3.2 O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E SUA ATUAÇÃO PLANETÁRIA
3.2.2 Atuação paradiplomática do Estado do Rio Grande do Sul
A concepção clássica do federalismo, adotada, dentre outros países, pelo Brasil, acaba por não acompanhar as mudanças no sistema internacional, que ocasionaram importantes transformações na organização do Estado, porquanto se verificam modernamente novas relações entre o Estado federal e suas unidades constituintes. Os referenciais teóricos e os ordenamentos constitucionais vêm sendo revisitados em face da realidade contemporânea, para o fim de adequarem-se à atuação recorrente dos governos subnacionais na seara externa. Mas isso não quer dizer que os países federativos vão deixar de sê-lo, e sim que a realidade contemporânea, mais fluida e mutável, vem moldando novas relações entre eles e as suas unidades constituintes. (SANTOS, C., 2010, p. 59)
A autora faz um apanhado de opiniões de autores124 que refutam a ideia de que, em face desse cenário, as federações estar-se-iam transformando em confederações. O que sucede é a adaptação da legislação dos Estados no sentido de ensejar a participação dos seus membros subnacionais na formulação e na implementação de políticas voltadas às relações exteriores, uma vez que a interdependência entre as nações resultou na busca de soluções externas também para os problemas locais e regionais, permitindo o fortalecimento do papel dos governos locais e regionais e ampliando a sua competência externa. (SANTOS, C., 2010, p. 60)
Conforme esclarecido linhas acima, a capacidade jurídica internacional dos entes que compõem a federação é verificada em dois planos, ou seja, estaria ela
124 São citados, diretamente, Antenor Américo M. Bogéa Filho, Eduardo Kugelmas e Marcello Simão Branco.
limitada aos entes que detenham a autorização do Estado para o estabelecimento dessas relações (plano interno) e que de fato estabeleçam tais relações com a comunidade internacional (plano externo). Ainda, foi demonstrado que a capacidade jurídica internacional ocorre, normalmente, de forma tácita, por meio da atuação direta do ente infranacional com uma pessoa de direito internacional público.
O Brasil iniciou as suas atividades paradiplomáticas na década de 1980, principalmente em razão da redemocratização do país e impulsionado pelo cenário econômico da época:
É possível ler e interpretar o boom da atuação paradiplomática de municípios no Brasil pela ótica das necessidades crescentes em termos de desenvolvimento, estreitamente relacionadas com as lacunas deixadas pelas políticas públicas e pela crise de regulação do Estado no campo educativo, planejamento público e da saúde, por exemplo. (SANTOS, C., 2010, p. 60)
O Estado do Rio Grande do Sul foi um dos pioneiros a criar um órgão específico para cuidar de tais assuntos. Assim, foi criada, em 1987, a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais (SEDAI), sendo a segunda experiência nessa seara no país, atrás apenas do Rio de Janeiro, que iniciou as suas atividades internacionais quatro anos antes. E isso aconteceu concomitantemente à criação do Mercosul e, principalmente, em razão da percepção pelo Governo gaúcho da importância do aprofundamento da integração do ente federado com o Uruguai e a Argentina. (FERREIRA, 2015, p. 110)
A SEDAI atuava por um viés estritamente econômico, implementando ações de promoção das exportações e atração de investimentos. Foi criada pela Lei n. 10.356/95 (RIO GRANDE DO SUL, 1995b), que estabeleceu o rol de competências da Secretaria: a) desenvolvimento industrial; b) desenvolvimento comercial; c) registro do comércio; d) assistência às pequenas e médias empresas e ao cooperativismo; e) relacionamento econômico e de integração comunitária com outros países, especialmente os signatários do Tratado de Assunção (MERCOSUL), e organismos internacionais; f) comércio interno e exterior; g) administração de fundos de desenvolvimento; h) atração e incentivo ao investimento industrial e comercial. A estrutura básica da SEDAI foi estabelecida pelo Decreto n. 35.915. (RIO GRANDE DO SUL, 1995a)
O Assessor de Cooperação e Relações Internacionais Tarson Núñez (2014, p. 48) explica que a SEDAI concentrou as ações internacionais do governo estadual até
o ano de 2010, com ênfase nas atividades estritamente econômicas e implementando ações de promoção das exportações e atração de investimentos. Não havia integração de eventuais ações internacionais ocorridas no âmbito de quaisquer outras secretarias com uma estratégia de ação internacional do governo.
Giza-se que o Ministério das Relações Exteriores, já em 1995, instalou um Escritório de Representação no Estado do Rio Grande do Sul: o ERESUL.125 Há quem entenda que a atividade do ERESUL acabou por acarretar a diminuição da importância da SEDAI para a oferta de cooperação, muito embora seja salutar a iniciativa de que as ações estaduais estejam sempre sintonizadas com o Itamaraty. (NÚÑEZ. 2014, p. 52)
Estando a SEDAI limitada às atividades econômicas de exportação e atração de investimentos internacionais, a agenda das ações internacionais do governo gaúcho estava restrita às relações de mercado. Todavia, o novo desenho institucional estabelecido a partir de 2011 exigia uma estratégia de efetivo desenvolvimento do Rio Grande do Sul, voltada não só ao crescimento econômico do estado como ao estreitamento das relações internacionais com os parceiros brasileiros do Mercosul, pela sua posição geográfica, de forma a estabelecer-se efetivamente uma estratégia para o futuro do Estado (NÚÑEZ, 2014, p. 48).
E isso ocorreu em razão da necessidade de aproveitar-se uma janela de oportunidade criada pelo novo protagonismo do Brasil na esfera internacional a partir de 2003, o qual passou a ocupar um espaço crescente no âmbito mundial, abrindo novas possibilidades para os entes subnacionais em termos de aprofundamento de suas agendas internacionais (NÚÑEZ, 2014, p. 49).
Extinta a SEDAI, a Assessoria de Cooperação e Relações Internacionais (ACRI) foi criada por meio da Lei 13.601 de janeiro de 2011, reformulando as estruturas do governo do estado do Rio Grande do Sul e estabelecendo que à ACRI “compete apoiar o governador em assuntos técnicos e políticos em temas referentes ao relacionamento de cooperação e de integração comunitária com outros países e organismos internacionais” (RIO GRANDE DO SUL, 2011). A sua criação foi um marco e estabeleceu uma profunda alteração na compreensão do novo governo
125 Informações sobre o Escritório de Representação no Estado do Rio Grande do Sul podem ser acessadas no link http://eresul.itamaraty.gov.br/pt-br/.
acerca da importância estratégica das relações internacionais para o desenvolvimento do Rio Grande do Sul.
Com isso, o órgão coordenador das relações internacionais do Estado do Rio Grande do Sul deixou de caracterizar-se como Secretaria do Estado para fazer parte da Assessoria do Gabinete do Governador, o que reflete uma mudança de visão sobre as relações internacionais, de forma que a ACRI, coordenada por Tarson Núñez, passou a dar coerência e consistência às ações internacionais das demais secretarias, além de coordenar as demandas externas de cooperação. À ACRI competia, em suma, dar coerência e eficácia à paradiplomacia no Rio Grande do Sul. (FERREIRA, 2015, p. 106-107)
Em 2015, então, foi criada a Secretaria do Desenvolvimento Econômico, Ciência e Tecnologia – SDECT, através da Lei n. 14.672, em 1º de janeiro de 2015. Sua origem remete à necessidade de fortalecimento de secretarias dedicadas ao desenvolvimento econômico do Rio Grande do Sul, bem como de estimular a realização e divulgação de pesquisas científicas e tecnológicas. Em sua nova configuração, a SDECT absorveu as atribuições e as funções das Secretarias de Desenvolvimento e Promoção do Investimento - SDPI, da Secretaria da Economia Solidária e Apoio à Micro e Pequena Empresa – SESAMPE e da Secretaria de Ciência, Inovação e Desenvolvimento Tecnológico – SCIT, bem como extinguiu a ACRI e incorporou o seu acervo, documentação, contratos, convênios e outras avenças e obrigações.
As relações internacionais do Estado do Rio Grande do Sul voltaram a ser tratadas, portanto, por meio de uma Secretaria, afastando-se novamente do centro decisório do Governo do Estado. Não obstante tal alteração, o Diretor Adjunto do Departamento de Promoção Comercial e Assuntos Internacionais do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, Leonardo Holzmann Neves, não considera que a extinção da ACRI e a reorganização da área Internacional tenham causado prejuízos ao Estado, na medida em que as ações permanecem e a ligação com o centro do poder segue estabelecida, porém em um formato diferente do que ocorria no governo anterior:
O que ocorreu no atual governo foi uma reestruturação e otimização dos recursos humanos e materiais/financeiros. O Departamento de Promoção Comercial e Assuntos Internacionais realiza hoje uma série de atividades que fazem o link entre o Estado e os demais países. Temos aqui uma Divisão de
Inteligência que é frequentemente demandada pelo próprio Gabinete do Governador para fornecer informações relevantes sobre países e autoridades estrangeiras. Temos também uma divisão de Relações Consulares que auxilia e por vezes organiza agendas de autoridades estrangeiras em visita ao nosso Estado, fazendo um link com entidades parceiras (Universidades, Federações, empresas...) e os atores internacionais. Por fim, temos uma Divisão de Cooperação Internacional responsável por estabelecer parcerias internacionais em diversas áreas de interesse do Estado do RS, ou em áreas de interesse dos parceiros internacionais. (NEVES, L., 2018)
A SDECT, portanto, buscando estabelecer relações com outros países e com outras regiões, desenvolve missões em que são estabelecidas agendas com outros atores estrangeiros que possam de alguma forma contribuir com o escopo de fomentar o desenvolvimento local, através da troca de experiências, da transferência de tecnologias e da aproximação de empresas gaúchas e estrangeiras, bem como por meio de financiamentos de organismos estrangeiros ao Estado. Da mesma forma são envidados esforços para atuar em sentido inverso, ou seja, recebendo delegações de autoridades estrangeiras com os mesmos objetivos de cooperação e desenvolvimento da comunidade estrangeira (NEVES, L., 2018). Giza-se que, tratando-se de relação de direito internacional privada, o contrato poderá ser feito diretamente entre o Estado do Rio Grande do Sul e a pessoa privada estrangeira; tratando-se de relação de direito internacional público, a finalização de qualquer relação passará pela União, por meio do Escritório de Representação no Estado do Rio Grande do Sul (ERESUL), ligado ao Ministério das Relações Exteriores.
Outros exemplos de atuações que envolve o Direito Internacional Público são os Memorandos de Entendimento com outros países ou regiões, que pode tratar sobre o recebimento ou a transferência de tecnologias, por exemplo: “quando cooperamos com a Alemanha, na grande maioria das vezes, estamos buscando receber tecnologias, já quando estabelecemos cooperação com algum país da África, temos como objetivo transferir tecnologia e desta forma buscar ampliar mercado para as nossas empresas a partir dos desdobramentos dessa transferência tecnológica”. (NEVES, L., 2018)
Ainda, Neves destaca a atuação desenvolvida pelo Programa de Apoio à Participação de Empresas Gaúchas em Feiras Internacionais, através do qual o Estado do Rio Grande do Sul subsidia a participação de cerca de 200 (duzentas) empresas em estandes de feiras internacionais, todos os anos, com o objetivo de ampliarem os mercados consumidores e adquirirem conhecimento acerca dos novos
processos de fabricação e comercialização de produtos pelas empresas líderes no mundo. (NEVES, L., 2018)
Importante destacar, também, o Sistema Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul – Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (CODESUL- BRDE), criado em 1961 por meio de um convênio entre os estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paraná, tendo sido incluído, em 1992, o Mato Grosso do Sul. O CODESUL atua objetivando encontrar alternativas aos desequilíbrios regionais, principalmente em relação à integração ao Mercosul, porquanto os seus países integrantes possuem fronteiras terrestres com o Uruguai, a Argentina, o Paraguai e a Bolívia:
Com o objetivo de encontrar alternativas aos desequilíbrios regionais, com concentração do crescimento no centro do País, o CODESUL constitui-se num foro privilegiado à coordenação e à potencialização em torno de questões comuns aos estados-membros, em especial aquelas relativas ao desenvolvimento econômico e social e à integração ao Mercosul.
[...] As reuniões do Conselho têm a participação do Diretor-Presidente do BRDE. Como órgãos vinculados, compõem o CODESUL Comissões Permanentes e Comissões Técnicas, que trabalham em áreas onde há potencial de integração regional.
Desenvolvem-se, ainda, negociações com a Conferência das Regiões Periféricas e Marítimas da Europa (CRPM), a Xunta da Galícia, Comissão Regional de Comércio Exterior do Nordeste Argentino - Litoral (CRECENEA - Litoral), e o Governo de Québec/Canadá com o objetivo de fortalecer a cooperação com essas entidades. (CODESUL, s. d.)
A geminação de estados, províncias, regiões ou cidades configura-se uma excelente forma de aproximar os entes subnacionais pertencentes a Estados soberanos diversos e possui como objetivo criar relações e mecanismos protocolares de cooperação. No âmbito do ente gaúcho, foram celebrados quatro acordos de fraternidade (irmandamento), tornando Estados irmãos do Rio Grande do Sul os seguintes estados e províncias:
- Provincia de Shiga no Japão, em acordo firmado no ano de 1980; (SHIGA PREFECTURE, 2013)
- Provincia de Manitoba, Canadá, em acordo firmado no ano de 1997; (CANAL RURAL, 2013)
- Provincia de Hubei, China, em acordo firmado no ano de 2001; (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2003)
- Vêneto, Itália, em acordo firmado no ano de 2001; (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2004)126
Há, também, acordo firmado com o Estado de Indiana, EUA, no ano de 1965, por meio de um programa denominado Partners of America, através do qual diversos estados norte-americanos estabeleceram acordos com estados brasileiros.127
Não obstante, em que pesem todos os órgãos criados e extintos e todas as tentativas de estabelecer uma estrutura voltada às Relações Internacionais, faz-se mister o aperfeiçoamento das estruturas formais do Estado do Rio Grande do Sul, a fim de viabilizar a sua atuação como verdadeiro ator global, possibilitando o aprimoramento das políticas públicas para grupos mais vulneráveis, bem como o melhor desenvolvimento do controle de convencionalidade dos atos administrativos estaduais e dos mecanismos de implementação das decisões do dos órgãos internacionais de proteção dos direitos humanos.
Parece claro que “quanto maior a margem de atuação de qualquer ator no cenário internacional, maiores serão as suas possibilidades de desenvolver estratégias próprias e buscar efetivar essas estratégias” (NEVES, L., 2018). Para isso, no entanto, deve a estrutura do Estado estar mais bem preparada e com uma melhor capacidade técnica para a atuação paradiplomática, o que ainda é uma falha a ser consertada e que possivelmente decorre da omissão histórica de Governos remotos quanto à atuação dos entes subnacionais nas relações globais, haja vista a ausência de personalidade jurídica de tais entes, muito embora a crescente atuação recente, conforme demonstrado acima.
[...] teríamos que desenvolver uma melhor capacidade de análise deste Sistema, tendo em vista que temos um número bem restrito de profissionais capacitados a compreender e analisar o "Internacional" no âmbito da Administração Pública Estadual. Ou seja, teríamos maior possibilidade de atuação internacional, mas para que essa fosse efetiva, teríamos que adequar as nossas capacidades a essa realidade.
[...]
Acredito que temos espaço para qualificar o serviço público com profissionais qualificados. Dadas todas as especificidades do Sistema Internacional temos que nos preocupar em dotar a estrutura estatal de profissionais que possam interpretar e sugerir formas de atuação com vistas ao nosso desenvolvimento. Eu não sei o número, mas a quantidade de profissionais graduados ou pós-
126 Interessante a recente matéria publicada pelo Governo gaúcho noticiando que a Região do Vêneto quer ampliar acordos com o Rio Grande do Sul. (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2017b)
127 Contrato não localizado junto aos órgãos do Estado do Rio Grande do Sul consultados. Informações retiradas de: PARTNERS OF THE AMERICAS, s. d.
graduados em RI [Relações Internacionais] na estrutura burocrática do Estado do RS é baixo. Acredito que ampliar esse número seria um primeiro passo. Se isso não for possível, dado o quadro financeiro, seria importante uma maior articulação com os centros de estudos em RI, já presentes no RS, para que os executores destas políticas tenham um maior conhecimento teórico e prático das Relações Internacionais. (NEVES, L., 2018)
Em estudo abrangendo as relações internacionais do Estado do Rio Grande do Sul desde 1987 até 2014, destacou-se que todo o processo de construção da paradiplomacia gaúcha passou pela valorização da participação de outros atores sociais, tais como Universidades, entidades empresariais, cooperativas, sindicatos de trabalhadores, organizações não-governamentais etc. (NÚÑEZ, 2014, p. 51)
Como bem ressaltou Núñes, as relações internacionais dos governos subnacionais devem ter como ponto de partida três vieses: econômico, político- institucional e cultural (NÚÑEZ, 2014, p. 51). Ou seja, está-se tratando das três formas de paradiplomacia apresentadas linhas acima: paradiplomacia econômica, paradiplomacia política e paradiplomacia cultural. Embora sejam formas de estabelecer relações internacionais por objetivos diversos, elas interpenetram-se na prática, e devem compor, todas, o escopo do Governo nessa seara, seja implementando-as de forma concomitante, seja de forma separada, sem obliterar a importância de cada uma para o progresso do ente infranacional no palco global.
Quando o autor assevera que “toda e qualquer iniciativa internacional do governo deve buscar incorporar estas três dimensões de atuação” (NÚÑEZ, 2014, p. 51), certamente, está pensando no objetivo mais amplo, ou seja, na necessidade de o governo atuar com base nesses três escopos, ainda que separadamente, de forma que elas estejam presentes no plano de atuação internacional do ente subnacional.
Na esfera econômica, no período abrangido pela pesquisa, a paradiplomacia concentrou-se nos esforços destinados à ampliação das exportações, através da diversificação das parcerias comerciais do estado, bem como na atração de investimentos para a incorporação de novos setores na economia. A atuação paradiplomática com viés político deu-se, mormente, por meio de cooperação técnica para a contribuição na qualificação das ações de governo, tomando por base experiencias já existentes em outros países, além da promoção de valores como a democracia, os direitos humanos e a solidariedade internacional. Por fim, a atuação paradiplomática cultural destinou-se a estabelecer laços de identidade e afinidade entre os povos dos países com os quais o Estado relaciona-se.
Faz-se mister, pois, que o Governo gaúcho continue a destinar verbas à realização de missões no exterior em busca de cooperação econômica, técnica e institucional entre os setores público e privado de nações distintas, consoante vem sendo feito há algum tempo, destacando-se as missões na Alemanha, Itália, França e Argentina feitas pelo atual Governo, buscando aperfeiçoamento em temas como o de energias renováveis e o desenvolvimento de tecnologias eficientes e sustentáveis para uso do carvão mineral, dentre outros. (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2017a)
A projeção do Estado do Rio Grande do Sul, através desses esforços e práticas de governo com vistas à atuação externa, fortaleceu não só a imagem do ente federativo, como do Brasil como um todo, abrindo espaço para que outros países e regiões pudessem aproximar os interesses e estabelecer trocas produtivas entre os povos.
Apresenta-se, assim, como um grande desafio atual para os entes federal, estaduais e municipais da República Federativa do Brasil o desempenho de papeis apropriados para que cada um possa agir com o que está melhor equipado e coordenar e cooperar conforme necessário para o alcance de um bom funcionamento da sociedade.
Nessa linha, é patente que os governos subnacionais, em sua atuação internacional, poderão garantir benefícios para o conjunto da sociedade de um determinado território. Estando mais próximos dos anseios da comunidade por eles governadas, certamente agirão com mais rapidez e conhecimento nas questões que a ela dizem respeito, promovendo e protegendo com maior eficiência os direitos dos indivíduos.
Como os governos regionais e municipais estão mais próximos dos cidadãos e de suas organizações de base, eles ficam obviamente mais permeáveis e flexíveis às demandas de cunho local. Essa relação mais fluida e direta do ator subnacional com seus grupos de pressão acaba moldando as ações externas dos entes, no sentido de atender às necessidades locais, sem uma preocupação maior com a totalidade do país, o que, em dadas circunstâncias pode até vir a conflitar ou criar embaraços à consistência da política externa do país. (MAIA, 2009)
O empenho de todos os profissionais do Direito, dos políticos e dos administradores da res publica permitirá que se esteja apto
a enfrentar o desafio da integração, concebendo e aparelhando o sistema jurídico para enfrentar tal contexto, no qual as normas estritamente nacionais ficam superadas pela internacionalidade intrínseca aos problemas e questões que terão de ser regulados pelo Direito. (CASELLA, 2000, p. 166)
Faz-se necessário, pois, congregar as instituições vinculadas ao poder público