3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFORMAÇÃO E A CONSTRUÇÃO DE
3.3 O PERCURSO DO RECONHECIMENTO DO DIREITO DE ACESSO À
A primeira norma a garantir a liberdade de imprensa foi a Bill of Rights, assinada na Virginia, em 1776, contudo, se tratava de regra negativa, ou seja, não seria possível ao Estado, restringir a imprensa, não se apresentando como um direito positivo de ter acesso à informação. O mesmo ocorre na declaração de 1789 e na Declaração Universal dos direitos humanos de 194838.
A liberdade de expressão também aparece expressamente no Pacto Internacional do Direitos Civis e Políticos de 196639 e no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais de 1966.40 Nestes tratados o direito à informação inicialmente era visto como conexo com a liberdade de expressão,41 o que contribuiu para retardar sua autonomia como um direito efetivo de ser informado.
A Encíclica Pacem in Terris de João XXIII, editada em 1963, defende o direito do homem comum ao acesso a toda informação que necessita para viver, desvinculando, portanto, o direito à informação do direito à liberdade de expressão.42
38 Artigo XIX – “Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
39 Promulgado no Brasil pelo Decreto 592 de 06/07/1992 40 Promulgado no Brasil pelo Decreto 591 de 06/07/1992
41 Como explica Mendel (2009): “Esses instrumentos não enunciavam de modo específico um direito à informação e suas garantias gerais de liberdade de expressão não eram, no momento de sua adoção, compreendidas como incluindo um direito de acesso à informação mantida por órgãos públicos. Entretanto seu conteúdo não é estático. [...] Os responsáveis pela redação de tratados internacionais de direitos humanos tiveram visão de longo alcance em seu enquadramento do direito de liberdade de expressão, inclusive no âmbito do direito não apenas de transmitir, mas também de buscar e receber informações e ideias. Eles reconheceram, o importante papel social não só da liberdade de expressão individual “liberdade para falar”, mas também da noção mais profunda de livre fluxo de informações e ideias na sociedade. Reconheceram a importância da proteção não apenas do emissor, mas também do destinatário da informação. Esse reconhecimento agora está sendo compreendido como inclusivo do direito à informação no sentido de pedir e receber acesso à informação sob o controle de órgãos públicos.”.
42 Outro documento importante é a Instrução Pastoral “Communio et Progressio”, editada pelo Papa Paulo VI e que trata dos meios de Comunicação social: “o homem moderno precisa de informação completa, honesta e precisa. Em primeiro lugar, para se situar nas contínuas vicissitudes do mundo em que vive. Em seguida para se poder adaptar às novas circunstâncias e condições que exigem da sua parte decisões convenientes. Só assim, poderá ele desempenhar lugar ativo na sua comunidade, participando na vida econômica, política social, cultural e religiosa.”
Em 1776, na Suécia, é promulgada a primeira lei que garante acesso a documentos do Estado. A norma, além de ter por objetivo a publicidade dos atos do governo, também era vista como a proteção à honra das autoridades que executavam as leis, sendo considerada uma garantia para os bons servidores.
Nos últimos 200 anos, em diversos países foram editadas leis que garantiram o acesso à informação, sobretudo nos últimos 20 anos.43
A União Europeia, em sua Carta de Direitos Fundamentais, inclui tanto o direito à liberdade de expressão como o direito à informação.44 Todavia, o acesso se restringe aos atos da União Europeia e não vinculam os Estados membros. Somente a Declaração de Granada (Ministerial Declaration on eGovernment) de 2010 faz referência a uma agenda europeia para promover administração eletrônica e melhorias no acesso à informação.
A Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão na África trata especificamente da liberdade de informação.45
Também o Pacto de São José da Costa Rica de 196946 coloca, no seu artigo 13, o acesso à informação como um requisito da liberdade de expressão.47
A Organização dos Estados Americanos - OEA aprova a Resolução Acesso à informação Pública: Fortalecimento da Democracia no ano de 2003, e, anualmente através de resoluções enfatiza a necessidade de se promover no âmbito dos Estados membros o direito fundamental a informação.
A Organização dos Estados Americanos aprova, em 2010, um documento denominado “Lei Modelo Interamericana sobre Acesso à Informação Pública”,48 que se apresenta como uma diretriz para a construção de atos normativos nos países membros. Esta norma modelo traz o
43 Mendel (2009), em estudo encomendado pela UNESCO em 2009, apontou que, nos últimos 20 anos, houve uma onda de legislações relativas ao direito à informação. Relata que, em 1990, somente 13 países adotavam leis de acesso à informação e que, em 2009, eram mais de 70.
44 Artigo 42 - Direito de acesso aos documentos: Qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede social num Estado-Membro, tem direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (Parlamento Europeu, Conselho da União Europeia e Comissão Europeia, 2013, p.19).
45 No item IV da declaração consta: Liberdade de informação- 1. Os organismos públicos detém informação não para seu uso pessoal mas como guardião do bem público, e todas têm direito ao acesso dessa informação, sujeito apenas a regras claramente definidas, estabelecidas em lei.
46 Promulgado no Brasil pelo Decreto 678 de 06.11.1992.
47 Art. 13 – Liberdade de pensamento e de expressão – 1. Toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento e de expressão. Esse direito compreende a liberdade de buscar, receber, difundir informações e ideias de toda natureza, sem consideração de fronteiras, verbalmente ou por escrito, ou em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro processo de sua escolha. 2. O exercício do direito previsto no inciso precedente não pode estar sujeito a censura prévia, mas a responsabilidade ulteriores, que devem ser expressamente fixadas pela lei e ser necessárias para assegurar: a) o respeito aos direitos ou à reputação das demais pessoas; ou b) a proteção da segurança nacional, da ordem pública, ou da saúde ou da moral públicas.
acesso como direito fundamental e como requisito essencial à democracia, recomendando a ampliação do acesso, com informações em linguagem simples e clara (transparecia ativa); facilidades no acesso, sem a exigência de pagamento ou com custos apenas necessários à reprodução dos documentos; justificação em caso de recusa e abertura de possibilidade de recurso quanto às decisões que indeferem o acesso, imposição de sansões para os casos de negativa (transparência passiva).
Esta normativa recomenda, ainda, de forma a promover maior abertura de acesso, a publicação de informações pela internet sobre estrutura da organização, funções, competências, remuneração, orçamentos, receitas, despesas, explicações sobre as políticas públicas e sua execução entre outros.
Mesmo com o avanço nos últimos 20 anos de normativas para a garantia do acesso, ainda não é visível o desenvolvimento de aparatos administrativos e políticas públicas que fomentem e facilitem o acesso, seja pela falta de meios ou pela falta de condições para seu processamento ou assimilação, o que impõe ao Estado o dever básico de garantir este direito.
No Brasil, diversas tentativas de normatização ao invés de resultar em ampliação do acesso, acabaram por regular quais elementos estariam sob sigilo. Somente em 2011 foi editada a Lei 12.527-2011, que disciplina o dever de acesso à informação pública. No caminho que levou à edição da norma, se pode vislumbrar o motivo do enfoque de sua finalidade voltada mais para a fiscalização e combate à corrupção do que para a participação do cidadão na gestão pública.