As origens do instituto

De início, é importante frisar que não é objetivo deste trabalho pesquisar a operacionalização e resultados das operações interligadas, mas, sim, apresentar a origem das operações urbanas consorciadas. Sendo assim, como o próprio subtítulo sugere, o município de São Paulo foi o pioneiro na utilização das Operações Urbanas Consorciadas. Mariana Fix relata que “o mecanismo de parceria ‘Operações Urbanas’ já tinha aparecido no Plano Diretor elaborado na gestão Mário Covas (1983-1986)”.²¹⁶ A ideia era que fosse “um instrumento a ser utilizado para uma série de intervenções e pontos definidos, espalhados por todo o município”. Entretanto, não chegou a ser aprovado.

A “Operação Urbana” só foi retomada e levemente modificada através da Lei Municipal 10.209/1986 (também chamada de “Lei do Desfavelamento”, de inspiração norte-americana²¹⁷), enquanto Jânio Quadros ocupava o posto de prefeito de São Paulo. Foi nesse dispositivo que se acrescentou o termo “Interligada” ao seu nome. Ao se referir às Operações Urbanas Interligadas, José Afonso da Silva diz que “elas foram lançadas em São Paulo como

214 GESTÃO URBANA. Prefeitura Municipal de São Paulo. Disponível em: <

https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em 15 out. 2019.

215 PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: Distribuição dos recursos gastos, por tipo de intervenção. Disponível em: <https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2019.

216 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão: duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Agua Espraiada. São Paulo: Boitempo. 2001. p, 77.

217 WILDERODE, Daniel. “Operações Interligadas: Engessando a Perna de Pau”. pp. 43-55. In: ROLNIK, Raquel e CYMBALISTA, Renato (orgs.). Instrumentos Urbanísticos contra a exclusão social. São Paulo: Instituto Pólis, 1997. p, 44.

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instrumento destinado a solucionar o problema das favelas”.²¹⁸ Fix relata que a mudança de Lei do Desfavelamento para “Operação Interligada” ocorreu porque o nome “pegava mal”.²¹⁹ Karlin Olbertz, por sua vez, conceitua as Operações Urbanas Interligadas (OUIs) da seguinte forma:

O instrumento destinava-se preponderantemente a promover a construção de habitações populares (sem prejuízo, em princípio de outras obras e serviços de interesse público) mediante a colaboração da iniciativa privada.

Tratava-se de um conjunto integrado de intervenções, em áreas determinadas, sugerido por particular (art. 3º da Lei n. 10.209/1896) e realizado sob a coordenação do Poder Público, viabilizado por mecanismos de troca compensatória. Em suma, o particular interessado submeteria ao Poder Público proposta de modificação de índices urbanísticos e de características de uso e ocupação de solo em local específico, acompanhada de proposta de contrapartida que assumiria na forma de encargos, como a construção de habitações populares.220

Alfredo Mario Savelli completa dizendo que a sua criação ocorreu como “resultado de pressão proveniente de crise no mercado imobiliário em São Paulo, com a extinção de linhas de financiamento habitacional, provocando desemprego na indústria da construção”.²²¹ Assim, percebe-se como a criação das Operações Interligadas apresentavam um atrativo para diversos setores da sociedade e da economia: criação de habitação de interesse social para a população carente, geração de emprego por aquecer, mesmo que in loco, a construção civil, o setor imobiliário e proprietários de terrenos, que se beneficiariam com a sua valorização.

Já na gestão de Jânio Quadros, a Operação Urbana foi reestruturada para ampliar os benefícios da Operação Interligada e “foi incluído no Plano Diretor de 1988 (Lei 10.676, aprovada por decurso de prazo) e definida como ‘a ação conjunta dos setores público e privado, destinada à melhoria do padrão de urbanização’”.²²²

218 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2018. p, 369.

219 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão: duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Agua Espraiada. São Paulo: Boitempo. 2001. p, 74.

220 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p, 98

221 SAVELLI, Alfredo Mario. Subsídios para a implementação de parceria público privada (PPP): operações urbanas em São Paulo. 2003. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Construção Civil e Urbana) - Escola Politécnica, Universidade São Paulo, São Paulo, 2003. p, 36.

222 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão: duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Agua Espraiada. São Paulo: Boitempo. 2001. p, 77.

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As Operações Interligadas ainda foram utilizadas na gestão seguinte, de Luiza Erundina (1989-1992) e, posteriormente, na gestão de Maluf (1993-1996). Fix relata que esse último fez grande uso das Interligadas:

Na gestão seguinte, do prefeito Maluf, foi aprovada uma nova lei para as Interligadas. Em seguida, foi lançado um edital para interessados em apresentar propostas de Operações Interligadas, com o título “Programa Direito à Moradia”, que novamente utilizava a carência de moradias para justificar a abertura de exceções na Lei de Zoneamento. A diferença é que dessa vez os recursos seriam utilizados para um programa de habitação social da atual gestão, mais eficiente do ponto de vista do marketing político do que o desfavelamento de Jânio Quadros: o Cingapura.²²³

Várias operações interligadas foram utilizadas pela gestão Maluf, justamente na intenção de flexibilizar a Lei de Zoneamento. Àquela época, já havia críticas em relação às Interligadas, sendo que os argumentos assemelham-se fortemente aos que são apresentados hoje criticamente com relação às operações urbanas consorciadas: seriam intervenções urbanísticas pontuais, que concentradas na mesma região da cidade (a que conhecemos hoje por “quadrante sudoeste”), onde já existe um forte interesse do mercado imobiliário. “Como se trata de áreas ocupadas pela população com maior poder de pressão sobre o Estado, não é difícil obter os recursos necessários para novas obras drenando os investimentos de outras áreas, reforçando-se a concentração de renda”²²⁴.

Ao analisar de forma crítica as Operações Urbanas Interligadas, Daniel Julien Van Wilderode, afirma que:

A Lei das Operações Interligadas, que data de dezembro de 1986, permite a derrogação da Lei de Zoneamento mediante o pagamento, à municipalidade, de uma parte do sobrelucro obtido pela operação. Isto é, graças a esta lei, qualquer empreendedor pode conseguir uma modificação dos parâmetros urbanísticos, ampliando o tamanho do edifício e portanto o número de apartamentos edificados, o que aumenta o seu lucro por unidade habitacional construída a mais.225

Em outras palavras, a Lei do Desfavelamento e o Plano Diretor de 1988 previam a possibilidade de alteração de uso, índice de ocupações e coeficiente de aproveitamento de

223 FIX, Mariana. op. cit. p, 75. 224 Ibid. p, 76.

225 WILDERODE, Daniel. “Operações Interligadas: Engessando a Perna de Pau”. pp, 43-55. In: ROLNIK, Raquel e CYMBALISTA, Renato (orgs.). Instrumentos Urbanísticos contra a exclusão social. São Paulo: Instituto Pólis, 1997. pp, 43-44.

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uma determinada gleba – cujos coeficientes eram todos pré-determinados na Lei de Zoneamento (à época, era a Lei n. 7.805/1972) – caso os particulares interessados, donos das terras ocupadas por favelas, oferecessem, concomitantemente, solução para toda a população da favela ou núcleo objeto do plano.

Muito embora, no discurso, as Operações Interligadas tenham sido bem utilizadas no município paulistano entre as décadas de 1980 e 1990 e, com elas, tenha sido possível construir habitações de interesse social, conforme denunciado por Wilderode, o seu tratamento “não consegue ocultar o seu caráter arbitrário e tecnocrático”. Ele completa da seguinte forma:

Constituindo tendências do mercado imobiliário, as operações interligadas revelam o obsoletismo do zoneamento. Mas, apesar de permitir a derrogação à lei de zoneamento, as operações interligadas não se contrapõe ao zoneamento. Ao contrário, a permanência do zoneamento é peça fundamental para o funcionamento do mecanismo interligado. Com efeito, trata-se de criar uma exceção à regra antiga e essa exceção gera muito mais lucro do que deixam transparecer os laudos dos avaliadores credenciados (e pertencentes ao próprio setor privado).226

Também é interessante destacar que mesmo na Câmara Municipal de São Paulo, havia críticas ferrenhas às Operações Interligadas. Na ata da 213ª sessão ordinária, realizada em 20 de outubro de 1994 e publicada em Diário Oficial em 04 de novembro do mesmo ano, por exemplo, os vereadores Henrique Pacheco (PT), Dalmo Pessoa (PMDB) e Arnaldo de Abreu Madeira (PSDB) apresentaram críticas sobre a ineficácia do instituto em construir habitações de interesse social e quanto à postura da Prefeitura que, além de o implementar à beira da legalidade, também as tratava como “negócios imobiliários”²²⁷.

É interessante notar, entretanto, que mesmo atendendo aos interesses do mercado imobiliário, as operações interligadas apresentavam suas limitações. Era um instrumento bem mais focalizado, que abrangia somente um empreendimento, não uma área. Assim, a

226 Ibid. p. 54.

227 Os vereadores citados reclamam de uma matéria veiculada no “Diário Popular”, publicado no mesmo dia da sessão, em que Paulo Richter, o então Secretário de Planejamento do município afirmava que não é função do Legislativo fazer negócios imobiliários. A afirmação havia sido feita em retaliação à medida da Câmara que sustou as Operações Interligadas que vinham sendo aplicadas de forma desordenada na cidade e foi interpretada como intenção do executivo de tomar para si a responsabilidade de tratar sobre questões de zoneamento. CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Atas e Anais da Câmara Municipal: 213ª sessão ordinária. São Paulo. 2019. Disponível em: <http://busca.saopaulo.sp.leg.br/docs/Sessoes/Ordinarias/213SO11.pdf>. Acesso em: 01 nov. 2019.

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Prefeitura de São Paulo foi aprimorando a operação interligada, com o objetivo de atender melhor àqueles interesses.

O instrumento também foi utilizado na gestão de Erundina (1989-1992) que, em seu Plano Diretor, propôs as Operações Urbanas Anhagabaú, Água Espraiada, Faria Lima-Berrini e Paraisópolis. Sobre elas, Maleronka explica que “inicialmente, (...) apresenta-se uma definição genérica, que, em princípio, ensejaria várias modalidades de parcerias, ou vários tipos de ‘troca’ entre poder público e iniciativa privada”.²²⁸ Ela ainda ressalta que, no plano nacional, São Paulo foi a cidade “que acumulou o maior know-how em intervenções dessa natureza até que houvesse a regulamentação nacional pelo Estatuto da Cidade, em julho de 2001”.²²⁹

Entretanto, com exceção da Operação Urbana Anhangabaú, as outras não obtiveram êxito e, mesmo a do Anhangabaú, não alcançou o resultado esperado. O plano da Prefeitura não tinha apelo perante o mercado imobiliário. Isso “ficaria claro na gestão seguinte, quando uma administração mais afinada com os interesses do capital implantaria a Operação Faria Lima”:

Na gestão Maluf, a Operação Anhagabaú foi ampliada e virou a Operação Centro, a Água Espraiada foi revista e a avenida construída (sem a aprovação da operação até o momento), a Água Branca foi retirada e depois devolvida para ser aprovada pela Câmara, em 1995. O projeto de Júlio Neves para a Faria Lima, seu Plano de Renovação Urbana, foi adaptado, incorporando o trabalho desenvolvido na gestão petista, e tornou-se o exemplo pioneiro de Operação Urbana.230

Ao analisar a transformação dos institutos até agora mencionados, Maleronka elaborou um quadro que indica a evolução dos conceitos aplicados na Operação Urbana:

228 MALERONKA, Camila. Projeto e gestão na metrópole contemporânea: um estudo sobre as potencialidades do instrumento 'operação urbana consorciada' à luz da experiência paulistana. 2010. Tese (Doutorado em História e Fundamentos da Arquitetura e do Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. pp, 94-95.

229 Ibid. p, 93.

230 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão: duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Agua Espraiada. São Paulo: Boitempo. 2001. p, 78.

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Quadro 3.1 - Construção do instrumento “operação interligada” a partir dos conceitos de solo criado e operação urbana desenvolvidos na década de 1970

Fonte: MALERONKA, Camila. Projeto e gestão na metrópole contemporânea: um estudo sobre as potencialidades do instrumento 'operação urbana consorciada' à luz da experiência paulistana. 2010.

Tese (Doutorado em História e Fundamentos da Arquitetura e do Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. p, 92.

Nesse contexto, sua avaliação crítica conclui que:

É possível afirmar que as primeiras operações urbanas implementadas em São Paulo foram concebidas mais como uma concentração de operações interligadas em um dado perímetro, e menos como uma intervenção com uma intenção clara de modificação do tecido urbano e/ou solução de um problema detectado. Isto é, na definição dessas intervenções foi mais valorizada a comercialização de potencial construtivo que as transformações urbanísticas proporcionadas por essa negociação.231

Conforme demonstrado acima, as Operações Interligadas e, posteriormente, Operações Urbanas, foram utilizadas tanto por gestões de direita (Maluf, por exemplo) como também por gestões de esquerda (Erundina). A escassez dos recursos públicos e a necessidade de a municipalidade apresentar medidas efetivas para a melhoria de infraestrutura urbana e redução de problemas habitacionais justificava o seu uso e o interesse pela parceria com a iniciativa privada. Nesse sentido, Fix diz que:

Se um governo de direita conseguiu utilizar os planos realizados pelo de esquerda, mesmo que invertendo as premissas sociais, isso foi possível

231 Ibid. p, 96.

94 porque as duas propostas de Operação Urbana, Faria Lima e Água Espraiada, estavam localizadas na área de expansão do grande capital, tinham como pressuposto o interesse imobiliário (para que os custos da intervenção fossem reembolsados) e causavam uma grande reordenação espacial, propícia a grandes negócios.²³²

A partir dessas experiências paulistanas, especialmente as da Faria Lima e Água Espraiada, foi instituída a operação urbana consorciada, bem semelhante ao que consta no Estatuto da Cidade. Olbertz destaca o ponto de virada:

A Lei nº 11.732/1995, por sua vez, instituiu a Operação Urbana Faria Lima, com os mesmos propósitos da Anhagabaú (Lei nº 11.090/1991); foi revogada pelas Leis 13.769/2004 e 13.784/2004 (da gestão de Marta Suplicy), que converteu a operação em operação urbana consorciada (o novo instrumento, na ocasião, introduzido pelo Estatuto da Cidade).233

A análise da OUC Faria Lima encontra-se mais adiante. Entretanto, por hora é relevante destacar que ela foi a grande inspiração para o modelo existente no Estatuto da Cidade:

A lei nacional assumiu a redação da lei paulistana introduzindo o objetivo de “transformações urbanísticas estruturais” e adjetivando as melhorias almejadas pela operação como “sociais”. Além da coincidência nesse trecho da lei, os certificados de potencial adicional de construção propostos na OU Faria Lima também foram incorporados no Estatuto da Cidade.234

Assim, com a promulgação do Estatuto da Cidade, criaram-se as bases para que qualquer município – e, posteriormente, qualquer Estado – pudesse aprovar por lei uma Operação Urbana Consorciada da âmbito municipal ou metropolitano. É importante lembrar que, conforme demonstrado no primeiro capítulo, a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade determinaram a importância do Plano Diretor municipal no direcionamento da política urbana.

Em São Paulo, após a entrada em vigência do Estatuto da Cidade, já foram promulgados dois deles: o Plano Diretor Estratégico de 2002, lei 13.430/2002 e o Plano Diretor Estratégico de 2014, lei 16.050/14, que revogou o anterior. Ao comparar os dois Planos é possível verificar uma diferença significativa nos rumos que o poder público municipal definiu para a

232 FIX, Mariana. op. cit. pp, 80-81.

233 OLBERTZ, Karlin. Operação urbana consorciada. 2011. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011. p, 100.

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política urbana paulistana. É questão dessa pesquisa verificar quais diretrizes e dispositivos interferiram na operacionalização das Operações Urbanas Consorciadas paulistanas.

Quanto ao PDE de 2002, Alfredo Savelli defende que ele correspondia “[...] a uso e ocupação de solo muito mais restritivo do que o vigente até então, situação especial quando

começam a rarear os terrenos desocupados na cidade”. Nesse sentido, parafraseando Jorge

Wilheim, Secretário Municipal de Planejamento à época, o PDE 2002 também propunha “uma cidade menos concentrada, abrindo a perspectiva de expansões planejadas em áreas menos congestionadas, por meio de Operações Urbanas Consorciadas”²³⁵. Assim, a Prefeitura o resume da seguinte forma:

O Plano Diretor Estratégico de 2002, baseando-se no Estatuto da Cidade, imprimiu mudanças significativas no que vinha sendo feito até então, tanto no que se refere ao conceito, a abrangência de sua aplicação e à sua operacionalização. Estabeleceu ainda, que as Operações Urbanas existentes deveriam ser revistas à luz das novas orientações.236

Para entrarem em conformidade com as novas orientações segundo o PDE de 2002, Savelli destaca ainda que:

As Operações Urbanas Consorciadas em desenvolvimento na Secretaria Municipal de Planejamento –SEMPLA deverão atender ao prolongamento da avenida Água Espraiada, a desativação do Ceasa na região de Vila Leopoldina, a desocupação da casa de Detenção na região do Carandiru e ao adensamento ao longo da Linha 4 do Metrô Vila Sônia.

O Plano Diretor propõe Operações Urbanas Consorciadas vitalizadoras por transporte de massa, com a reocupação de áreas ociosas ao longo da ferrovia, uma diagonal de oportunidades nas divisas municipais com São Caetano e Santo André, passando por Ipiranga, Mooca, Cambuci, Brás e Parí, até o Centro, prosseguindo pela Barra Funda, Água Branca, Lapa, Pirituba e Perús.²³⁷

À época, além de reiterar a área das OUCs Faria Lima, Água Branca, Centro e Águas Espraiadas que já existiam, o PDE também delimitou áreas para se seguintes novas Operações Urbanas Consorciadas: Diagonal Sul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Rio Verde-Jacú,

235 SAVELLI, Alfredo Mario. Subsídios para a implementação de parceria público privada (PPP): operações urbanas em São Paulo. 2003. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Construção Civil e Urbana) - Escola Politécnica, Universidade São Paulo, São Paulo, 2003. p, 89.

236 PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: Operação Urbana Consorciada - histórico. Disponível em: < https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2019.

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Vila Leopoldina, Vila Sônia e Celso Garcia, Santo Amaro e Tiquatira²³⁸. Nenhuma delas, porém, foi levada adiante. Durante o período de vigência do PDE 2002, as únicas Operações que apresentaram resultados significativos foram as de interesse anterior do mercado imobiliário: Faria Lima e Água Espraiada.

Além disso, os coeficientes de aproveitamento para as áreas de Operação Urbana Consorciada foram as seguintes: mínimo de 2,0 (dois décimos), coeficiente básico correspondente ao definido no PDE para a zona em que se situam os lotes e máximo de 4,0 (quatro décimos). Destaca-se que houve uma exceção para o coeficiente de aproveitamento máximo ser superior a 4,0 para os lotes contidos num raio de 600 m (seiscentos metros) em torno das estações do transporte ferroviário, desde que o coeficiente de aproveitamento bruto não ultrapassasse 4,0 (quatro).

Por fim, muito embora o PDE 2002 tivesse previsto o ano de 2006 como termo para o desenvolvimento das ações estratégicas previstas, proposição de ações para o próximo período e inclusão de novas áreas passíveis de aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade, e o de 2012 para o cumprimento das diretrizes propostas, foi somente em 2013 que ocorreu sua revisão, resultando no PDE de 2014.

Este, por sua vez, trouxe diversas alterações sobre os rumos da política urbana em São Paulo, causando um grande impacto sobre as OUCs. Ao definir a Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM) como o território estratégico de transformação urbana, indicou que é nela em que serão estabelecidas todas as possíveis novas OUCs. Dentro da MEM, o foco ainda deve ir para os subsetores Arco Tamanduateí, Arco Tietê, Arco Jurubatuba e Arco Pinheiros. Conforme informa a própria Prefeitura:

O PDE exige que, para o controle e gestão de cada Operação Urbana, seja instituído um Conselho Gestor paritário formado por representantes da Prefeitura e da sociedade civil, e que, no mínimo, 25% dos recursos arrecadados com a venda de potencial construtivo deverão ser aplicados em Habitação de Interesse Social no perímetro de abrangência ou no perímetro expandido da Operação Urbana, preferencialmente na aquisição de glebas e lotes. O PDE define também que todas as OUCs deverão estar localizadas na Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM), sendo as áreas prioritárias para o desenvolvimento de projetos os subsetores: Arco Tamanduateí, Arco Tietê, Arco Jurubatuba e Arco Pinheiros.239

238 Parágrado 2º do artigo 225 da Lei 13.430/2002.

239 PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: reorganizar as dinâmicas metropolitanas. Disponível em: < https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2019.

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Paula Nunes destaca que:

Após muitas críticas, o conteúdo regulatório das OUCs foi recentemente revisto no processo do Plano Diretor Estratégico - PDE de 2014 (Lei Municipal no 16.050/14), e as suas alterações se deram na direção de ampliar a regulação voltada para o interesse público, como a destinação de no mínimo 25% dos recursos arrecadados pela Operação Urbana em Habitação de Interesse Social (HIS) no perímetro de abrangência ou expandido, preferencialmente na aquisição de glebas e lotes; ou ainda a obrigatoriedade de que uma OUC tenha um conselho gestor paritário e deliberativo em relação às prioridades de intervenção.²⁴⁰

Dessas alterações realizadas, a que mais chama a atenção é a exigência de que pelo menos 25% dos recursos arrecadados como contrapartida onerosa da OUC sejam aplicados