CAPÍTULO 2: O OLHAR DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS SOBRE OS POVOS INDÍGENAS
2.3 Breves considerações sobre a CIDH
Em uma linguagem bastante sucinta e direta, pode-se dizer que o “Sistema Regional Interamericano de Direitos Humanos”201 possui um aparato de monitoramento e
implementação dos direitos fixados pela “Convenção Americana de Direitos Humanos”202
composto pela “Comissão Interamericana de Direitos Humanos”203 e pela “Corte
Interamericana de Direitos Humanos”.204 Enquanto a Convenção é o principal instrumento
legal do Sistema, a Comissão destina-se a promover a observância e a proteção dos direitos humanos na América e, finalmente, a Corte pode ser definida como o órgão jurisdicional desse arranjo.205
200 Informações obtidas na newsletter A nova constituição equatoriana do site do STF. Disponível em:
<http://www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/destaquesNewsletter.php?sigla=newsletterPortalInternacional Foco&idConteudo=195972>. Última visualização em agosto de 2013.
201“O sistema interamericano se iniciou, formalmente, com a aprovação da Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem, em 1948. Adicionalmente, o Sistema conta com outros instrumentos como a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, Protocolos e Convenções sobre temas especializados, como a Convenção para prevenir e punir a tortura, a Convenção sobre o desaparecimento forçado e a Convenção para prevenir, sancionar e erradicar a violência contra a mulher, entre outros, além dos Regramentos e Estatutos de seus órgãos.” Tradução da autora. In: CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Abc de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el qué, como, cuándo, donde y por qué de la Corte Interamericana. 2013. p. 4.
202“A Convenção Americana, também chamada Pacto de São José da Costa Rica, é um tratado internacional que prevê direitos e liberdades que têm que ser respeitados pelos Estados-partes. Dessa maneira, a Convenção estabelece que a Comissão e a Corte são os órgãos competentes para conhecer os assuntos relacionados com o cumprimento dos compromissos contraídos pelos Estados-partes da Convenção e regula seu funcionamento.”
Tradução da autora. Id.
203 “A Comissão Interamericana desempenha um papel protagonista no que se denomina sistema interamericano de proteção e promoção dos direitos humanos. (...) A Comissão é composta por sete membros escolhidos em Assembleia Geral pelos Estados integrantes da OEA e que exercem seus mandatos durante quatro anos, com direito a uma recondução. Os chamados comissionados fazem recomendações aos Estados-Membros da OEA sobre a adoção de medidas que contribuam para o cumprimento da proteção dos direitos humanos. dentre as funções desses atores, destacam-se as relatorias especiais por países e as relatorias temáticas, além do acompanhamento dos casos propriamente ditos.” BORGES, Nadine. Damião Ximenes: primeira condenação do Brasil na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Revan, 2009. p. 106.
204 “Com o fim de salvaguardar os direitos essenciais do homem no continente americano, a Convenção instrumentalizou dois órgãos competentes para conhecer as violações aos direitos humanos: A Comissão Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos.” Tradução da autora.
Disponível na seção “História de La Corte IDH” do site da Corte Intermaericana de Direitos Humanos <http://www.corteidh.or.cr/index.php/historia-de-la-corteidh>. Último acesso em julho de 2013.
205 Para aprofundar sobre o tema consultar PIOVESAN, Flávia. GOMES, Luiz Flávio. (Coords.). O sistema
interamericano de proteção dos direitos humanos e o direito brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos
Às pretensões dessa dissertação - nunca é demais relembrar que objetiva alcançar
quantos, quais e principalmente como, ou melhor, sob qual fundamento de direitos humanos vêm sendo construídas as narrativas jurídicas por parte dos juízes nos casos envolvendo povos indígenas julgados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos e pelo STF - interessa, pois, conhecer pormenorizadamente somente a formação e função especificamente dessa estrutura jurisdicional.
No que tange à composição, sete juízes, necessariamente nacionais de algum dos Estados membros da OEA206, formam o quadro de julgadores da CIDH, sendo de seis anos, reconduzíveis uma vez, a duração do mandato de cada um deles (art. 5º do Estatuto da Corte Interamericana). Importante, ainda, dizer que a eleição é a título pessoal, o que indica que não se confunde com uma representação estatal, e que não pode haver mais de um juiz da mesma procedência exercendo poder ao mesmo tempo207.
Os atuais nomes e nacionalidades dos juízes membros da Corte Interamericana são os seguintes: Diego García Sayán (Presidente) - Peru; Manuel E. Ventura Robles (Vice- Presidente) - Costa Rica; Alberto Pérez Pérez - Uruguai; Humberto Antonio Sierra Porto - Colômbia; Eduardo Vio Grossi - Chile; Roberto de Figueiredo Caldas - Brasil; Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot - México.208
Os critérios para figurar como candidato ao posto de juiz da CIDH elencados pelo Estatuto são bastante imprecisos e subjetivos. Para além da já referida necessidade de ser nacional de algum dos países da OEA (parâmetro objetivo) o candidato deve possuir reconhecida competência em direitos humanos, elevada capacidade moral e reunir as condições previstas pelas leis domésticas de seus próprios países para o exercício das mais altas funções judiciais.
São os próprios Estados membros da OEA que indicam uma lista tríplice de candidatos - não necessariamente todos, mas no mínimo um deles, natural de cada próprio
206 O que inclui todos os 35 países independentes das Américas, a saber Antígua e Barbuda, Argentina,
Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Equador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, São Cristóvão e Nevis, São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia, Suriname, Trinidade e Tobago, Uruguai e Venezuela.
207 PIOVESAN, Op. Cit. (2012), p. 138.
208 Informação disponível na seção “Composición” do site da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Disponível em: http://www.corteidh.or.cr/index.php/composicion. Último acesso em agosto de 2013. Notar que essa informação avulta em relevância no contexto desse trabalho, já que analisaremos justamente as narrativas construídas por esses operadores (ou os que já ocuparam o mesmo cargo anteriormente, a depender da data de cada sentença).
Estado proponente (art. 7º, 1, 2 e 3 do Estatuto). Depois disso, ocorrem as eleições, também regulamentadas pelo Estatuto.
Quanto à estruturação, a Corte é composta de: Presidência (um dos juízes), Vice- Presidência (um dos juízes) e Secretaria (direcionada ao trato de assuntos administrativos).
Para a tomada de decisões é necessário o voto da maioria dos juízes presentes, sendo cinco integrantes o quorum mínimo para a realização das sessões. Em caso de empate, caberá ao Presidente resolver (arts. 22 e 23 do Estatuto).
Mesmo podendo haver reuniões esporádicas em quaisquer países do âmbito da OEA, a capital da Costa Rica, São José, é a cidade sede da CIDH, conforme dispõe o art. 3º, 1 de seu Estatuto. Tal locus, no entanto, não é fixo, visto ser possível sofrer alteração por votação de 2/3 dos membros dos Estados partes da Convenção209, reunidos para tanto em Assembleia Geral da OEA (art. 3º, 2).
A Convenção Americana tornou automática a aceitação do direito de poder peticionar individualmente pelos Estados ratificantes210. Assim, podem demandar por meio de petição inicial junto à Comissão Interamericana indivíduos, grupos de indivíduos ou ainda organizações não governamentais que queiram denunciar alguma violação de direito consagrado pela Convenção Americana.211
Já à Corte, somente a própria Comissão ou os Estados-partes podem submeter casos, por não existir legitimação do indivíduo para tanto - a participação máxima alcançada por esses, no âmbito da CIDH é, após a submissão do caso pela Comissão à jurisdição desse tribunal, apresentar autonomamente suas razões, argumentos e provas.212
A competência da Corte Interamericana é dúplice: consultiva e contenciosa. Em ambos os casos os sujeitos passivos da jurisdição da CIDH sempre serão Estados.
O exercício do lado consultivo tem alcance geográfico mais amplo do que a atividade contenciosa, já que qualquer membro da OEA, mesmo que não seja parte da Convenção, pode solicitar a interpretação de tratados internacionais envolvendo direitos humanos ou, por outro
209 Os Estados que ratificaram a Convenção somam 25: Argentina, Barbados, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia,
Costa Rica, Dominica, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Suriname, Trinidade e Tobago, Uruguai e Venezuela. In: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Op. Cit., p. 5.
210 PRONER, Op. Cit. (2002), p. 125. 211 PIOVESAN, Op. Cit., p. 133. 212 Ibidem, p. 144.
lado, ser alvo do chamado “controle de convencionalidade”213 - o que, em poucas palavras,
ocorre nos casos em que a Corte opina sobre a coerência e harmonização das legislações internas de cada país com as normas internacionais de proteção dos direitos humanos214.
Diferentemente, a competência contenciosa da CIDH limita-se aos Estados-partes da Convenção que reconheçam tal jurisdição expressamente (art. 62 da Convenção).215 São eles: Argentina, Barbados, Bolívia, Brasil216, Chile, Colômbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Suriname, Uruguai e Venezuela.217
As decisões emanadas pela Corte para os Estados listados acima têm força jurídica vinculante, de forma que eles são obrigados a cumpri-las.218
Uma curiosidade: apesar de o Brasil já ter sido condenado cinco vezes pela CIDH (Caso Ximenes Lopes Vs Brasil, Caso Gomes Lund e outros Vs Brasil, Caso Escher e outros
Vs Brasil, Caso Garibaldi Vs Brasil e Caso Nogueira de Carvalho e outro Vs Brasil219) nenhuma das condenações diz respeito à povos indígenas.220
No que concerne ao volume das atividades atribuídas aos juízes da CIDH é interessante a informação de que foram remetidos, no decorrer dos últimos 17 anos (1997- 2013), 168 casos contenciosos da Comissão Interamericana para a CIDH, conforme mostram
213 Sobre o tema consultar MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O controle jurisdicional da convencionalidade
das leis. vol. 4. 3ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013.
214 PIOVESAN, Op. Cit., p. 140. 215 Ibidem, p. 143.
216“O Estado brasileiro finalmente reconheceu a competência jurisdicional da Corte Interamericana por meio do Decreto Legislativo n. 89, de 3 de dezembro de 1998.” Ibidem, p. 145.
217 Notar que dos 35 Estados membros da OEA, 25 aderiram à Convenção e 21 à competência da Corte
Interamericana, lógica que pode indicar que, quanto maior o grau de comprometimento exigido no trato dos direitos humanos por parte dos Estados, menor é a adesão. Cançado Trindade chama esse fato de “desequilíbrio estrutural”.
218 PIOVESAN, Op. Cit., p. 145.
219 Informação disponível no site da CIDH <http://www.corteidh.or.cr/index.php/es/jurisprudencia>. Último
acesso em agosto de 2013.
220 Notar que já foram admitidos vários casos envolvendo povos indígenas contra o governo brasileiro pela
Comissão Americana (por exemplo o caso 7615, relativo ao povo Yanomami e o caso 11745 que diz respeito ao que ficou conhecido como “Massacre de Haximu”) mas eles nunca resultaram em nenhuma condenação. In: PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 399-400. Para saber mais sobre as ocorrências brasileiras no Sistema Interamericano consultar: VENTURA, Deisy. CETRA, Raísa Ortiz. O Brasil e o sistema interamericano de Direitos Humanos: de Maria da Penha à
Belo Monte. In: SILVA FILHO, José Carlos Moreira da. TORELLY, Marcelo. (Orgs.). Justiça de transição nas Américas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padrões de efetivação. Belo Horizonte: Forum,
os números elencados pelo gráfico a seguir somados às cifras atualizadas dos anos de 2011, 2012 e 2013221:
Figura 1
Casos remetidos pela Comissão Interamericana à Corte Interamericana por ano (Fonte: Site da OEA)
Esses dados levam à média de remissão de menos de 10 (9,89) novos casos para apreciação dos juízes da CIDH a cada ano - com significativo aumento a partir de 2003 e considerável estabilização desde então. Apesar disso, até 2010 foram proferidas 211 sentenças - o número maior explica-se porque pode haver, para o mesmo caso, uma sentença de mérito e também uma de reparação, por exemplo.
Quanto às medidas provisórias, tem-se que até 2010 foram publicadas um total de 383 decisões versando sobre 92 casos222.
Já na parte consultiva foram emitidas, até o ano de 2013, 20 opiniões consultivas, sendo a última delas datada do ano de 2009223.
221 Não constam no gráfico os dados atualizados após 2010, a saber: no ano de 2011 foram 23 casos; no ano de
2012 foram 12 casos; e, finalmente, até julho de 2013, no ano de 2013 foram 5 casos. Informação disponível no site da Organização dos Estados Americanos <http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/demandas.asp>. Último acesso em julho de 2013.
222 PIOVESAN, Op. Cit., p. 146.
223Informação disponível no site da Corte Interamericana de Direitos Humanos
<http://www.corteidh.or.cr/index.php/es/jurisprudencia>. Último acesso em agosto de 2013. 2 3 7 3 5 7 15 12 10 14 14 9 11 16 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
2.4 Metodologia
Por opção da autora, o levantamento quantitativo - o qual funcionará como substrato basilar para a posterior análise qualitativa - dos casos envolvendo povos indígenas julgados pela CIDH foi realizado através da análise dos documentos disponibilizados no banco de dados da seção intitulada “jurisprudência” do site224 desse órgão. Diz-se opção porque existe
bibliografia disponível citando parte da jurisprudência225 relativa aos povos indígenas no âmbito da CIDH, de forma que outra possibilidade de abordar esses casos seria olhá-los a partir das informações já colhidas por outros autores. No entanto, foi uma vontade e, mais que isso, uma preocupação trabalhar nessa dissertação, em conjunto com referenciais teóricos e legislativos, com um viés empírico.
Se os direitos humanos estão suficientemente bem descritos em Tratados, Convenções e Constituições e mesmo assim a realidade de tantos ainda não é alcançada por esses textos escritos, compreende-se que se deve tentar cada vez mais entender porque o ato de pôr em prática esses enunciados normativos tão bem construídos é difícil. Sendo assim, a intenção aqui foi “partir do zero” 226 de forma a gerar o assunto, isto é, com base no emprego
de uma metodologia suscitar dados e, então, buscar entendê-los.
Importante ressaltar que o endereço eletrônico da CIDH está disponível em duas versões idiomáticas distintas (inglês e espanhol) e que todos os acessos foram feitos na página em espanhol.
Para localizar a jurisprudência na plataforma virtual da CIDH existem dois mecanismos de consulta: as denominadas “busca rápida” e “busca avançada”227. Constam
explicações bastante concisas sobre a utilidade de cada uma dessas ferramentas - a primeira
224 <http://www.corteidh.or.cr/>. Último acesso em agosto de 2013.
225 Por exemplo PIOVESAN, Op. Cit. FACHIN, Op. Cit. CHIRIBOGA, Oswaldo Ruiz. O direito à identidade
cultural dos povos indígenas e das minorias nacionais: um olhar a partir do Sistema Interamericano. Sur,
Rev. int. direitos human. vol.3 no.5 São Paulo Dec. 2006. Disponível em <http://dx.doi.org/10.1590/S1806- 64452006000200004>. Último acesso em julho de 2013.
226 O que, claro, é impossível porque a autora já havia tido contato anterior com muita bibliografia sobre o
assunto e toda bagagem pessoal é indissociável do pesquisador(a). O que se quer dizer é que os casos a serem abordados aqui serão aqueles que a autora “encontrou” em sua busca, através da metodologia detalhada, no site da CIDH e, posteriormente, no do STF. A forma de tentar entender a jurisprudência produzida por esses órgãos foi a partir da coleta e interpretação de dados gerados pelo uso de uma metodologia pré-estabelecida e assumindo a responsabilidade de eventuais falhas nessa coleta - o que eventualmente poderia não ocorrer, ou teria menos chances de ocorrer, caso não se optasse por uma incursão empírica com o objetivo de quantificar a jurisprudência sobre povos indígenas desses dois tribunais e, depois, escolher quais casos abordar qualitativamente.
permite realizar um rastreio mais “aberto”, que pode ocorrer pelo emprego de palavras chaves, artigos da Convenção Americana, nome de casos ou qualquer outro termo relacionado às tarefas desempenhadas por esse foro; já a segunda oportuniza que o usuário realize uma procura mais “fechada”, limitada por parâmetros mais pontuais, tais como tipos de resolução, países, datas e idiomas.
Dessa forma, diante do interesse em buscar somente os casos contenciosos envolvendo demandas indígenas que tenham passado por alguma apreciação da CIDH optou- se por utilizar a forma de busca com possibilidade de crivo, de forma a utilizar as vocações da própria plataforma eletrônica para recortar o universo de resultados apenas para ocorrências desse tipo228.
Como critérios de busca foram, a princípio, testados os seguintes termos: “indígena” (e também a variação no plural, “indígenas”), “pueblos indígenas” e “amerindio” (e também a variação no plural, “amerindios”)”229. O vocábulo que gerou mais resultados foi
“indígenas”, sendo este, portanto, o termo de busca final escolhido para realizar o
levantamento quantitativo.
O contínuo manejo do site da CIDH trouxe à autora a percepção de uma característica julgada como negativa, que, entende-se, deve ser aqui exposta como forma de, quiçá, poder contribuir ao aperfeiçoamento dessa plataforma230. Após a busca, os resultados gerados não são enumerados um a um, tampouco é informado a quem estiver realizando uma consulta jurisprudencial o total de casos localizados pelo sistema para a demanda feita. No caso em tela, tal fato não foi muito prejudicial, já que a amostra de pesquisa não é muito grande; mas, acredita-se, em uma pesquisa censitária sobre todos os casos contenciosos da CIDH, por exemplo, esse simples lapso acarretaria uma desnecessária dificuldade para a organização das informações por parte do pesquisador(a).231
228 Importante frisar que esse foi o único recorte utilizado, não tendo sido empregado quaisquer outros, tais como
delimitação temporal (sentenças publicadas apenas entre dado período) ou espacial (sentenças envolvendo apenas um ou um número certo de países).
229 Não foi realizada busca por nenhum artigo legal específico porque, conforme visto, não existe no âmbito do
Sistema Interamericano um diploma normativo especificamente direcionado a essas populações, de forma que se entendeu que seria infrutífero balizar a investigação por esse viés.
230 Entende-se ser esse viés pedagógico uma peculiaridade bastante interessante dos trabalhos empíricos, já que
muitas vezes os pesquisadores acabam por perceber algumas “falhas”, e estas podem servir para que as instituições descubram pontos onde podem aperfeiçoar a publicização de seus documentos.
231 Outro problema de percurso encontrado durante as visitas ao site é que algumas vezes a página não era
“carregada” por completo - mas isso pode ter sido causado por inúmeras razões (lentidão do servidor, por exemplo) alheias aos responsáveis pela manutenção do endereço virtual da CIDH.
Ademais, nem sempre os resumos das sentenças estão disponíveis na mesma página que estas, exigindo nova busca; por essa razão foram utilizados pela autora para a análise qualitativa prioritariamente o texto integral das sentenças e, por vezes, cumulativamente os resumos emitidos pela própria CIDH.
Foram excluídos da análise qualitativa os votos proferidos pelos juízes, já que a ideia é entender como a CIDH, enquanto uma unidade julgadora, vem construindo sua jurisprudência e não enfatizar os discursos pessoais de um outro ou outro juiz - apesar de este ser um recorte de pesquisa também bastante interessante e que se acredita que deva, inclusive, ser mais explorado.