A prevalência dos interesses econômicos

Conforme pôde ser observado, cada uma das quatro Operações Urbanas Consorciadas em vigência em São Paulo possui as suas especificidades. Isso se deve tanto aos interesses políticos, econômicos e sociais por trás de cada uma, como também pelas suas características geográficas e de composição urbana. Em decorrência dessas diferenças, as necessidades de reestruturação urbana e os objetivos dos projetos urbanos diferem de uma OUC para a outra. É importante destacar que tais diferenças são fundamentais para o maior ou menor interesse da iniciativa privada em cada uma delas.

317 SÍGOLO, Letícia Moreira. O boom imobiliário na metrópole paulistana: o avanço do mercado formal sobre a periferia e a nova cartografia da segregação socioespacial. 2014. Tese (Doutorado em Habitat) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014. p, 97.

318 TECNISA compra área de 244 mil m² e abre capital. Construção Mercado, N. 68. São Paulo, março de 2007. p, 9. Apud. SÍGOLO, Letícia Moreira. O boom imobiliário na metrópole paulistana: o avanço do mercado formal sobre a periferia e a nova cartografia da segregação socioespacial. 2014. Tese (Doutorado em Habitat) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014. p, 97.

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Os problemas com enchentes e a poluição do solo no perímetro de abrangência da OUC Água Branca, por exemplo, fizeram com que durante quase 20 anos o interesse do setor imobiliário fosse reduzido naquela região. No caso do centro, por exemplo, a dificuldade de lançar empreendimentos imobiliários em uma região já altamente adensada e considerada degradada também interferiu no sucesso da Operação. Por outro lado, o estoque de terras vagas e a necessidade de o capital imobiliário criar novas fronteiras de expansão voltou os olhos de investidores para as margens do rio Pinheiros, tornando as OUC Faria Lima e Água Espraiada o grande modelo de Operações a serem seguidas.

Por outro lado, é interessante ressaltar o ponto de convergência entre as quatro. Além da intenção de requalificar o ambiente urbano das suas áreas de abrangência, todas tem o objetivo de melhorar a estrutura viária da região. Desde a década de 1950, o fluxo de automóveis é um problema para a gestão municipal. De acordo com Nádia Somekh, a década de 1970 apresentava a “proporção de um automóvel para cada 10 pessoas”319. Tanto foi assim que as discussões sobre a criação de uma Lei de Zoneamento à época procuravam

“conter o crescimento desordenado da cidade e sanar os problemas de congestionamento de

automóveis, cujo fluxo se acentuara exatamente em função do crescimento vertical”³²⁰.

Da passagem da década de 1980 para a de 1990, o problema com o aumento da frota de automóveis circulando na cidade só havia se agravado. Embora haja inúmeras evidências de que as Operações tal qual as conhecemos foram desenhadas em função do interesse do mercado imobiliário em determinadas regiões da malha urbana paulistana, vale lembrar que a justificativa que o poder público municipal havia dado para a implementação da OUC Faria Lima, com o prolongamento da avenida de mesmo nome, por exemplo, é que ela ajudaria a desafogar o trânsito da região.

À época de formulação do projeto, a opção pela priorização do modelo rodoviarista prevalecia. Pensava-se que, com a criação de novas vias e o prolongamento e alargamento das já existentes, com mais espaço para os veículos, o trânsito melhoria. Trata-se de um equívoco, um círculo vicioso, que Jane Jacobs já apontara na década de 1960 quando escreveu o clássico “Morte e Vida de grandes Cidades”: com mais automóveis circulando, tende-se a aumentar os estacionamentos e as vias. Porém, ao invés de equilibrar a frota, a agressividade das cidades

319 SOMEKH, Nádia. A desverticalização de São Paulo. 1987. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, 1987. p, 112.

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planejadas para automóveis inibe os pedestres, fazendo aumentar a necessidade por automóveis. Então, aumenta-se o número de veículos e a conta nunca fecha.³²¹

Pensando em resolver o problema dos congestionamentos decorrentes do excesso de veículos, mesmo em vias construídas justamente para melhorar o trânsito, Américo Sampaio, gestor de projetos da Rede Nossa São Paulo, disse em entrevista ao G1 que:

Duas coisas são centrais – primeiro, ampliar a oferta de transporte público e de modos ativos na cidade, como a ciclovia. E, do outro lado, criar políticas que desestimulem o paulistano a utilizar o carro, como ampliação do rodízio, das áreas de incidência do rodízio, e o tempo que ele é aplicado. São medidas que poderiam ser aplicadas desde já.322

As soluções apresentadas por Américo Sampaio, porém, não são diretamente realizáveis apenas através das Operações Urbanas Consorciadas. A ampliação da oferta de transporte público, por exemplo, envolve o Governo do Estado de São Paulo (metrôs e trens), uma mudança nos contratos de licitação com as empresas de ônibus que operam na cidade (Município) e etc.

No que diz respeito a medidas como a ampliação do rodízio e o acirramento das sanções para quem o descumpre, trata-se de uma opção rápida viável. Entretanto, a escolha dos citadinos pelo uso do automóvel individual também está atrelada a medidas do governo federal. A opção pela priorização dos automóveis data da década de 1950, quando no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) foi dada prioridade à instalação da indústria automobilística no Brasil. Desde então, é perceptível o favorecimento, pelo Poder Público, aos automóveis. Ermínia Maricato diz que:

O automóvel conformou as cidades e definiu, ou pelo menos foi o mais forte elemento a influenciar, o modo de vida urbano na era da industrialização. Aquilo que era inicialmente uma opção – para os mais ricos, evidentemente – o automóvel passou a ser uma necessidade de todos.323

Nos últimos anos, por exemplo, o governo federal adotou uma política de incentivo ao consumo e de facilitação de crédito da Caixa Econômica Federal para o compra de veículos

321 JACOBS, Jane. Vida e morte das grandes cidades. São Paulo: Martins Fontes. 2011. pp, 377-415.

322 MENEZES, César. Cidade de SP tem 7,4 veículos para cada 10 habitantes, aponta levantamento da CET. G1, São Paulo, 09 mai. 2018. Disponível em: <https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/cidade-de-sp-tem-74-veiculos-para-cada-10-habitantes-aponta-levantamento-da-cet.ghtml>. Acesso em: 15 nov. 2019.

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automotores, impactando no aumento de carros e motos circulando no país. Conforme um levantamento realizado pela Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) publicado pelo portal de notícias G1, em 2018³²⁴, “a cidade de São Paulo tem 7,4 veículos motorizados para cada 10 habitantes”, totalizando 8,6 milhões de carros, motos, ônibus ou caminhões. A mesma pesquisa mostra que a frota aumentou nos últimos anos: “para cada 10 habitantes

havia 7,2 veículos em 2016 e 7 em 2015”. De acordo com dados do IBGE, São Paulo passou

de 5.018.378 veículos em 2016 para 8.295.645 em 2018³²⁵:

Gráfico 3.10 – IBGE – Evolução da frota de veículos (2006-2018)

Fonte: IBGE. Cidades: Frota de veículos. Rio de janeiro, 2019. Disponível em:

<https://cidades.ibge.gov.br/brasil/sp/sao-paulo/pesquisa/22/0?ano=2006&tipo=grafico>. Acesso em: 01 dez. 2019.

Além disso, se é parte do sonho de consumo do brasileiro possuir um automóvel, nos grandes centros urbanos a opção pelos carros individuais ainda está relacionada à precariedade do transporte coletivo.

No âmbito das Operações Urbanas Consorciadas, muito embora todas elas já tenham sido criadas com a intenção de melhorar as estrutura viária, foi somente com a entrada em vigência do Plano Diretor de 2014 que o poder público paulistano voltou a atenção a um tipo de desenho viário que priorize os pedestres, ciclistas e o transporte público coletivo.

324 MENEZES, César. op. cit.

325 IBGE. Cidades: Frota de veículos. Rio de janeiro, 2019. Disponível em:

<https://cidades.ibge.gov.br/brasil/sp/sao-paulo/pesquisa/22/0?ano=2006&tipo=grafico>. Acesso em: 01 dez. 2019.

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Como resultado dessa mudança de visão sobre a política urbana e de mobilidade da cidade, vale recordar o exposto na seção 3.2.3 que abordou a OUC Faria Lima. Embora tímido, houve um redirecionamento de recursos para obras voltadas a transporte intermodal (estações de bicicleta próximas à saída do metro) e a implantação de ciclovias e transportes menos poluentes. Na OUC Centro, além das ciclofaixas, algumas vias foram readequadas para que os carros dividissem espaço com as faixas verdes destinadas à circulação de pedestres.

Além do impacto na questão da mobilidade urbana, o Plano Diretor de 2014 também impactou as OUCs e o planejamento urbano de forma geral ao definir o Coeficiente de Aproveitamento Básico igual a 1 para toda a cidade, ao ampliar as medidas voltadas à habitação de interesse social, ao definir que novas construções deverão levar em consideração a dinâmica do transporte coletivo, ao instituir uma Zona Rural e Zonas Especiais de Proteção Ambiental, ao estimular que prédios residenciais tenham o seu térreo voltado para o comércio e ao estimular a criação de um Corredor Cultural. Além disso, também determinou medidas como impostos mais elevados para prédios com mais de uma vaga de garagem por apartamento, por exemplo.

Aliás, o desincentivo do PDE em relação à construção de prédios com vagas de garagem causou uma mudança de perfil dos prédios lançados na região central de 2014 em diante. Claudio Bernardes, presidente do Conselho Consultivo do Secovi-SP (Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis) explica que:

A lei estipulou que prédios próximos a vias com corredores de ônibus ou estações de metrô ou trem poderiam ter só uma vaga de garagem por apartamento. Por isso, muitas empresas optaram pelo conceito sem garagem, o que acaba reduzindo os prédios entre 5% e 10%, explica Bernardes.326

Em complemento, uma matéria de Época Negócios indica que de 2014 a 2018 “houve um aumento de 265% no número de empreendimentos sem garagem lançados na capital paulista. Em números brutos, o salto foi de 23 para 84 lançamentos”. Sem carros, os moradores dessas unidades habitacionais procuram morar em regiões dotadas com boa infraestrutura de transporte público. A presença de ciclofaixas também é levada em consideração, especialmente pelos mais jovens. Assim, os “bairros com maior número de

326 LOUREIRO, Michele. Novos prédios em São Paulo trocam garagem por bicicletário. Folha de São Paulo, 01 dez. 2018. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/sobretudo/morar/2018/12/1984862-novos-predios-em-sao-paulo-trocam-garagem-por-bicicletario.shtml>. Acesso em: 01 dez. 2019.

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oferta de apartamentos sem vagas nos 12 meses, segundo a pesquisa, foram Bela Vista, Consolação, Vila Buarque, Centro e Vila Mariana”. ³²⁷

Nesse sentido, Michelly Reina e Francisco Comarú relatam que:

No centro de São Paulo, identificamos nos últimos anos um retorno do capital imobiliário, especialmente nos distritos localizados nas bordas da região central. Parece que a tendência para os próximos anos é uma atuação do mercado nos distritos mais centrais, como República e Sé que apresentam maior estoque de outorga onerosa, visto que distritos como Mooca, Cambuci, Liberdade, Bela Vista, já não possuem estoque de outorga onerosa. Entretanto, a existência das Operações Urbanas Consorciadas em operação e em fase inicial, tais como: Operação Urbana Centro, Operação Urbana Mooca – Vila Carioca e Operação Urbana Água Branca, por exemplo, ao permitirem a flexibilização dos parâmetros de uso e ocupação do solo podem alterar drasticamente este quadro.328

Laisa Stroher, valendo-se da pesquisa realizada por Letícia Sígolo disse haver evidências de “novos vetores de atuação do mercado imobiliário na metrópole paulistana, como um retorno para o centro, uma expansão no sentido sudeste, sobre os municípios da região do Grande ABC, além de um crescente interesse nos grandes terrenos localizados em orlas ferroviárias”³²⁹. Stroher completa:

Não à toa, articuladas a esse processo, começam a surgir propostas de novas OUCs ou revisão dos parâmetros de operações antigas, exatamente nesses novos eixos. A OUC-AB, localizada em área lindeira à ferrovia, foi revisada em 2013 e teve o seu primeiro leilão de Cepac em 2015. Ao mesmo tempo, está sendo discutida a lei da operação Bairros do Tamanduateí, localizada em uma área de orla ferroviária no vetor sudeste, divisa com o ABC paulista. Recentemente, o município da região do ABC que mais teve lançamentos imobiliários na última década, São Bernardo do Campo, teve uma OUC aprovada330, que já se encontra em processo de aprovação na CVM.331

327 BASÍLIO, Patrícia. São Paulo: lançamentos de imóveis sem garagem cresce 265% em 4 anos com mudanças

na mobilidade. Época Negócios, São Paulo. 13 mar. 2019. Disponível em:

<https://epocanegocios.globo.com/Mercado/noticia/2019/03/sao-paulo-lancamento-de-imoveis-sem-garagem-cresce-265-em-4-anos-com-mudancas-na-mobilidade.html>. Acesso em: 03 dez. 2019.

328 REINA, Michelly Lima. DE ASSIS COMARÚ, Francisco. “Dinâmicas imobiliárias e políticas urbanas no centro de São Paulo: uma discussão sobre gentrificação na Mooca”. In: Cadernos Metrópole. v. 17, n. 34, pp. 419-440, 2015. p, 436.

329 STROHER, Laisa Eleonora Maróstica. Operações urbanas consorciadas com Cepac: uma face da constituição do complexo imobiliário-financeiro no Brasil?. In: Cadernos Metrópole., v. 19, n. 39, p. 455-477, 2017. p, 471.

330 A Operação Urbana Consorciada São Bernardo do Campo (OUSBC) foi aprovada pela Lei Municipal 6.403, de 22 de junho de 2015. Seu pedido de emissão de Cepacs para negociação na B3 foi solicitado em 21 de novembro de 2016, porém foi indeferido pela CVM. Até a elaboração desta pesquisa não havia novas atualizações.

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As análises feitas acima sobre as Operações Urbanas Consorciadas em vigência em São Paulo se alinham com o que foi dito por Stroher. O gráfico 3.11, que indica a evolução de arrecadação das quatro operações paulistanas também permite elaborar mais conclusões nesse sentido. Após 2006, houve um salto positivo na curva de arrecadação das OUC Faria Lima e Água Espraiada. A partir desse ano, embora em movimento tímido, passa a aumentar também a arrecadação da OUC Água Branca.

De 2012 a 2015, a OUC-AE superou a OUC-FL e passou a ser mais rentável. Entretanto, de 2015 a 2016 houve uma queda abrupta na arrecadação de recursos nessas Operações, fazendo com que, pela primeira vez, a OUC Água Branca tivesse o maior volume de arrecadações. Essa queda pode ser explicada com a diminuição do estoque de potencial construtivo adicional e Cepacs naquelas regiões. Além disso, a partir de 2015, a OUC-AB passou a arrecadar tanto via outorga onerosa do direito de construir, como também por Cepacs.

Ainda em relação à Operação Água Branca, insta salientar que, curiosamente o seu volume de arrecadação aumentou significativamente de 2007 para 2008, quando houve a transição imobiliária milionária entre a Telefônica e a Tecnisa. Em um ano o valor arrecadado subiu de R$ 59.542.760,00 para R$ 142.561.000, sendo que, desde então, a sua curva passou a subir gradualmente.

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Gráfico 3.11 – Evolução de arrecadação – Operação Urbana Consorciada - Município

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Monitoramento do PDE: Distribuição dos recursos gastos, por tipo de intervenção. Disponível em:

<https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/>. Acesso em: 30 out. 2019.

Quanto à Operação Urbana Consorciada Centro, em nenhum período foi experimentado um boom de arrecadações. Desde a promulgação do Estatuto da Cidade, 2016 foi o único ano em que sua arrecadação foi superior a uma outra OUC (a Água Espraiada). Porém, a mudança de padrão foi nessa segunda, que não arrecadou nem um real. Inclusive, de acordo com as informações do Monitoramento do Plano Diretor, desde 2012 o volume de arrecadações da OUC Centro permaneceu o mesmo – R$ 21.548.592,00.

Ademais, ainda analisando o gráfico 3.11 é possível afirmar que houve um declínio considerável no total de arrecadações a partir de 2014, ano em que foi promulgado o PDE. Além da já mencionada diminuição do estoque de potencial adicional de construção e Cepacs nas OUCs Faria Lima e Água Espraiada, outra possível explicação para tanto são as mudanças legais previstas no PDE e na OUC-AB.

De modo geral, a obrigatoriedade na destinação de ao menos 25% das arrecadações para habitações de interesse social pode ser um fator de desinteresse do mercado imobiliário nessas regiões. Ainda não há pesquisas que atestem esse comportamento, mas é o que sugere a

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literatura aqui utilizada. Os gráficos de distribuição de recursos gastos por tipo de intervenção das quatro OUCs paulistanas indicam que o mínimo legal ainda não chegou nem perto de ser cumprido, embora trate-se de uma obrigação legal que em algum momento será questionada.

O descumprimento do que foi previsto no Plano Diretor pode acarretar em demandas judiciais, com a possibilidade de serem embargadas as obras em andamento. Por outro lado, cumpri-la também apresenta seus contras. Menos recursos para obras de melhoramento viário, revitalização de parques, etc. – que auxiliarão na manutenção do padrão estético pós-moderno já trabalhado por Fix – podem diminuir o interesse do setor imobiliário em construir empreendimentos naquela região, fazendo-os migrar para locais cujo custo-benefício seja melhor. Especialmente após o movimento de abertura de capital das construtoras e incorporadores que operam no Brasil, as empresas desse setor buscam ainda mais a redução de riscos e a maximização de lucros³³².

A pressão dos movimentos de luta por moradia, organizações de bairro, políticos e pesquisadores preocupados com a questão urbana foi muito importante na construção de dispositivos legais voltados à noção de direito à cidade. E, em que pese tenha havido uma parca evolução no que diz respeito a investimentos em HIS, vale lembrar o que Fix já havia denunciado à época da criação das OUCs Água Espraiada e Faria Lima: a preocupação com a população de baixa renda que vivia nas regiões daquelas operações foi sempre muito baixa.

Se essa já não era uma preocupação à época, com a criação de instrumentos que possibilitem menos entraves legais e burocráticos no PDE de 2014, como a Concessão Urbanística, as Áreas de Intervenção Urbana (AIU) e as Áreas de Estruturação Local (AEL), as OUCs deixaram de ser a bola da vez. Nunes ressalta que o PDE “estipulou que estes instrumentos de gestão e financiamento deveriam ser utilizados apenas após o desenvolvimento de um Projeto de Intervenção Urbana (PIU)”. Eles seriam, em sua definição:

(...) projetos elaborados pelo poder público com objetivo de promover transformações urbanísticas em perímetros específicos da cidade, com propostas urbanísticas, sociais, ambientais, econômicas-financeiras e de gestão democrática. A lógica sugerida seria ter um projeto urbano, um bom

332 SÍGOLO, Letícia Moreira. O boom imobiliário na metrópole paulistana: o avanço do mercado formal sobre a periferia e a nova cartografia da segregação socioespacial. 2014. Tese (Doutorado em Habitat) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2014. p, 83.

148 diagnóstico da situação urbana base para este projeto, para depois pensar qual o melhor instrumento para geri-lo.333

Em suma, o PIU é um projeto urbano, que deverá ser feito sempre que houver a intenção de realizar uma transformação estrutural no Município, preferencialmente localizada na Macroárea de estruturação metropolitana. Para implementar os Projetos de Intervenção Urbana podem ser utilizados os seguintes instrumentos: Operações Urbanas Consorciadas, Concessões Urbanísticas, Áreas de Intervenção Urbana, Áreas de Estruturação Local ou quaisquer instrumentos de política urbana e de gestão ambiental, conforme artigos 134 e 148 do PDE.

Nunes aborda a existência de uma empolgação em torno dos PIUs, já que até a data de depósito de seu trabalho, em meados de 2018, 12 projetos haviam sido propostos desde o Decreto regulador do instrumento - Decreto Municipal nº 56.901/2016 – e outros 29 estavam com previsão de início de estudos para apresentação³³⁴.

Até o depósito deste trabalho, a página da Gestão Urbana da Prefeitura Municipal de São Paulo contabilizava 17 projetos de intervenção urbana em andamento e 1 suspenso³³⁵. O Quadro 3.3 indica em que estágio encontra-se cada um deles:

Quadro 3.3 – Monitoramento dos PIUs (2020)

Em proposição 01 – Em proposição dos elementos prévios ^- 02 – Consulta pública inicial ^- 03 – Avaliação SMUL

PIU Nações Unidas (é área da OUC-FL Setor Pinheiros - transferência do direito de

construir ou permuta)

PIU Arco Tietê (Área de Intervenção Urbana) PIU Minhocão (concessão patrocinada) PIU Joquey-Club

PIU Vila Olímpia (Área de Intervenção Urbana)

Em 04 – Elaboração -

333 NUNES, Flávia Ferreira. A trajetória recente da regulação dos processos de reestruturação urbana em São Paulo: o caso dos Projetos de Intervenção Urbana. Trabalho Final de Graduação – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2018. p, 31.

334 Ibid. pp, 16-18.

335 GESTÃO URBANA DA PREFEITURA DE SÃO PAULO. Projeto de Intervenção Urbana. São Paulo,