensejada pela Lei Rivadávia, a Faculdade de Medicina anunciava em editais as inscrições para o exame de habilitação de médicos estrangeiros. Em fevereiro de 1912, um edital da Faculdade de Medicina informava:
De ordem do sr. Diretor faço público para conhecimento dos interessados que, na secretaria desta faculdade, se acharão abertas [...] as inscrições para exames preparatórios, de habilitação de médicos estrangeiros e o dos cursos de obstetrícia, odontologia, farmácia e medicina. Na secretaria desta faculdade, os candidatos encontrarão quem lhes dê os esclarecimentos de que carecerem237.
O editorial publicado na Revista dos Cursos, em 1915, noticiava a repercussão da Lei Rivadávia na Faculdade de Medicina de Porto Alegre. A faculdade aproveitou o momento para fazer adaptações em seu programa, adequando-o às exigências do progresso da ciência médica no período:
Nova reforma com o advento da lei orgânica do ensino, que acabou com os privilégios dos títulos acadêmicos, dando uma autonomia didática, aliás incompleta, a todas as Faculdades.
Entretanto com a referida lei, exultamos todos os professores, e sem demora dela aproveitou-se esta faculdade, não para fabricar doutores ou facilitar a aquisição de
234 BARROS, Fábio. Os médicos estrangeiros e o mandado de segurança Boletim Sindicato Médico, ano III,
Porto Alegre, n. 8-9, p. 99, set.-dez. 1934.
235 ALMEIDA JUNIOR, A. F. Enquanto se espera pelas diretrizes e bases. p. 77. Disponível em: <http://ojs.c3sl
.ufpr.br/ojs2/index.php/direito/article/view/6167/4398>. Acesso em: 5 dez. 2012.
236 CURY, Carlos Alberto J. A desoficialização do ensino no Brasil: a Reforma Rivadávia. Edu. Soc.,
Campinas, v. 30, n. 108, Oct. 2009. Disponível em: <http://dx.doi.org./10.1590/S0101-73302009000300005>. Acesso em: 20 mar. 2013.
diplomas, mas para alterar seus programas, remodelando o ensino, pondo-o mais à feição com as exigências dos progressos realizados nas ciências médicas. [...] Além disto, tornou-se mais rigoroso para todos os cursos [medicina, farmácia, odontologia] o exame de admissão com as modificações instituídas no modo de prestar as provas no estudo de humanidades238.
Um outro editorial, desta vez publicado na revista Archivos Rio-Grandenses de Medicina (1920), cinco anos depois, complementa a informação relacionada às alterações que foram realizadas durante a vigência desta lei na Faculdade de Medicina de Porto Alegre:
Na vigência desta lei, que, mal interpretada, prejudicou os princípios de liberdade de ensino descambando para a licenciosidade, continuou, entretanto, a Faculdade na reta traçada de início, procurando dar melhor orientação ao ensino, com a alteração de seus Estatutos para a criação de novas cadeiras e o desdobramento de outras, e mantendo o provimento dos cargos docentes pelas provas de concurso, como sempre foi observado, apesar de a tal não ser obrigada ex vi do anterior Código de Ensino239.
Em decorrência da Lei Rivadávia, em 1911, o nome desta da faculdade mudou de Faculdade Livre de Medicina e Farmácia de Porto Alegre para Faculdade Livre de Medicina