Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)

Criado pela Lei 6.938/81, o CONAMA se apresenta como órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA. Composto por Plenário, CIPAM, Grupos Assessores, Câmaras Técnicas e Grupos de Trabalho, o Conselho é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente.

Dentre as competências do CONAMA122, destacamos:

• estabelecer, mediante proposta do IBAMA, dos demais órgãos integrantes do SISNAMA e de Conselheiros do CONAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo referido Instituto;

• determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como às entidades privadas, informações, notadamente as indispensáveis à apreciação de Estudos Prévios de Impacto Ambiental e respectivos Relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, em especial nas áreas consideradas patrimônio nacional;

• decidir, por meio da Câmara Especial Recursal - CER, em última instância administrativa, em grau de recurso, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;

• estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos;

• estabelecer sistemática de monitoramento, avaliação e cumprimento das normas ambientais;

• avaliar regularmente a implementação e a execução da política e normas ambientais do País, estabelecendo sistemas de indicadores;

• promover a integração dos órgãos colegiados de meio ambiente.

Os atos do CONAMA, por sua vez, podem ser assim classificados:

- Resoluções: quando se tratar de deliberação vinculada a diretrizes e normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais;

- Moções: quando se tratar de manifestação, de qualquer natureza, relacionada com a temática ambiental;

- Recomendações: quando se tratar de manifestação acerca da implementação de políticas, programas públicos e normas com repercussão na área ambiental, inclusive sobre os termos de parceria de que trata a Lei no 9.790, de 23 de março de 1999;

- Proposições: quando se tratar de matéria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou às Comissões do Senado Federal e da Câmara dos Deputados;

- Decisões: quando se tratar de multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em última instância administrativa e grau de recurso, por meio de deliberação da Câmara Especial Recursal - CER.

A Lei 6.938/81 (alterada pela Lei 8028/90) e o Decreto 99.274/90 (alterado pelo Decreto nº 3.942/01) atribuem ao Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA a competência de estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.

No que diz respeito à competência do CONAMA, havia, no campo doutrinário e jurisprudencial, dúvidas quanto à constitucionalidade técnica e material das normas expedidas pelo Conselho.

Para parte da doutrina, o CONAMA se apresentava como importante órgão para defesa do meio ambiente, o que, entretanto, não lhe garantia competência legislativa:

O CONAMA tem função social e ambiental indispensável. Mas esse Conselho não tem função legislativa, e nenhuma lei poderia conceder-lhe essa função. Estamos diante de uma patologia jurídica, que precisa ser sanada, pois caso contrário o mal poderia alastrar-se e teríamos o Conselho Monetário Nacional criando impostos e o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária definindo crimes. É fundamental a proteção das APPS, mas dentro do Estado de Direito.123

Não obstante as críticas recebidas, prevalece o entendimento que reconhece a função legislativa do CONAMA em razão de seu conhecimento e discricionariedade técnicos. Nesse sentido:

[...] a competência do CONAMA de expedir resoluções insere-se dentro do chamado Poder Regulamentar do Executivo, tendo em conta que o exercício do poder regulamentar guarda uma relação de conformidade com a lei em sentido formal, pois o Poder Executivo, ao expedir os regulamentos, contribui e complementa a ordem jurídico-legislativa, inclusive, em certos casos, como condição de eficácia da lei em sentido formal. Nesse sentido, o regulamento não tem a natureza de lei em sentido formal, porém pode sê-lo em sentido material.124

Em sede jurisprudencial, vale transcrever decisão que trata sobre importante questão envolvendo usinas hidrelétricas: ocupação de áreas de preservação localizadas às margens dos reservatórios artificiais:

Recurso especial. Pedido de registro de loteamento às margens de hidrelétrica. Autorização da municipalidade. Impugnação oferecida pelo ministério público. Área de proteção ambiental. Resolução n. 4/85-CONAMA. Interesse nacional. Superioridade das normas federais. No que tange à proteção ao meio ambiente, não se pode dizer que há predominância do interesse do Município. Pelo contrário, é escusado afirmar que o interesse à proteção ao meio ambiente é de todos e de cada um dos habitantes do país e, certamente, de todo o mundo. Possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Consistem elas normas de caráter geral, às quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e §§ 1º e 4º, da Constituição Federal e do artigo 6º, incisos IV e V, e §§ 1º e 2º, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorização em desobediência às determinações legais, tal ato é passível de anulação pelo Judiciário e pela própria Administração Pública, porque dele não se originam direitos. A área de 100 metros em torno dos lagos formados por hidrelétricas, por força de lei, é considerada de preservação permanente e, como tal, caso não esteja coberta por

123 _{MACHADO. Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros Editores,}

2011.

124

SARLET, Ingo. Constitucionalidade formal e material das resoluções do CONAMA. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_90/Artigos/PDF/IngoWolfgang_Rev90.pdf. Acesso em: 18/12/2016.

floresta natural ou qualquer outra forma de vegetação natural, deve ser reflorestada, nos termos do artigo 18, caput, do Código Florestal. Qualquer discussão a respeito do eventual prejuízo sofrido pelos proprietários deve ser travada em ação própria, e jamais para garantir o registro, sob pena de irreversível dano ambiental. Segundo as disposições da Lei 6.766/79, "não será permitido o parcelamento do solo em áreas de preservação ecológica [...]" (art.3º, inciso V).125 (Grifo nosso).

No que diz respeito à construção de usinas hidrelétricas de grande porte, destacamos a relevância das Resoluções CONAMA nº 237/97126 (regulamenta aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na PNMA); 009/87127 (dispõe sobre realização de audiências públicas); 006/87128 (dispõe sobre o licenciamento ambiental de obras do setor de geração de energia elétrica); 001/86129 (trata da elaboração do EIA e respectivo RIMA) ‒ as quais serão obrigatoriamente citadas ao tratarmos dos instrumentos do processo de licenciamento dos empreendimentos hidrelétricos ao longo deste trabalho.