A BOA GOVERNANÇA

Para alcançar resultados positivos na melhor qualidade de vida da população, os governantes eleitos têm que responder de forma adequada aos anseios daqueles que lhes delegaram o poder, ou seja, há que se demonstrar boa governança pública.24 _Governança pública pode ser entendida como a capacidade que os governos têm de avaliar, direcionar e

24 _{Para o TCU (Tribunal de Contas da União), em trabalho intitulado Governança pública: referencial básico de}

governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública e indutoras de melhorias, encontra-se

que a “Governança pública pode ser entendida como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre os envolvidos – cidadãos, representantes eleitos (governantes), alta administração, gestores e colaboradores – com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas e grupos (BRASIL, Tribunal de Contas da União, 2014,p. 20-21).

monitorar a gestão das políticas e serviços públicos para atender de forma efetiva as necessidades e demandas da população (NARDES, 2016, p.153).

A Governança compreende um conjunto de medidas que resultam no alinhamento entre as expectativas do eleitor e os resultados esperados da administração do eleito. Para tanto, é necessário que haja uma definição do que será feito, os riscos relativos à ação, o estabelecimento de metas prazos e as formas de avaliação e controle.

Não se pode confundir governança com governabilidade. Governabilidade se refere, em princípio, às condições sistêmicas relacionadas com o exercício do poder numa sociedade, tais como as características do regime político (democrático ou autoritário), a forma de governo (parlamentarismo ou presidencialismo), as relações entre os poderes, os sistemas partidários (pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediação de interesses (corporativista ou pluralista).

Governança, por outro lado, diz respeito à capacidade governativa em sentido amplo, isto é, capacidade de ação estatal na implementação das políticas e na consecução das metas coletivas. Refere-se ao conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade.

O resgate da legitimidade do Estado passa, certamente, pelo aperfeiçoamento dos instrumentos de governabilidade, segundo as condições históricas e culturais de cada país. Contudo, o aprofundamento do conceito de governança é que repercute nas questões confiança e legitimidade das decisões. A ação estatal desvinculada das noções de interesse público, bem comum, responsabilidade pública, perde legitimidade.

Somente a participação da cidadania nos moldes de uma democracia associativa pode contrapor-se às características negativas do modelo representativo, como, por exemplo, fragilidade das instituições, dos partidos, do sistema eleitoral, do Legislativo, ao lado da hipertrofia da autoridade pessoal do Presidente. Verifica-se hoje o esvaziamento do poder público, inércia na prestação de serviços, ausência de canais para a expressão de direitos, enfim, omissão do Estado no atendimento de necessidades fundamentais mediante políticas sociais efetivas.

Aumentar a eficácia do Estado não significa apenas aumentar a eficiência da máquina burocrática e aperfeiçoar os mecanismos técnicos de governabilidade. É necessário melhorar as condições de governança do sistema estatal, aperfeiçoando as capacidades de comando e coordenação, mas principalmente redefinindo as relações com a sociedade civil mediante a criação e articulação de canais de negociação entre a sociedade e o Estado. É preciso pensar em institucionalizar, de fato, a participação da cidadania nas decisões governamentais.

As ações públicas não são simples e os recursos não são ilimitados, o que impõe a criação de um modelo de ação que conjugue a burocracia, a eficácia no uso dos recursos. Os eleitores desejam resultados que sejam compatíveis com os tributos pagos, serviços de qualidade, ausência de corrupção e prestação de contas regulares, contudo, os noticiários não se cansam de apontar que os eleitos muitas vezes se quedam aos interesses do jogo político- partidário, acabando do atender interesses pessoais ou indicações políticas para preenchimento dos cargos, que utilizam o aumento da carga tributária para compensar as falhas na alocação de recursos, entre outros.

O Referencial Básico de Governança elaborado pelo Tribunal de Contas da União (2014) elenca os princípios da boa governança, quais sejam:

a) Legitimidade – que vai além da verificação do cumprimento estrito dos termos da lei para alcançar a verificação de que o interesse público foi alcançado.

b) Equidade – a garantia de que todos tenham acesso aos direitos civil, políticos e sociais;

c) Responsabilidade – que implica no cuidado que os administradores devem ter com a coisa pública;

d) Eficiência – que implica no dever de realizar o que deve ser feito com a qualidade adequada e de buscar a melhor relação desta com o custo.

e) Probidade- implica em uma conduta compatível com o zelo, e com a confiança que a sociedade deposita no gestor;

f) Transparência – possibilidade de acesso as informações relativas à gestão pública; g) Accountability – a assunção das responsabilidades que lhe foram conferidas e de prestar contas de sua gestão.

Do ponto de vista legal, o Brasil possui um conjunto normativo favorável a implantação da boa governança, a iniciar-se pela Constituição Brasileira que aponta os princípios que devem reger a atuação da administração pública, bem como uma sequência de leis que orientam a atuação dos gestores, todas mencionando a necessidade de divulgação das ações para conhecimento da população, a saber:

a) O plano plurianual - é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas (BRASIL, 2017).

b) A lei de diretrizes orçamentárias- estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro seguinte; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, o Poder Executivo elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte

c) A lei orçamentária – instrumento pelo qual o governo define as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do Governo. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento.

d) A Lei 8.666-93 e suas alterações – Lei de Licitações – regula o procedimento para realização de obras e compras de bens e serviços da administração pública garantindo ampla concorrência e publicidade das ações.

e) A Lei Complementar nº 101-2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – estabelece um código de conduta para os administradores públicos exigindo responsabilidade, limites e transparência nos gastos públicos. Impõe também um conjunto de procedimentos para prestação de contas do gestor.

f) A Lei Complementar nº 131-2009 – Lei de Transparência - obriga a divulgação em tempo real das receitas e dos gastos públicos da União, estados e municípios, por meio da internet. Os dirigentes municipais efetuam os registros necessários à verificação periódica do cumprimento das normas de transparência mediante declarações na página do Tribunal na internet, contendo o endereço eletrônico para o acesso das informações. Qualquer cidadão, partido político, associação e sindicato pode denunciar aos Tribunais de Contas dos estados ou ao Ministério Público o descumprimento desta obrigação.

g) A Lei 12.527-2011 – Lei de Acesso à Informação - regulamenta o direito constitucional de acesso às informações públicas. Criou mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem necessidade de apresentar motivo, o recebimento de informações públicas dos órgãos e entidades.

Todas estas normas trazem um complexo bem elaborado de ações que visam não só orientar a ação do gestor para o atendimento do interesse público, como também abrem oportunidade à participação da sociedade através de audiências públicas, e deliberações dos conselhos gestores com a potencialidade de interferir no procedimento administrativo.

Contudo, inobstante seu longo tempo de vigência, não são observadas a contento pelos gestores, pois nas três avaliações feitas pela Controladoria Geral da União25, verificam-se órgãos que não atingem nem mesmo metade das exigências colocadas em lei.

Por outro lado, este conjunto normativo dá ênfase à questão da transparência e do controle social, de fato, como se poderá observar nos resultados da análise efetuada, e vem sendo desenvolvido com vistas a satisfazer os órgãos de fiscalização, de modo a coibir desvios que promovam prejuízos ao erário, ou seja, não estão direcionados de forma adequada para o aprimoramento da participação social ou à formação de um capital social.

A exposição de orçamentos, de empenhos, lançamentos contábeis, editais e atos normativos, não é capaz de fornecer ao cidadão as razões de uma determinada ação pública, nem verificar sua conveniência ou oportunidade.

A ideia de boa governança, porém, relaciona-se principalmente com padrões de interação entre as instituições governamentais e a sociedade, baseados na transparência, no debate público, na participação social, cujo sucesso está ligado à qualidade da comunicação entre gestores e cidadãos.

Bezerra e Jorge (2010) utilizam a boa governança como indicativo da democratização entre cidadão e governo. Para que os cidadãos tenham domínio do contexto envolvido nas decisões a respeito de determinado tema político, precisam de mais dados, que, de acordo com Bezerra e Jorge (2010), vão além das informações acessíveis no rádio, televisão e jornal. As tecnologias da comunicação e informação podem aproximar representados e governo, possibilitando a divulgação de dados importantes para o fortalecimento da fiscalização das ações políticas dos representantes.

A governança pública ainda representa um grande desafio para o país na medida em que é necessário abrir os canais de comunicação com a população, apresentar um planejamento das ações e políticas públicas lançadas para atender os problemas nacionais, divulgar as avaliações e resultados alcançados, bem como os custos da implementação dos projetos criando condições para uma reflexão pública e a tomada de decisões mais adequadas às necessidades e aos recursos disponíveis.

A boa governança das instituições aliada ao capital social contribui para o desenvolvimento social. São elementos que se mútuo determinam, na medida em que os governantes eleitos são componentes da comunidade que os elege e sua atuação ao mesmo tempo que reflete na vida da comunidade, recebe em maior ou menor grau os seus impactos.

25 _{Estas avaliações são resultado de uma ação promovida pela Controladoria Geral da União denominada Escala} Brasil Transparente.

Os dois movimentos, aumento do capital social e a governança podem colaborar na diminuição das desigualdades e na melhoria das condições de vida da sociedade.

Esses dois elementos estão ligados a livre circulação de informações claras e verdadeiras entre o governo e a sociedade, que sedimenta uma base de confiança nas relações. O acesso às informações contudo é um tema que vem se afirmando no último século, como se passará a demonstrar no próximo capítulo.

É importante analisar como se dá ao cidadão o acesso à informação sobre as ações do poder público, o que se verá no capítulo seguinte.

3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFORMAÇÃO E A CONSTRUÇÃO DE