Breves considerações sobre o STF

A abordagem que será dada nesse tópico consistirá tratar das características do Supremo Tribunal Federal - ao qual a CF de 1988 reservou o status de órgão de cúpula do Judiciário brasileiro e conferiu a guarda e a defesa da Constituição - buscando focar nos aspectos que o diferenciam da CIDH já que ambos têm em comum o fato genérico de serem órgãos de poder jurisdicional, mas apresentam inúmeras particularidades.

Para começar, a primeira grande diferença é geográfica e, por conseguinte, da competência que deriva desse fator: com sede em Brasília, o Supremo Tribunal Federal tem legitimidade de atuação restrita às questões circunscritas às fronteiras nacionais269.

No que tange à composição, o STF é formado pelo número de 11 Ministros cujos requisitos para investidura são, tal qual acontece com a CIDH, igualmente permeados por critérios objetivos (ser brasileiro nato, conforme o artigo 12, §3º, da CF; ter entre 35 e 65 anos de idade, conforme o artigo 101 da CF; e, finalmente, estar no pleno gozo dos direitos políticos, conforme o artigo 101 da CF), mas também por um traço de subjetividade impregnado nas exigências de “notável saber jurídico” e “reputação ilibada” (ambas previstas no artigo 101 da CF).

Uma crítica que correntemente é feita é que o STF seria demasiadamente imiscuído com o Executivo, isto é, seria um órgão também político, já que é o Presidente da República o responsável pela indicação dos nomes de futuros Ministros - o Senado apenas poderá, por meio da sabatina, aprovar ou não essa indicação.

Atualmente o quadro de integrantes do STF é formado pelos seguintes Ministros: Joaquim Barbosa (desde 2003), Ricardo Lewandowski (desde 2006), Celso de Mello (desde 1989), Marco Aurélio (desde 1990), Gilmar Mendes (desde 2002), Cármen Lúcia (desde 2006), Dias Toffoli (desde 2009), Luiz Fux (desde 2011), Rosa Weber (desde 2011), Teoria Zavascki (desde 2012) e Roberto Barroso (desde junho de 2013).270

268 _{PIOVESAN, Flávia. Direitos dos povos indígenas. Jornal O Globo.}

269 _{É claro que na competência para julgar extradições pode-se interpretar que o STF tenha uma atuação com}

impactos transfronteiriços, mas sempre condicionada à requisição de outro Estado.

Notar que o rol acima evidencia a possibilidade de dinamicidade no quadro corporativo do STF: os Ministros gozam de vitaliciedade na ocupação de seus cargos, mas há previsão de aposentadoria compulsória quando os 70 anos de idade forem atingidos.

As principais atribuições que possui dizem respeito a adequar o ordenamento infraconstitucional à CF. Dessa maneira, é competência do STF declarar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou federais, bem como julgar as ADPFs (arguições de descumprimento de preceito fundamental) e os casos de extradição solicitados por Estados estrangeiros.271

Mas, ainda há funções em matéria penal e recursal: “na área penal, destaca-se a competência para julgar nas infrações penais comuns, o Presidente da República, Vice- Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador Geral da República, entre outros. Em grau de recurso, sobressaem-se as atribuições de julgar, em recurso ordinário, o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data e o mandado de injunção decididos em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão, e, em recurso extraordinário, as causas decididas em única ou ultima instância, quando a decisão recorrida contrariar dispositivo da Constituição.”272

Interessante ver que, na prática, a atuação em casos constitucionais, embora comumente imaginada e descrita como a mais essencial dentre as exercidas pelo STF, é muito menos frequente do que a que ocorre com outros ramos do Direito, conforme explicita o gráfico da próxima página:

271 _Ibidem.

Figura 2 (Fonte: site do STF)

A afirmação posta anteriormente e a interpretação dos demonstrativos acima deixam em evidência:

(...) O peso baixo e relativo dos assuntos exclusivamente constitucionais que atende o STF, e a sua grande despreocupação com matérias civis, administrativas e penais, todas elas detalhadamente regulamentadas em códigos especializados de normas infra-constitucionais. Esta verificação tem relevância quando se aceita que o direito constitucional, à diferença dos outros ramos do direito, tem uma lógica interpretativa mais ampla e autônoma pelo grau de abstração dos dispositivos que deve discutir, o que outorga ao juiz constitucional um maior nível de liberdade política nas suas decisões, em comparação com os demais juízes do campo. O fato de o STF atender principalmente assuntos infra-constitucionais, que estão altamente regulamentos, pode marcar uma tendência hermenêutica do Tribunal orientada a exegética própria de interpretação infra-constitucional.273

Finalmente, sobre a relevância do STF como campo de análise é possível dizer que:

O estudo das Supremas Cortes Constitucionais resulta um proveitoso campo de análise do próprio Estado por elas representado e simbolizado, na medida em que sua posição privilegiada dentro do campo jurídico as constitui como agentes poderosas tanto intermanente como na sua interlocução com os

273 _{GARZÓN, Op.cit., p. 61-62.}

demais campos do poder. No referente à relação do Estado com os povos indígenas, as Supremas Cortes constitucionais cumprem a dupla função de intermediárias entre o Poder Executivo e os povos indígenas, assim como de interlocutores diretos que representam o Estado na intervenção que este faz das relações entre particulares e indígenas através do Direito.274

3.4 Metodologia

A princípio, pretendia-se analisar a jurisprudência sobre indígenas do STF desde 1988 (marco de promulgação da Constituição Federal e da citada mudança paradigmática no trato à questão indígena) até os dias atuais. Primeiro porque essa seria a única forma de poder traçar comparativos com a atuação da CIDH, objetivo central dessa dissertação; segundo, e tão importante quanto, porque se notou que existe uma lacuna bastante grande de pesquisas deste tipo - as dissertações de mestrado ou demais trabalhos acadêmicos que traçam algum paralelo sobre o Judiciário e os povos indígenas normalmente devotam-se a analisar algum caso em específico, raramente trazendo um panorama mais geral da política judiciária em matéria de povos indígenas.

No levantamento bibliográfico prévio que antecedeu a elaboração desta dissertação, no entanto, foi encontrada uma dissertação de mestrado já citada algumas vezes no decorrer deste trabalho (“Os direitos constitucionais dos povos indígenas no Judiciário: entre o direito

falado e o direito escrito. Uma perspectiva comparada do Brasil e da Colômbia” de Biviany

Rojas Garzón275) que - apesar de perseguir metas e olhares distintos aos propostos nesse espaço, já que a autora apresentou seu estudo para receber o título de Mestre junto ao programa de Antropologia Social da UNB e traçou o comparativo de atuação entre a jurisprudência do STF e a da Corte Constitucional Colombiana -, de forma muito competente coletou dados estatísticos sobre todos os casos envolvendo povos indígenas no âmbito do STF de 1988 até 2007. Entendendo ser importante dialogar com pesquisas já existentes e tendo transcorrido um considerável lapso temporal entre aquele trabalho e este optou-se por dar

continuidade276 ao mapeamento desses dados a partir do ano de 2008 (01 de janeiro) até o ano

274 _{Ibidem, p. 52.} 275 _Ibidem.

276 _{A seguir serão explicadas algumas diferenças metodológicas entre aquela pesquisa e esta. Outro ponto}

importante a ser fixado é que os dados a partir de 2008 são de responsabilidade da autora deste trabalho, o que implica dizer que Garzón não terá qualquer atuação sob eventuais falhas ou problemas metodológicos destes. Mais uma ressalva: indica-se que possíveis leitores deste trabalho, caso pretendam utilizar os dados de Garzón, os busquem diretamente da obra produzida por essa pesquisadora, já que as informações sobre eles contidas aqui passaram por uma outra interpretação, o que pode, eventualmente, causar distorções sobre aquele estudo.

de 2013 (31 de julho). Talvez esses dados “atualizados” não sirvam para complementar aquela pesquisa em outros trabalhos; mas, nesse espaço, terão esse condão.

Sendo assim, por meio da utilização da mesma fonte de consulta que Gárzon - o site do STF, mais especificamente os acórdãos gerados a partir do seu manuseio277 - foram analisados os casos entre 01 de janeiro de 2008 e 31 de julho de 2013 gerados pela palavra de busca “indígena”. Importante esclarecer que Gárzon realizou sua pesquisa de forma mais ampla, com outros termos de busca além deste (“silvícola” “índio”, “índios”, “aculturados”, “indígena”, “indígenas”, “direitos indígenas”, “artigo 231 da CF” e “laudo antropológico”), mas aqui se optou pela utilização de um termo único, pois, dentre os demais pesquisados (“indígenas”- atentar para o plural, que nesse caso gerou bastante diferença de resultados; “silvícolas”; e “artigo 231”278_{) esta foi a palavra-chave de busca que selecionou a maior}

quantidade de acórdãos.

Uma curiosidade que deve ser pontuada é que se fizermos dialogar os lapsos temporais compreendidos pela pesquisa de Gárzon e pela desta autora com a já citada composição do STF se chegará à conclusão de que pouco mais da metade (mais precisamente 6) dos atuais Ministros do STF estavam nessa Corte antes de 2008 - portanto, outros 5 não. Isso leva ao fato de que os documentos analisados depois de 2008 foram julgados por cinco mentes diferentes do que eram até então, o que pode produzir (ou não) significativas mudanças de interpretação no direito falado relativamente aos julgados anteriores.

Comparativamente ao site da CIDH, o endereço eletrônico do STF é sensivelmente mais fácil e agradável de manejar. As informações sobre os mecanismos de busca estão disponíveis, detalhadas e facilmente acessáveis e ainda há opção de requisitar uma pesquisa para a própria instituição no caso de não ter sido encontrada a informação desejada. Os acórdãos gerados aparecem ordenados dos mais recentes para os mais antigos e devidamente enumerados. Assim, não há quaisquer críticas a serem feitas à essa plataforma.

277 _{http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/pesquisarJurisprudencia.asp. Último acesso em 20 de agosto de}

2013.

3.5 Filtros imponderáveis da pesquisa

Novamente, tal qual foi feito no capítulo anterior, importante especificar algumas cautelas que devem ser observadas na interpretação dos dados subsequentes.

Da mesma maneira que com a CIDH, tampouco os casos coletados e que serão aqui expostos corresponderão ao panorama da judicialização de todas as demandas dos povos indígenas do Brasil e mais restritivamente ainda, sequer corresponderão a todas as demandas dos povos indígenas levadas ao Judiciário brasileiro. Isto porque, novamente, existem diversos filtros que condicionam os resultados e não devem ser perdidos de vista.

Aqui, mais uma vez, chama-se atenção, por exemplo, para a possibilidade de muitas questões indígenas não serem alçadas ao Judiciário. Como ver-se-á logo adiante, quando da análise quantitativa dos casos, os indígenas raramente, apesar de constitucionalmente legitimados para tanto (artigo 232, CF), ingressam em juízo.

Ademais, o caminho para acessar o Judiciário é também no Brasil permeado de exigências, como, por exemplo, o cumprimento de requisitos processuais, capacidade postulatória, petição inicial apta, etc.

Depois disso, o trilhar até o STF é bastante longo, já que se trata do último órgão do Judiciário brasileiro, o detentor da última palavra. Antes disso os processos podem, dentre tantas possibilidades, formar coisa julgada pelo trânsito em julgado de sentença proferida por juiz competente de quaisquer das instâncias inferiores ou serem arquivados. Tudo isso atua como condicionantes a superestimações.

Outro crivo bastante poderoso para a análise da jurisprudência do STF - o qual se fez menos significativo na CIDH pelo volume muito menor de casos totais julgados por aquele Tribunal - reside na própria metodologia escolhida pela autora para buscar os casos: embora tenha se optado pelo parâmetro que mais gerou resultados dentre as palavras-chave testadas, provavelmente uma busca com mais parâmetros acabaria por abarcar mais casos. Porém, por rigor de método, já que na CIDH havia se pesquisado dessa maneira, entende-se que a escolha metodológica empregada, aqui, em detrimento de outras tantas possíveis, está suficientemente embasada.

3.6 Os casos: análise quantitativa

A busca por “indígena” no site do STF gerou 149 resultados. Destes, 32 acórdãos (21,4% do total) foram julgados de 01 de janeiro de 2008 até 30 de julho de 2013, recorte temporal desta pesquisa.

Embora a princípio tenha-se pensado em organizar/analisar os dados gerados exatamente com o emprego dos mesmos parâmetros utilizados para ordenar a jurisprudência da CIDH, percebeu-se que algumas investigações que couberam na análise da jurisprudência da Corte não fazem tanto sentido na realidade brasileira, e vice-versa. Por exemplo: aqui é possível ter a curiosidade de saber quais são os estados da federação envolvidos nos processos - lá não; o lapso temporal entre as instâncias de primeiro grau e o julgamento pelo STF também é, na maior parte das vezes, um dado impossível de ser descoberto pela mera análise dos acórdãos, já que nem todas as informações retrógradas relativas à causa são minuciosamente expostas nesses documentos. Sendo assim, atendeu-se à reprodução dos mesmos parâmetros metodológicos na medida em que se fizeram possíveis e coerentes para ambas as realidades contextualizadas.

Cinco padrões foram fixados para analisar os dados brasileiros: 1) Sujeitos ativos; 2) Sujeitos passivos; 3) Temas discutidos; 4) Estados da federação envolvidos na causa; 5) Ano dos julgamentos.279

A seguir, os resultados serão demonstrados seguindo um padrão: antes serão expostos os dados de Gárzon para somente a seguir apresentar o que estamos chamando aqui de “atualização dos dados”, tão só estes últimos, frise-se, colhidos pela autora desta dissertação.

3.6.1 Sujeitos ativos

Na pesquisa de Gárzon o Ministério Público Federal foi o grande destaque no quesito sujeito ativo, isto é, naquele que é responsável por interpor a ação e retirar o Judiciário do seu estado natural de inércia. Pelo menos 25% de todas as ações impetradas tinham a participação no pólo ativo do MPF. Em seguida, apareciam como outros protagonistas de destaque as

pessoas físicas (2º lugar - ativas entre 15% e 17,5% das ações), os Estados e a União mais ou menos empatados (3º e 4º lugares - ativos entre 5% e 7,5% das ações) e as pessoas jurídicas (5º lugar, ativas entre 2,5% e 5% das ações).280

Nos dados colhidos aqui, no entanto, os diferentes Estados da Federação foram os que mais interpuseram ações, exatamente na seguinte proporção:

Tabela 7 - Sujeitos ativos nas decisões na jurisprudência do STF sobre povos indígenas -

2008/2009/2010/2011/2012

Sujeitos ativos %

Estados 37,5

União+Funai ou União ou Funai 25

Empresas 15,6

Pessoas físicas 12,5

MPF 6,25

Fonte: Site do STF

Possível falar em inércia do MPF a partir de então? Não se exclui essa hipótese, mas a análise dos casos mostra que os Estados demandaram basicamente para pleitear reexame das lides em que tiveram que arcar com indenizações aos particulares desalojados de terras indígenas localizadas em sua zona geográfica, o que pode ter se tornado bem mais frequente após o julgamento da demarcação indígena das terras da Raposa Serra do Sol, em março de 2009. Como resposta do Tribunal a súmula 279 do STF (“Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”) é frequentemente invocada para negar os pedidos.

A União e a Funai ativam a jurisdição normalmente para pedir que terras indígenas sejam desapropriadas dos Estados ou para que títulos de propriedades de áreas situadas dentro de reservas indígenas sejam considerados nulos. Os particulares, por sua vez, demandam em sentido contrário.

Causou estranheza em Garzón o fato de praticamente não haver processos em que os próprios indígenas (individualmente ou em grupo) litiguem no pólo ativo por suas

comunidades, apesar de a CF prever tal possibilidade, o que resulta no fato de a jurisprudência do STF ser considerada uma produção indigenista, isto é, sem participação direta dos povos indígenas281. Compactua-se totalmente desse posicionamento, já que não foi encontrada nenhuma ação com indígenas no pólo ativo.

3.6.2 Sujeitos passivos

Os resultados de Garzón para essa categoria são: União, Presidência da República e Funai são os sujeitos passivos mais recorrentes (entre 27,5% e 30%), seguidos do STJ (entre 12,5% e 15%), das pessoas físicas (entre 10% e 12,5%), dos Estados da federação (entre 5% e 7,5%), dos juízes criminais (entre 2,5% e 5,0%), das comunidades indígenas (entre 2,5% e 5,0%) e dos TRFs (entre 0% e 2,5%).282

Os dados aqui encontrados, com exceção da pouca expressividade do STJ, confirmam essa lógica:

Tabela 8 - Sujeitos passivos nas decisões na jurisprudência do STF sobre povos indígenas -

2008/2009/2010/2011/2012

Sujeitos passivos %

União+Funai ou União ou Funai 68,7

Pessoas físicas 28,1 Município 15,6 Ministérios Públicos (MPE/MPF/MPT) 15,6 Município 15,6 Empresa 3,1 STJ 3,1 Assembleia Legislativa 3,1 Fonte: Site do STF 281 _{Ibidem, p. 79.} 282 _{Ibidem, p. 79-80.}

União e Funai foram, sem surpresa, os mais demandados, justamente por serem os responsáveis pelo processo de demarcação e salvaguarda das terras indígenas, tema onipresente na jurisprudência do STF analisada, conforme já exposto.283

Sobre a também ausência das comunidades indígenas no pólo passivo diz Garzón:

“Vale a pena frisar o fato de as comunidades indígenas não aparecerem como um sujeito passivo importante, pois as disputas estão concentradas contra as entidades encarregadas da política indigenista, o que indica a existência de um questionamento social e político da mesma por parte de significativos setores não indígenas da sociedade brasileira.”284

3.6.3 Volume de sentenças por ano

Garzón produziu um gráfico mostrando a quantidade de decisões do STF ano a ano sobre povos indígenas. Analisando-o duas são suas conclusões, aqui reproduzidas:

(...) é possível observar que durante o período de tempo pesquisado, há aparentemente uma tendência de aumento dos casos sobre povos indígenas no STF. Tendência esta que é contrária à vontade dos próprios Ministros, os quais manifestam explicitamente preferir uma competência mínima sobre o tema indígena. A insistência do aumento no número de casos pode ser interpretada como um indicador da existência de uma demanda permanente sobre o tema (...).285

O gráfico acima apresentado também mostra como, logo depois da Constituição de 1988, decaíram um pouco as decisões sobre o tema, e só a partir de 2002, quando se evidencia um aumento gradual da jurisprudência indigenista que coincide com um aumento generalizado da produção jurisprudencial do Tribunal.286

Os dados coletados a partir de 2008 mostram que: em 2008 houve o julgamento de 6 ações; em 2009, 3 ações; em 2010, 4 ações; em 2011, 8 ações; em 2012, 10 ações; em 2013, incompletamente até agosto, houve apenas 1 sentença proferida na temática analisada. A tendência descrita por Gárzon, então, com exceção da queda entre 2008 e 2009 se confirma,

283 _{Ibidem, p. 79.}

284 _{Ibidem, loc. cit.} 285 _{Ibidem, p. 76.} 286 _{Ibidem, loc. cit.}

ao passo em que pode-se falar que há uma linha vertiginosa no número de sentenças sobre povos índigenas proferidas no âmbito do STF.

Percentualmente organizados, excluindo 2013, já que ainda não podem ser retiradas conclusões reais sobre o volume de ações julgadas nesse ano, posto que ainda em curso, os dados podem ser assim expostos:

Tabela 9 - Volume de decisões na jurisprudência do STF sobre povos indígenas - 2008/2009/2010/2011/2012

Ano % 2008 18,7 2009 9,3 2010 12,5 2011 25 2012 31,2 Fonte: Site do STF 3.6.4 Temas

Gárzon apontou que cerca de 70% das decisões analisadas por ela tratavam do macrotema “terras indígenas”, sobrando pouco espaço para outros assuntos, tais como casos relativos à matéria penal (26,67% do total) e, finalmente, discussões sobre recursos naturais (2,67%). Isso fez com que a pesquisadora da UNB concluísse que “este [o STF] trata

basicamente de dois temas dentro do campo dos direitos indígenas [terras e assuntos penais]”.287

De 2008 para cá os dados encontrados podem ser assim demonstrados:

287 _{p. 77.}

Tabela 10 - Temas presentes na jurisprudência do STF sobre povos indígenas - 2008/2009/2010/2011/2012/2013

TEMA %

Terra 93,7

Penal 3,1

Outros 3,1

Fonte: Site do STF

Assim, nos resultados colhidos para esta dissertação a prevalência da análise de ações cuja pauta sejam as terras indígenas não só confirmou-se como tornou-se ainda mais gritante, ao ponto de ser possível afirmar que de 2008 para cá o STF trabalhou apenas com um tema relativamente aos povos indígenas.

Uma observação: o campo “outros” refere-se ao Agravo Regimental na Ação Cível Originária 1.191-2, que teve como objeto um pleito do Estado de Roraima para que o STF se declarasse competente para analisar sua falta de legitimidade para legislar acerca de pedido agravado pelos Ministérios Públicos Estadual, e Ministério do Trabalho que requereram a criação de Projetos de Lei para fixar uma carreira específica de magistério indígena e um Conselho Estadual de Educação Indígena.288

Não foi encontrada nenhuma discussão sobre recursos naturais.

3.6.5 Estados da federação envolvidos289

Dos 32 casos, Roraima é o Estado brasileiro que mais esteve presente: 12 acórdãos