O federalismo em xeque

A Federação é criação dos norte-americanos. Nascida em 1787, durante a Convenção de Filadélfia, teve como propósito aprimorar a união entre os Estados que compunham a Confederação ali existente, retirando-lhes a característica da soberania, mas conservando a sua autonomia. Vê-se, do preâmbulo da Carta Constitucional elaborada durante a referida convenção, que a ideia era de estreitamento de laços e confluência de propósitos entre os entes soberanos: “nós, o povo dos Estados Unidos, a fim de formarmos uma União mais perfeita...”. (MENDES, 2012, p. 855)

Com isso, as antigas colônias inglesas, que já tinham pactuado a confederação, através de um “tratado internacional”, flexível e facilmente denunciável, agora estariam unidas por uma “constituição”, rígida e avessa a qualquer ideia separatista.

O modelo norte-americano espraiou-se por diversos países,24 _{mas foi adotado} de forma diferente em cada um. O modo como as competências são distribuídas entre os entes que o compõem indica o tipo de federalismo adotado, podendo ficar mais próximo de um modelo centrípeto, quando a concentração de competências se estabelece no ente central; ou de um modelo centrífugo, com uma distribuição mais ampla de poderes em favor dos entes subnacionais. (MENDES, 2012, p. 858)

Importante referir que há outros dois modelos de formas de Estado: o Unitário e o Confederativo. Por não serem objeto deste trabalho, não serão eles analisados, mas se faz mister destacar-se uma importante diferença entre os três modelos existentes. Enquanto no modelo Unitário a soberania é concentrada no governo central, sendo, portanto, una e indivisível, no modelo Confederativo cada Estado mantém íntegra a sua soberania, de forma que a sua junção existe apenas para agregar mais poder a um grupo de Estados unidos pela contiguidade territorial. Já no modelo ora estudado, “em contraste com os dois outros modelos, o Estado Federal

24 _{Dentre eles, pode-se citar, exemplificativamente, a Alemanha, a Argentina, a Austrália, a Áustria, a} Bélgica, a Bósnia e Herzegovina, o Brasil, o Canadá, o Comores, os Emirados Árabes, a Etiópia, a Ìndia, a Malásia, o México, o Nepal, a Nigéria, a Rússia, a Suíça e a Venezuela.

deriva da formação de uma nação em que a soberania é compartilhada entre governo central e subnacionais”. Ou seja, a soberania não está apenas com o ente federal, mas, em certa medida, com todas as entidades infranacionais que compõem a Federação, “em um compartilhamento matricial de poderes entre os governos subnacionais e a esfera central”. (ABRÚCIO; SANO, 2013, p. 13-14)

Na República Federativa Brasileira, adotou-se a sobredita forma de organização do Estado, embora de forma bastante peculiar. Ao contrário do que ocorreu em seu país de origem, aqui o Estado era originariamente unitário e apenas fracionou uma ínfima parte do seu poder político, até então totalmente centralizado, distribuindo-o às províncias e formando os entes federados. É por essa razão que muitos criticam o federalismo brasileiro.25

A opção dos países em adotar tal forma de estado dá-se pela existência de heterogeneidades várias, que podem dizer respeito a questões éticas, linguísticas, socioeconômicas, culturais, políticas etc. No exemplo do Brasil, as diferenças econômicas regionais e entre as políticas locais, além da grande extensão territorial e enorme diversidade física e cultural, impuseram-lhe tal modelo. (ABRÚCIO; SANO, 2013, p. 14-15)

É certo que a condição federalista auxilia a adoção de uma prática de “unidade na diversidade”, uma vez que resguarda a autonomia local, ao mesmo tempo em que mantém a integridade territorial de um país marcado por heterogeneidades.26 _Não obstante, esse “federalismo às avessas brasileiro” também pode ser a explicação para as deficiências e desequilíbrios federativos existentes no país, em que as unidades federativas periféricas possuem pouca liberdade de ação, demandando, frequentemente, maior estrutura e autonomia política, administrativa e financeira para suprir as suas demandas sociais. (PUCCINELLI JÚNIOR, 2014, p. 451)

Abrúcio e Sano (2013, p. 15), analisando os exemplos internacionais de federações, insistem ser fundamental a adoção de arranjos de multi-level governance que agreguem os atores sociais e econômicos à cooperação e intergovernamental:

25 _{Dentre outros: Daniel Vargas, Fernando Rezende, Gilberto Bercovici, Marco Aurélio Marrafon, Nelson} Jobim.

26 _{Citando Daniel Elazar para explicar a origem do nome desse modelo de forma de Estado, os autores} assim transcrevem: “O termo ‘federal’ é derivado do latim foedus, o qual [...] significa pacto. Em essência, um arranjo federal é uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexões internas refletem um tipo especial de divisão de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da integridade de cada um e no esforço de favorecer uma unidade especial entre eles”. (ABRÚCIO; SANO, 2013, p. 15).

O desafio para se instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil está em fortalecer os incentivos à parceria e ao entrelaçamento mantendo um jogo intergovernamental que dê participação e capacidade de negociação aos estados e municípios.

Em poucas palavras: o associativismo territorial precisa garantir a integridade e os direitos federativos dos participantes.

Acerca do conceito de multi-level governance, Peters e Pierre (2001, p. 131- 132) explicam que “uma definição básica da governança multinível é que ela se refere a negociações, intercâmbios não hierárquicos entre instituições nos níveis transnacional, nacional, regional e local”27 _{ou seja, os relacionamentos ocorreriam} entre processos de governança de diferentes níveis. Embora se tenda a pensar que as relações entre esses níveis institucionais devam-se operar por meio de níveis intermediários, isso gera entrave nas relações, devendo elas ocorrer diretamente, por exemplo, entre o nível local e o transnacional, sem a interferência do nível estadual.

Até certo ponto, a governança multinível parece emergir como o resultado combinado da descentralização, do "esvaziamento" do Estado, de uma mudança de intervenção para um ‘Estado capacitador’, cortes orçamentários e um grau crescente de auto-suficiência institucional. (PETERS, PIERRE, 2001, p. 132)28

Portanto, os Estados, inseridos em um sistema de governo de múltiplas camadas – local, nacional, regional e global – não conseguem monitorá-lo a contento, muito menos permanecer no comando das decisões de todas elas (HELD; MCGREW, 2001, p. 33). De certa forma enfraquecido, o Estado, além de diminuir a sua capacidade de atuação internacional, perde governabilidade interna, uma vez que já não consegue, suficientemente, representar os interesses de seus entes subnacionais em esfera global, tampouco suprir as suas demandas internas, passando a não dar conta de controlar e de regular por completo os seus assuntos domésticos.

Somadas a isso, as inseguranças e as incertezas causadas pelos efeitos da globalização nos Estados trazem novos problemas a serem enfrentados, o que gera

27 _{No original: “a baseline definition of multi-level governance is that it refers to negotiated, non-} hierarchical exchanges between institutions at the transnational, national, regional and local levels.”

[Tradução livre da autora]

28 _{No original: “To some extent, multi-level governance seems to emerge as the combined result of} decentralisation, the ‘hollowing out’ of the state, a shift from an intervention is towards an ‘enabling state' ,budgetary cutbacks and a growing degree of institutional self-assertion and professionalism at the subnational level.” [Tradução livre da autora]

a necessidade de redefinição de estratégia de atuação e de adoção de novos parâmetros de prática política. O processo ocorrido nas últimas décadas tem derrubado fronteiras e enfraquecido a noção clássica de soberania, conforme exposto linhas acima, o que repercute na forma de Estado adotada.

Ora, a nova sociedade internacional, extremamente interligada, exige que todas as formas de solução para quaisquer problemas ocorridos dentro de das fronteiras de uma nação sejam pensadas de forma ampla e globalizada, uma vez que praticamente todos os assuntos, hoje, interpenetram-se e influenciam-se mutuamente. Não dando conta quiçá das questões nacionais, ficam as questões locais e estaduais à mercê da atuação dos próprios entes subnacionais, os quais passam a participar, de fato, das relações transfronteiriças, apesar de não possuírem personalidade jurídica externa para tanto.

O enfraquecimento da soberania traz como consequência lógica e imediata o fortalecimento das relações diretas dos indivíduos, das organizações, dos entes federados etc. com qualquer outra pessoa do mundo, ultrapassando as fronteiras soberanas dos Estados. O poder dos entes federados, assim, é maximizado, uma vez que as portas do mundo estão abertas para que estabeleçam relações políticas e econômicas.

A concepção clássica do federalismo não leva em conta as inúmeras mudanças que sofreu o sistema internacional. E, como reflexo de tais mudanças, houve relevantes transformações na organização dos Estados, de forma que inúmeras novas interpretações da teoria do federalismo surgiram no mundo. Alguns Estados unitários reservam grande autonomia para as suas partes constituintes, como nos exemplos de Portugal e de Espanha, bem como alguns Estados Federados optam por dividir com os seus membros a competência para manter relações externas de forma independente do ente central, podendo-se citar países como a Suíça e a Bélgica. (SANTOS, C., 2010, p. 59)

A despeito das críticas, Santos entende que a federação continua a ser a forma de Estado que oferece as melhores condições para o enfrentamento dos problemas complexos da atualidade global, possuindo os Estados Federados uma maior liberdade para a concessão de mais espaço às suas partes constituintes. (SANTOS, C., 2010, p. 60)

Jacques Chevallier (2009, p. 106-107), ao tratar do neofederalismo, afirma que o movimento de enfraquecimento do federalismo, em virtude do crescimento do nível federal, vem sendo freado pela superveniência de movimentos que o afirmam, invertendo a lógica centralizadora e dando novamente ao nível infranacional uma margem mais efetiva de autonomia.

Afirma o referido autor que a “representação do Estado como uma máquina, formada de engrenagens interdependentes e solidárias, não coincide mais com a realidade”, de forma que a lógica pós-moderna trabalha com uma diversificação crescente de seus elementos constitutivos, aparecendo o aparelho do Estado dominado pela diversidade, pela fluidez, pela indeterminação, implicando a intensificação das trocas entre os segmentos do Estado e ampliando o campo das negociações interadministrativas, nunca olvidando dos interesses sociais (CHEVALLIER, 2009, p. 108-110). Em suas palavras:

Colocados dentro de um quadro de interdependência ampliada, pelo fato da globalização, os aparelhos do Estado veem a sua função, a sua lógica de ação e a sua arquitetura redefinidas; renunciando a ditar a sua lei, eles entram doravante em um universo complexo de interações, emblemático da pós- modernidade. Se é verdade que o poderio soberano do Estado se exprimia pelo canal jurídico, a reconfiguração dos aparelhos do Estado é inevitavelmente acompanhada de uma transformação em profundidade do direito. (CHEVALLIER, 2009, p. 114)

Casella (2000, p. 53), ao tratar sobre integração e supranacionalidade, demonstra a necessidade de superarmos os dados conhecidos, baseados em modelos estritamente intelectuais de percepção do mundo, para buscarmos nova captação da realidade, tendo em vista a falência de estruturas até então tidas como indefectíveis. É importante que se parta dos dados concretos colhidos com as experiências de renovação institucional e econômica, para o fim de enxergar a máquina estatal como ferramenta, como meio, e não como fim em si mesma.

Para tanto, faz-se mister que se fortaleçam os mecanismos existentes e reconheça-se maior poder de estruturação dos entes federados, concedendo-se-lhes maior autonomia e prerrogativas específicas para organizarem-se, prescindindo do poder central29_{, tais como o acesso a recursos financeiros provenientes de}

29 _{O STF, recentemente, nas ADIs 4060 e 5357, concedeu destaque à questão da excessiva} centralização de poder existente no país: naquela, destacou que “revela oportuno ao Supremo Tribunal Federal rever sua postura prima facie em casos de litígios constitucionais em matéria de competência legislativa, para que passe a prestigiar, como regra geral, as iniciativas regionais e locais, a menos que

organizações internacionais e o restabelecimento da capacidade financeira dos entes subnacionais para melhor alocar as receitas recebidas.

Então, colocamo-nos a pensar: ou bem somos Estado unitário ou bem Federação! O que não pode é continuar com o pior desses modelos: ativos para o poder central, e encargos para Estados e municípios.

[...] a Federação está doente; virou letra morta da Constituição, o que é corroborado pela população, que, desde o império, parece gostar de um governo centralizador. (HILTON, 2013)

Há um movimento em curso no Brasil em direção à descentralização das políticas públicas, em face da incapacidade de o poder central realizá-las de forma satisfatória, no escopo de reverter o modelo centralizado até então adotado, o que segue uma tendência mundial apontada pelo Banco Mundial:

Por muito tempo, a descentralização vem sendo considerada uma questão técnica [...]. A descentralização é um ato político. Ele é movido por considerações políticas e seu resultado dependerá de como as forças políticas que estão para ganhar se comparam às que podem perder. Essa perspectiva não apenas ajuda a explicar a experiência com a descentralização em muitos países, mas o volume mostra como os parceiros de desenvolvimento - mesmo que não possam interferir na política de um país em desenvolvimento - podem ajudar a melhorar o bem-estar das pessoas pobres na descentralização das sociedades. (EATON, 2010, contracapa)30 As finanças públicas tradicionais recomendam um claro sequenciamento da descentralização - as primeiras funções, depois as finanças e, finalmente, os funcionários. Mas quando a economia política é introduzida, as prescrições padrão podem ser impraticáveis. Em vez de uma progressão lógica e pura, observamos um mundo aparentemente confuso de papéis e

ofendam norma expressa e inequívoca da Constituição de 1988”; nesta encorajou a adoção de um federalismo cooperativo. Em voto, o Min. Edson Fachin manifestou que “a jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal até o ‘estado da arte’ anterior optou por concentrar no ente federal as principais competências federativas, mas é necessário explorar o alcance do federalismo cooperativo esboçado na Constituição de 1988, para enfrentar os problemas de aplicação que emergem do pluralismo. A compreensão e a recompreensão do federalismo pela Corte não podem ser emudecidas por interpretações fatalistas que neguem, de antemão, a ver o tema à luz de novas questões postas ao longo da diacrônica experiência constitucional”. Defendeu, ainda, não ser necessário apenas “que a legislação federal abstenha-se de intervir desproporcionalmente nas competências locais, como também que, no exercício das competências concorrentes, a interferência das legislações locais na regulamentação federal não desnature a restrição claramente imposta por ela”. E incentiva a ideia de os estados atuarem como verdadeiros laboratórios legislativos da Federação, deixando-se espaço para que “experimentos institucionais sejam realizados, com base na vivência local (inclusive como estímulo”, para que dessa forma sirva futuramente para a expansão desses modelos, se for o caso”.

Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp. Acesso em: 12 dez. 2017.

30 _{No original: “For too long, decentralization has been considered a technical issue. […]} Decentralization is a political act. It is driven by political considerations, and its outcome will depend on how the political forces that stand to gain stack up against those that may lose. Not only does this perspective help explain the experience with decentralization in many countries, but the volume shows how development partners — even if they cannot interfere in the politics of a developing country — can help improve the welfare of poor people in decentralizing societies.” Shanta Devarajan, Chief Economist

responsabilidades assimétricas e redundantes entre os níveis de governo. No contexto de fragilidade e conflito, alguns países investem no governo local para alcançar um estado estável quando o centro ainda é fraco. Por meio de uma lente da economia política, tais contradições às "melhores práticas" podem parecer escolhas políticas racionais e até mesmo "ótimas". Este volume faz um argumento convincente de que a economia política e as finanças públicas juntas oferecem opções políticas mais potentes e viáveis do que qualquer uma delas sozinha. (EATON, 2010, contracapa)31

Evidenciada a crise interna do federalismo, mostra-se lógico que ela se reflete nas relações internacionais protagonizadas pelos entes federados, muito embora seja uma atuação limitada, com ausência de previsão de responsabilidade internacional e, em decorrência disso, com lógica redução do grau de comprometimento em ditas relações.

Em interessante analogia, Randeria (2007, p. 28) compara a estrutura do federalismo em relação à representação internacional com as Matrioskas, bonecas russas que se encapsulam umas às outras, formando um só corpo, afirmando que este modelo acaba por limitar as comunidades e tradições locais, caminhando contra os estudos empíricos que revelam o local e o nacional como espaços fragmentados com ligações translocais divergentes, autônomas e harmônicas.

Segundo lições de Brownlie, a atuação de tais entes federados na seara internacional é uma opção estatal, não havendo qualquer óbice do direito internacional no reconhecimento dessas relações por eles protagonizadas:

FEDERAÇÕES.

O estado federal como tal tem personalidade jurídica indiscutível, e é o status das partes constituintes que cria problemas. Uma constituição federal pode conferir capacidade de produção de tratados e poder para entrar em relações diplomáticas separadas para os membros constituintes. Normalmente, o estado constituinte simplesmente age como um delegado ou agente do estado nacional. No entanto, por acordo ou reconhecimento, o estado federado pode assumir uma personalidade separada, em posição análoga a de um estado, no plano internacional. Assim, a SSR da Ucrânia e a SSR da Bielorrússia, membros da antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas,

31 _{No original: “Traditional public finance recommends a clear sequencing of decentralization first} functions, then finance, and finally functionaries. But when political economy is introduced, standard prescriptions may be unworkable. Instead of a neat, logical progression, we observe a seemingly confusing world of asymmetric and redundant roles and responsibilities among tiers of government. In the context of fragility and conflict, some countries invest in local government to achieve a stable state when the center is still weak. Through a political economy lens, such contradictions to "best practice" may seem rational and even "optimal" policy choices. This volume makes a convincing case that political economy and public finance together offer more potent and viable policy options than either alone.”

concluíram tratados em seu próprio nome e eram membros das Nações Unidas. (BROWNLIE, 2003, p. 74)32

Como visto, a Constituição Federal de um Estado pode conferir a treaty-making capacity e o treaty-making power para um ente federado atuar com total legitimidade no plano internacional. Sendo assim, a questão de maior autonomia dos entes infranacionais, nas suas atuações interna e externa, depende das próprias regras legais estabelecidas pelo direito nacional. No plano internacional, em face da nova Sociedade Contemporânea globalizada e interconectada, não há mais como se sustentar que as barreiras ficticiamente criadas para assegurar a soberania nacional impeçam a livre atuação de quaisquer entes em qualquer canto do planeta.

Sendo o direito internacional, assim como o interno, um reflexo dos valores sociais, econômicos e políticos da sociedade que os aplica (SHAW, 2008, p. 43), é notória a crescente necessidade de possibilitar-se uma maior participação dos entes federados na seara global, haja vista o progressivo número de demandas da sociedade internacional nesse sentido.

Com efeito, patente é a importância da reforma da estrutura do Estado para que se dê um maior protagonismo aos entes federativos que o compõem, bem como a existência, no âmbito do Direito Internacional, ainda que tímida, de processo de transformação e ampliação do rol de atores internacionais, para o fim de, juntamente com a crescente crise da soberania dos Estados advinda das circunstâncias decorrentes da globalização e das mudanças da nova sociedade contemporânea, contribuir para o aprimoramento do Sistema de Proteção dos Direitos Humanos para todos.

Isso porque, havendo mais protagonistas na seara global que representem os interesses dos povos defendidos, mais perto de um mundo em que todos têm voz e reivindicações ouvidas estaremos.

Discutindo as nações como comunidades imaginadas, Blank enaltece o localismo na nova Era como uma forma de disseminação de ideias contemporâneas

32 _{No original: “FEDERATIONS. The federal state as such has indisputable legal personality, and it is} the status of the constituent states which creates problems. A federal constitution may confer treaty- making capacity and power to enter into separate diplomatic relations on the constituent members. In the normal case, the constituent state is simply acting as a delegate or agent of the parent state. However, by agreement or recognition, a federated state may assume a separate personality, as an