Centro

243 SANTORO, Paula Freire. NUNES, Flávia Ferreira. Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em São Paulo: transferência de terras para exploração comercial por terceiros. LabCidade – FAU-USP. 25 mai. 2018. Disponível em: <http://www.labcidade.fau.usp.br/projetos-de-intervencao-urbana-pius-em-sao-paulo-transferencia-de-terras-para-exploracao-comercial-por-terceiros/>. Acesso em: 01 out. 2019.

99

A OUC Centro foi criada pela lei municipal 12.349 de 6 de junho de 1997. Desde a sua promulgação, o texto original foi alterado algumas vezes, seja pela adequação ao Estatuto da Cidade, seja ao PDE de 2002 e ao PDE de 2014 (que revogou os incisos IV e V do artigo 7º e alterou o art. 16).

Alinhada a uma ideia antiga de requalificação urbana no centro, essa OUC visava estimular investimentos imobiliários, turísticos e culturais em uma área de aproximadamente 662,90 hectares, bem como reverter a sua deterioração²⁴⁴. Estão englobados os chamados “Centro Velho”, “Centro Novo” e parte de alguns bairros como Glicério, Bexiga, Brás, Vila Buarque e Santa Ifigênia²⁴⁵. De maneira mais específica, conforme previsão legal a delimitação geográfica da OUC Centro é a seguinte:

A área objeto da Operação Urbana Centro é a delimitada pelo perímetro assinalado na planta anexa n.º BE/03/OB/007/A do arquivo da Empresa Municipal de Urbanização - EMURB, acrescida da área dos lotes lindeiros aos logradouros que determinam este perímetro assim descrito: começa na interseção da via férrea com a Avenida Alcântara Machado (sob o Viaduto Alcântara Machado), prossegue pela via férrea até a Praça Agente Cícero, Praça Agente Cícero, Avenida Rangel Pestana, Largo da Concórdia, baixos do Viaduto do Gasômetro até a via férrea, prossegue pela via férrea até a Estação da Luz, segue pela Rua Mauá, Praça Júlio Prestes, Avenida Duque de Caxias, Largo do Arouche, Rua Amaral Gurgel, Rua da Consolação, Rua Caio Prado, Viela de ligação com a Rua Avanhandava, Rua Avanhandava, Avenida 9 de Julho até o Viaduto do Café, Avenida Radial Leste-Oeste, Rua João Passaláqua, Rua Professor Laerte Ramos de Carvalho, Rua Conde de São Joaquim, Viaduto Jaceguai, Avenida Radial Leste-Oeste, Viaduto do Glicério, Rua Antônio de Sá, Avenida do Estado, Rua da Figueira, Avenida Alcântara Machado até o ponto inicial.246

A imagem a seguir, retirada da Cartilha da Área Central, organizada pela SP Urbanismo, demonstra o perímetro da OUC Centro, bem como os lotes lindeiros nela incluídos:

244 SP URBANISMO. Cartilha da Área Central: Apresenta a Operação Urbana Centro aos proprietários de imóveis e empreendedores interessados em investir na Área Central. São Paulo, 2010. Disponível em: <https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arquivos/ou c/cartilha_ouc_versao_abr_2011.pdf>. Acesso em: 22 out. 2019. p, 5.

245 SAVELLI, Alfredo Mario. Subsídios para a implementação de parceria público privada (PPP): operações urbanas em São Paulo. 2003. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Construção Civil e Urbana) - Escola Politécnica, Universidade São Paulo, São Paulo, 2003. pp, 68-69.

246 SÃO PAULO (Município). Lei 12.349 de 6 de junho de 1997. Estabelece programa de melhorias para a área central da cidade, cria incentivos e formas para sua implantação, e dá outras providências. Disponível em: <https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/urbanismo/sp_urbanismo/operacoes_urbanas/centro/?p=196 20>. Acesso em: 22 out. 2019.

100

Ilustração 2 - Perímetro da Operação Urbana Centro e Lotes lindeiros incluídos na Operação Urbana

Fonte: SP URBANISMO. Cartilha da Área Central: Apresenta a Operação Urbana Centro aos proprietários de imóveis e empreendedores interessados em investir na Área Central. São Paulo, 2010.

Disponível em:

<https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/a rquivos/ouc/cartilha_ouc_versao_abr_2011.pdf>. Acesso em: 22 out. 2019. p, 5.

Ademais, conforme a Ilustração 3, retirada da de uma apresentação da Secretaria de Urbanismo e Licenciamento da Prefeitura, que a OUC Centro incorporou e superou a área da antiga Operação do Anhangabaú. Destaca-se que essa incorporação não ocorreu somente em relação ao território, mas também em relação aos recursos até então arrecadados.

101

Ilustração 3 – Áreas das Operações Urbana Anhangabaú e Centro

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Operações Urbanas na Cidade de São Paulo. Slides de apresentação. São Paulo, 2017. Disponível em: <https://cbic.org.br/wp-content/uploads/2017/09/Apresentacao_Dr_Vladimir.pdf>. Acesso em: 20 out. 2019. p, 47.

Dentro do perímetro abrangido pela OUC Centro, no que diz respeito aos seus objetivos estão a implementação de obras de melhoria urbana; melhoria da qualidade de vida de seus atuais e futuros moradores e usuários permanentes, com a promoção da valorização da paisagem urbana e a melhoria da infraestrutura e da sua qualidade ambiental; incentivo ao aproveitamento adequado dos imóveis, considerada a infraestrutura instalada; incentivo à preservação do patrimônio histórico, cultural e ambiental urbano; ampliação e articulação dos espaços de uso público; melhoria das condições urbanas e da qualidade de vida, especialmente para os moradores de habitações subnormais; reforço da diversificação de usos, incentivando o uso habitacional e atividades culturais e de lazer; melhoria das condições de acessibilidade; incentivo à vitalidade cultural e à animação; e incentivo à localização de órgãos da administração pública dos três níveis de governo.

Nesse sentido, também é importante destacar algumas diretrizes urbanísticas previstas na lei, já que conforme veremos a seguir, algumas delas ficaram em descompasso com o Plano Diretor Estratégico de 2014:

102 I. A abertura de praças e de passagens para pedestres no interior das

quadras;

II. O estímulo ao remembramento de lotes e à interligação de quadras mediante o uso dos espaços aéreo e subterrâneo dos logradouros públicos;

III. A disciplina do espaço destinado ao transporte individual e a adequação dos espaços destinados ao transporte coletivo;

IV. O incentivo à não impermeabilização do solo e à arborização das áreas não ocupadas;

V. A conservação e restauro dos edifícios de interesse histórico, arquitetônico e ambiental, mediante instrumentos apropriados;

VI. A composição das faces das quadras, de modo a valorizar os imóveis de interesse arquitetônico e a promover a harmonização do desenho urbano; VII. A adequação, aos objetivos desta lei, do mobiliário urbano existente e

proposto;

VIII. O incentivo à construção de habitações; IX. O incentivo à construção de garagens;

X. O incentivo à recuperação e reciclagem de próprios públicos existentes na área central;

XI. A criação de condições para a implantação de ruas ou regiões comerciais com regime de funcionamento de 24 (vinte e quatro) horas por dia; XII. O desestímulo à permanência e a proibição de instalação de novos

estabelecimentos de comércio atacadista de cereais, de madeiras e de frutas na área da Operação Urbana.247

Com os objetivos e diretrizes estabelecidos, a lei 12.349/97 prevê que os proprietários de imóveis contidos no perímetro da Operação poderão apresentar ao Poder Público, mediante contrapartida financeira, propostas de modificação de índices urbanísticos, de características de uso e ocupação do solo e de disposições do Código de Obras e Edificações. Mediante contrapartida financeira, eles também podem requerer a transferência do potencial construtivo de imóveis preservados; a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente e concluídas até a data de publicação da lei; e a cessão onerosa do espaço público aéreo ou subterrâneo, resguardado o interesse público.

A lei também permite a possibilidade de ser concedida autorização para execução de obras e serviços de melhoria e conservação de áreas públicas ao proponente particular, sem que haja qualquer ônus para a Prefeitura e sob sua orientação. Por outro lado, existe a vedação para a ampliação ou realização de novas construções destinadas para o comércio atacadista (de produtos alimentícios, materiais de grande porte, produtos perigosos e produtos agropecuários extrativos) e para serviços especiais (garagens para empresas de transporte e serviços de depósitos e armazenagens).

103

A contrapartida financeira apenas será aceita após a análise dos impactos decorrentes da implantação do empreendimento no sistema viário e na infraestrutura instalada; do uso e a ocupação do solo na vizinhança; da valorização arquitetônica e ambiental dos imóveis a preservar e respectivos logradouros; da articulação e encadeamento dos espaços públicos e dos espaços particulares de uso coletivo; e do enquadramento da volumetria das edificações existentes e a correção dos elementos interferentes, tais como empenas cegas e fundos de edificações, visando à harmonização do desenho urbano.

O procedimento para que os interessados possam apresentar à Prefeitura as propostas permitidas na Operação Urbana Centro estão previstos na própria lei (artigos 8º e 9º). Os órgãos responsáveis pela análise e concessão da autorização são basicamente a Secretaria Municipal de Planejamento e a Comissão Normativa de Legislação Urbanística.

Uma previsão legal importante faz com que as propostas que atingirem habitações subnormais (cortiços) serem obrigadas a contemplar uma solução para o problema habitacional de seus moradores, dentro da área da Operação Urbana Centro ou numa faixa de 500m (quinhentos metros) envolvendo seu perímetro. Ressalta-se que nesses casos não haverá ônus para a Prefeitura e também não há o prejuízo do pagamento da contrapartida financeira.

A Prefeitura e os cofres da Operação Urbana também se beneficiam nos casos em que, a depender do projeto apresentado, o proponente pode ser obrigado a realizar obras de infra-estrutura necessárias à sua implementação. Ademais, caso a implantação do empreendimento demande a execução de obras ou serviços relacionados à operação do sistema viário, o proponente é quem arcará integralmente com as despesas decorrentes.

Também merece ser mencionada a preocupação da lei que instituiu a OUC Centro com os imóveis tombados e que vierem a ser tombados pelo Poder Público (nesse segundo caso, apenas durante a vigência da lei e contidos na área da Operação Urbana). Neles, o poder público admite a transferência de seu potencial construtivo, pelo valor equivalente, para outros imóveis localizados dentro ou fora do perímetro da Operação Urbana Centro²⁴⁸.

Vale ressaltar que a lei também define que os valores econômicos referentes à contrapartida financeira terão como base de cálculo os valores de mercado de terreno, sendo que esses serão definidos por avaliadores independentes a serem referendados pela Comissão

248 O artigo 7º lei 12.349/97 prevê todo o regramento para a transferência de potencial construtivo em relação aos imóveis tombados e a serem tombados durante a sua vigência.

104

Normativa de Legislação Urbanística (CNLU)²⁴⁹. Ademais, nos casos de solicitações referentes ao aumento de potencial construtivo, inclusive nos casos de regularização, o valor do benefício será calculado como o valor da área de terreno necessária para construir a área excedente àquela permitida pela legislação de uso e ocupação do solo vigente e por esta lei. Nos outros casos, o valor do benefício é estabelecido pela CNLU.

O montante arrecadado através das contrapartidas financeiras será administrado pela Emurb, em uma conta vinculada à OUC Centro. Isso faz sentido na medida em que esse valor arrecadado pode ser utilizado somente no perímetro da Operação Urbana.

Também é interessante ressaltar que a OUC Centro não utiliza os Cepacs como contrapartida para o seu financiamento. Os recursos por ela obtidos são frutos da outorga onerosa do direito de construir²⁵⁰. Assim, como os valores arrecadados não são especulados no mercado acionário logo de saída, sob a justificativa de manter o seu valor real, a lei da OUC Centro prevê a sua aplicação em operações financeiras.

O que chama a atenção, porém, é a escolha política pela não utilização de Cepacs mesmo após a sua regularização com a promulgação do Estatuto da Cidade e com a instrução normativa 401 da CVM. Na tentativa de elucidar essa escolha do poder público paulistano, é preciso compreender o movimento de ascensão e declínio do centro. Eduardo Nobre afirma que esse processo “se modifica de acordo como o estado e o mercado atuam nelas”²⁵¹, e é exatamente o que ocorreu em São Paulo.

Flávio Villaça relata que no início da segunda metade do século XIX, a nascente burguesia paulistana estava alocada na região central. Na transição do século XIX para o século XX, sem sair do que hoje chamamos de quadrante sudoeste, a elite paulistana passou a residir em bairros construídos com o objetivo de separá-la da população de baixa renda (como os bairros Campos Elíseos e Higienópolis, por exemplo) ²⁵².

A cidade ainda não enfrentava um crescimento horizontal relevante e os principais pontos de serviços e órgãos governamentais concentravam-se na região central. Isso fez com que toda aquela região fosse beneficiada com investimentos em infraestrutura urbana, como a

249 Parágrafo primeiro do artigo 10 da Lei 12.349/97.

250 Conforme mencionado no (inserir item do cap 2 qndo os arquivos forem unificados), em todo o Brasil, apenas as OUCs Água Branca, Água Espraiada, Faria Lima, Linha Verde (Curitiba/PR) e Porto Maravilha (Rio de Janeiro/RJ) operam com emissão de Cepacs.

251 NOBRE, Eduardo Alberto Cusce. Políticas urbanas para o centro de São Paulo: renovação ou reabilitação? Avaliação das propostas da prefeitura do município de São Paulo de 1970 a 2004. Pós. Revista do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAUUSP, n. 25, p. 214-231, 1 jun. 2009. p, 219.

105

construção e o alargamento de vias, a criação de uma rede de transporte coletivo, dentre outros. Nobre relata que:

Durante esse primeiro período, o planejamento urbano e o urbanismo no Brasil, influenciados pelas experiências européias, ativeram-se aos planos de melhoramentos das áreas centrais das principais cidades do país. Seguindo esses conceitos, as principais obras públicas da época valorizaram a área central, com a reestruturação viária, na criação de ruas e alargamento das existentes, construção de parques, jardins, praças e prédios públicos, como a remodelação do vale do Anhangabaú, que resultou na desapropriação dos fundos dos lotes no vale e remoção de cortiços para a criação do Parque do Anhangabaú, a construção da praça do Patriarca e do Teatro Municipal.²⁵³

Assim, conforme relata Rolnik, no decorrer da primeira metade do século XX, essa infraestrutura urbana na região central fez com que, com o início do processo de verticalização, o centro passasse por uma enorme onda de valorização imobiliária.²⁵⁴. Vale lembrar, ainda, que a legislação de caráter urbanístico promulgada na época (como o Código de Posturas e o Código Sanitário), além de valorizar a área central, também induzia a alocação da população de baixa renda nas áreas periféricas da cidade, dando origem a um problema que permanece até hoje²⁵⁵.

Porém, ao longo dos anos o setor imobiliário passou a carecer de novas frentes de expansão, fazendo com que houvesse um movimento de procura por regiões ainda pouco adensadas e com grande potencial de construção e valorização imobiliária. Nobre destaca que nas décadas de 1950-1960, o entorno da Av. Paulista “se consolidou como o novo centro das elites, enquanto a área central começou a configurar-se, como o centro popular, sendo, progressivamente, abandonado como local de compras, diversões e escritórios da alta burguesia”²⁵⁶.

Já nas décadas de 1980-2000, o padrão de esvaziamento do centro foi intensificado com a criação de um “novo centro”, próximo às margens do rio Pinheiros. Foi nesse contexto que algumas Operações Urbanas foram criadas na gestão de Luiza Erundina, como já abordado anteriormente (Anhagabaú, Água Espraiada, Água Branca, Faria Lima-Berrini e Paraísópolis).

253 NOBRE, Eduardo Alberto Cusce. Políticas urbanas para o centro de São Paulo: renovação ou reabilitação? Avaliação das propostas da prefeitura do município de São Paulo de 1970 a 2004. Pós. Revista do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAUUSP, n. 25, p. 214-231, 1 jun. 2009. p, 220.

254 ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo, São Paulo, Studio Nobel, FAPESP, 1997. p, 129.

255 Ibid. pp, 32-48.

106

Sobre isso, Mariana Fix relata que a única que realmente saiu do papel à época foi a do Anhagabaú (que mais tarde foi incorporada na OUC Centro). Entretanto, como já foi dito, a Operação não conseguiu atingir seu objetivo central, já que a “recuperação” da região àquela época não era rentável ao mercado imobiliário²⁵⁷.

A fim de aproveitar a infraestrutura urbana da região central e manter viva a ideia retomada do centro, quando o Plano Diretor Estratégico de 2014 definiu a Macroárea de Estruturação Metropolitana, a OUC Centro passou a sofrer alterações significativas. Segundo a Prefeitura, para que a Operação se ajuste ao novo Plano Diretor e à Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) de 2016, novas diretrizes para o Setor Central do PDE foram estabelecidas:

Um novo modelo de adensamento populacional, orientado pelos eixos de transporte coletivo; novos instrumentos de ordenamento e reestruturação urbana, de indução da função social da propriedade e de gestão ambiental; novos parâmetros qualificadores da edificação somados aos parâmetros de ocupação do solo herdados da legislação anterior e um novo patamar de participação social na promoção do desenvolvimento urbano compõem o arsenal utilizado para a atualização da Operação Urbana Centro.258

É importante destacar que referidas revisões implicam, na verdade, na extinção da OUC Centro para dar lugar a um instrumento criado no PDE 2014, a Área de Intervenção Urbana (AIU). Para tanto, o Poder Público apresentou o PIU Setor Central em abril de 2018. Desde então, tem acontecido as fases para seu processo de promulgação. Segundo previsões da Prefeitura, até março de 2020 pretende-se encaminhar o Projeto de Lei à Câmara Municipal de São Paulo. O poder público garante que “os recursos remanescentes na conta da Operação Urbana serão transferidos para a Área, sem prejuízo das intervenções já aprovadas”.²⁵⁹

257 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão: duas histórias da construção de uma “nova cidade” em São Paulo: Faria Lima e Agua Espraiada. São Paulo: Boitempo. 2001. p, 77.

258 GESTÃO URBANA DA PREFEITURA DE SÃO PAULO. Operação Urbana Centro. Gestão Urbana. São Paulo, 2019. Disponível em: <https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/estruturacao-territorial/operacoes-urbanas/operacao-urbana-centro/>. Acesso em: 22 out. 2019.

259 PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. PIU Setor Central. São Paulo, 2018. Disponível em: <https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/estruturacao-territorial/piu/piu-setor-central/>. Acesso em: 01 nov. 2019.

107

Ilustração 4 - Operação Urbana Consorciada Centro na Macroárea de Estruturação Metropolitana criada no Plano Diretor de 2014

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. PIU Setor Central. São Paulo, 2018. Disponível em:

<https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/estruturacao-territorial/piu/piu-setor-central/>. Acesso em: 01 nov. 2019.

O PIU Setor Central possui área superior à da OUC Centro. Contando com um perímetro de 2.098 hectares, abrangendo “total ou parcialmente os distritos do Brás, Belém, Pari, Bom Retiro e Santa Cecília, e Setor Metropolitano (distritos da República e Sé)”. Seu objetivo é atrair até 220 mil novos moradores para a região, já que é a região da cidade mais bem dotada de infraestrutura urbana. Conforme foi noticiado em alguns canais de comunicação, o objetivo seria “aumentar em pelo menos 53,8% o adensamento da região, indo de 130 habitantes por hectare para 200 hab/ha – média que já vale para Santa Cecília.”²⁶⁰

Destaca-se que o percentual que deverá ser destinado à Habitação de Interesse Social do PIU Setor Central com a utilização de Área de Intervenção Urbana é superior à previsão do PDE de 2014 para as Operações Urbanas Consorciadas (25%). Ocorre que, muito embora haja a previsão legal de vinculação desse percentual mínimo para HIS, conforme dados disponibilizados pela Prefeitura, quase não houve investimentos no setor. Pelo contrário, percebe-se que de 2014 até 2017 houve uma queda de vinculação de recursos para habitação. Nesse período apenas 0,18% dos valores arrecadados na OUC Centro foram gastos com moradia.

260 PREFEITURA de SP busca atrair 140 mil moradores para o centro expandido. Exame, São Paulo, 27 jul. 2018. Disponível em: <https://exame.abril.com.br/brasil/prefeitura-de-sp-busca-atrair-140-mil-moradores-para-o-centro-expandido/>. Acesso em: 20 out. 2019.

108

Gráfico 3.2 - Distribuição dos recursos por tipo de intervenção (habitação) – Operação Urbana Consorciada Centro

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: Distribuição dos recursos gastos, por tipo de intervenção. Disponível em:

<https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2019.

Nota-se que, de 1997 a 2003 nenhum recurso foi vinculado à habitação, havendo um aumento apenas a partir de 2003, quando, de 2003 para 2004, 0,62% foram gastos com esse tipo de intervenção.

De 1997 a 2003, todo o recurso arrecadado com a OUC Centro foi destinado a intervenções em urbanismo. De 2003 a 2015, a média de gastos nesse tipo de intervenção foi de 99,46%. Conforme observa-se no gráfico 3.3, em 2016 e 2017 houve uma queda enorme dos investimentos destinados a obras de urbanismo (84,72% e 72,77%, respectivamente).

109

Gráfico 3.3 - Distribuição dos recursos por tipo de intervenção (geral) – Operação Urbana Consorciada Centro

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: Distribuição dos recursos gastos, por tipo de intervenção. Disponível em: