Avaliação Ambiental Estratégica (AAE)

O MMA, por meio de documento expedido no ano de 2002171, oferece uma definição da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), apresentada como o instrumento mais amplo de planejamento estabelecido no país:

Avaliação Ambiental Estratégica é o procedimento sistemático e contínuo de avaliação da qualidade do meio ambiente e das consequências ambientais decorrentes de visões e intenções alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas tais como a formulação de políticas, planos e programas172 (PPP), de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo possível, aos processos públicos de planejamento e tomada de decisão (Partidário, 1999). (Grifos nossos).

Ressaltando a natureza da AAE, o Ministério acima referido173 prosseguia informando que:

A AAE é um instrumento de caráter político e técnico e tem a ver com conceitos e não com atividades específicas em termos de concepções geográficas e tecnológicas. Pode-se concluir, portanto, que a AAE não se confunde com:

• a avaliação de impacto ambiental de grandes projetos, como os de rodovias, aeroportos ou barragens, que normalmente afetam uma dada área ou um local específico, envolvendo apenas um tipo de atividade;

• as políticas, planos ou programas de desenvolvimento integrado que, embora incorporem algumas questões ambientais em suas formulações, não tenham sido submetidos aos estágios operacionais de avaliação ambiental, em especial, à uma apreciação de alternativas baseada em critérios e objetivos ambientais, com vista à tomada de decisão; e

171

MMA. Avaliação Ambiental Estratégica. Brasília. 2002. A expressão avaliação ambiental estratégica corresponde à tradução direta da inglesa strategic environmental assessment, designação genérica que se convencionou adotar para identificar o processo de avaliação ambiental de políticas, planos e programas. http://www.mma.gov.br/estruturas/sqa_pnla/_arquivos/aae.pdf. Acesso em 18/12/2016.

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Registrem-se, por oportuno, os seguintes conceitos: a) Política linha de conduta geral ou direção que o governo está ou estará adotando, apoiada por juízos de valor que orientem seus processos de tomada de decisão; b) Plano estratégia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definição de prioridades, elaborada para viabilizar a implementação de uma política; c) Programa agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e atividades necessárias para implementar uma política, podendo estar ou não integrada a um plano; d) Projeto intervenção que diz respeito ao planejamento, à concepção, à construção e à operação de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra ou infra-estrutura. SANTOS, Fernando de Almeida; SILVA, Orlando Roque da; GONÇALVES, Luiz Claudio. Experiências Corporativas em Sustentabilidade e Responsabilidade Social. São Paulo: Editora Baraúna. 2014.

173 _{Avaliação Ambiental Estratégica. Brasília. 2002. Disponível no sítio eletrônico do MMA. Acesso em}

• os relatórios de qualidade ambiental ou as auditorias ambientais, cujos objetivos incluem o controle periódico ou a gestão de impactos ambientais das atividades humanas, mas que não possuem como objetivo específico informar previamente a decisão relativa aos prováveis impactos de alternativas de desenvolvimento. [...]

Entre os benefícios que se podem esperar como resultado da aplicação da AAE, destacam-se os seguintes:

• visão abrangente das implicações ambientais da implementação das políticas, planos e programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial setoriais ou aplicados a uma região;

• segurança de que as questões ambientais serão devidamente tratadas; • facilitação do encadeamento de ações ambientalmente estruturadas;

• processo de formulação de políticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentável;

• antecipação dos prováveis impactos das ações e projetos necessários à implementação das políticas e dos planos e programas que estão sendo avaliados; e • melhor contexto para a avaliação de impactos ambientais cumulativos potencialmente gerados pelos referidos projetos. (Grifos nossos).

Até então o MMA indicava apenas a execução da AAE para 1) o projeto do gasoduto Bolívia-Brasil, por solicitação do BID e do Banco Mundial; 2) o Estudo de Impacto Ambiental do Programa de Corredores de Ônibus da Prefeitura de São Paulo; e 3) a avaliação de impactos cumulativos de múltiplos projetos de geração de energia hidrelétrica.

Por sua vez, no ano de 2005, o Ministério Público Federal, por meio da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão - Meio Ambiente e Patrimônio Cultural, ao expedir a Nota Técnica nº 13/2005174 informava que:

A Avaliação Ambiental estratégica é um instrumento de gestão ambiental destinado à fase de planejamento do desenvolvimento, ao contrário da Avaliação de Impacto ambiental - AIA aplicada sobre projetos, que atua no desenho (planejamento) do projeto.

[...]

A AAE é uma evolução da AIA, podendo ser caracterizada como uma espécie do gênero AIA, que privilegia a sua aplicação em níveis estratégicos de decisão, facilitando a avaliação individual dos projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem.

[...]

A AAE deve ser compreendida como um processo contínuo, e não apenas como a produção de um relatório a ser considerado no planejamento da questão específica a ser examinada. A AAE não é um documento prévio a ser incorporado ao planejamento, pois ela faz parte do planejamento ocorrendo simultaneamente e de forma integrada àquele, apesar de não ser seu substituto. Para Partidário (2003), mais do que a produção de um relatório, a AAE é um processo adaptativo, contínuo, de natureza incremental e de amplo escopo para incluir questões de sustentabilidade e focar em visões e iniciativas mais do que em ações concretas e resultados. (Grifos nossos).

Conforme estudos desenvolvidos pela área técnica da EPE175, um aspecto importante a ser destacado quanto à AAE é o fato de ela estar relacionada a processos de construção e

revisão ou substituição de estratégias, não tratando somente da avaliação de impactos de uma alternativa de investimentos.

Desta forma, a AAE deve discutir os PPPs, e não somente justificá-los. Para tanto, deve estar articulada ao processo de concepção/formulação, a fim de subsidiar a identificação de alternativas viáveis e a comparação entre estas e, ainda, envolver e refletir as visões dos diversos agentes, propiciando alternativas mais adequadas do ponto de vista ambiental.

Em referência ao estudo conduzido pelo MMA, registrou-se o consenso de que a AAE deve ser empregada na avaliação de políticas, planos e programas governamentais de desenvolvimento relacionados a:

• algum espaço institucional, levando à Avaliação Ambiental Regional176, que pode tratar sobre país, região, Unidade da Federação, município, área de concessão de uma dada instituição, ou qualquer outro recorte territorial estabelecido em sistema de planejamento;

• algum setor de produção, com a consequente elaboração da Avaliação Ambiental Setorial, a qual poderá versar sobre os setores primário, secundário ou terciário da economia, de infraestrutura, de natureza social ou setores ligados à informação e ao conhecimento.

No que tange à instalação de usinas hidrelétricas, mas sem se atender a este único aspecto, é aceitável afirmar que a aplicação da AAE para bacias hidrográficas tem como finalidade estabelecer um sistema de avaliação que subsidie os processos de formulação de política e planejamento para a área em foco, respondendo aos objetivos e metas de sustentabilidade definidos. Por outro lado, a AAE deve proporcionar diretrizes ambientais para elaboração de planos setoriais voltados para a mesma região, bem como elementos para suas avaliações.

Do ponto de vista setorial, a AAE remete à avaliação ambiental de políticas e planos relativos a um setor do governo ou da economia, antes que as prioridades de investimento sejam determinadas. Assim, alternativas consideradas menos adequadas do ponto de vista

175

Para apresentação de peça de defesa nos autos da Ação Civil Pública n 0000521-24.2012.403.6007, que tramita perante a 1ª Vara Federal do Mato Grosso do Sul, Comarca de Coxim.

176 _{Segundo o Banco Mundial, algumas AAE regionais são utilizadas de um modo proativo como ferramenta de}

planejamento do desenvolvimento regional, examinando a região em termos dos seus recursos naturais, das suas características ecológicas e socioeconômicas, e identificando projetos que sejam ambientalmente sustentáveis para a região como um todo. Muitas vezes essas avaliações podem resultar em planos de desenvolvimento regional.

ambiental podem ser revistas ou mesmo eliminadas nas etapas iniciais do processo, ou seja, antes da etapa de elaboração de estudos específicos de impacto ambiental.

Desde 1989, a aplicação da AAE vem sendo recomendada pelo Banco Mundial, pelo fato de proporcionar, por exemplo, uma avaliação ambiental mais realística entre alternativas de investimento para o setor elétrico, permitindo a consideração dos efeitos cumulativos e sinérgicos decorrentes da utilização de determinadas fontes de energia.

No que diz respeito à competência pela condução da AAE, o MPF salientou, na Nota Técnica177 acima referida, que:

Partidário (2003, p. 59) reconhece que a AAE deve, normalmente, ser conduzida pela organização responsável por tomar uma decisão estratégica, seja uma organização privada ou uma autoridade pública. Conforme MMA (2002), as decisões estratégicas sobre investimentos em infraestrutura e em atividades produtivas produzem, reconhecidamente, relevantes impactos ambientais, sendo, portanto, aquelas para as quais a AAE constitui um instrumento eficiente para a promoção do desenvolvimento sustentável. Entretanto, o documento alerta (2002, p. 22) que "a AAE, embora considerada como um instrumento de política ambiental, só tem razão de ser se for incorporada pelos diversos setores de desenvolvimento do governo ao conteúdo das políticas, dos planos e dos programas setoriais".

Assim, no contexto brasileiro entende-se que a AAE pode ser executada pelos diferentes setores. Entretanto, como um dos instrumentos de gestão ambiental, deve ter a participação dos órgãos ambientais. Esse á o aspecto primário a ser regulamentado no Brasil: a responsabilidade pela realização da AAE e a participação dos órgãos ambientais. (Grifos nossos).

Para compreensão do tema, será oferecida uma breve análise da Avaliação de Impacto Ambiental, de forma que, ao serem confrontados os conceitos ora referidos, mais facilmente se destaquem os desafios da elaboração e utilização destes instrumentos.