E, finalmente, o quinto capítulo, tratará sobre “Os efeitos do Programa Rede Vencer em Altamira e Santarém: entre os desafios da construção e os riscos da
1 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E SUAS INTERFACES COM O TERCEIRO SETOR: CONFIGURAÇÕES, IMPASSES E PERSPECTIVAS
1.4 A Caracterização e o Marco Legal do Terceiro Setor: suas tensões e dilemas
Como vimos anteriormente, a definição das organizações que constituem o TS não é simples, sendo uma tarefa teórica árdua que dificulta a construção de identidade do setor, como bem aponta Coelho (2002, p.67): “Para o processo de construção de identidade do terceiro setor é indispensável que as próprias entidades se percebam como parte de um conjunto e no momento seguinte passem a atuar como tal. Então, no Brasil, aos poucos começamos a utilizar mais o termo ‘terceiro setor’”.
As tentativas de conceituar o Terceiro Setor expressam um campo difuso e controverso, concorrendo para que os teóricos e pesquisadores procurem, conforme discute Cabral (2004a, pp. 77-78), encontrar formas de caracterizá-lo tendo como perspectiva uma definição estrutural-operacional. Com isso, a autora se respalda na definição de Salamon e Anheier (1997), por ser a mais aceita e aludida, e segundo a qual as organizações que integram o TS apresentam seis características:
• Estruturadas: possuem certo nível de formalização de objetivos e procedimentos que garantam sua longevidade. São organizações que apresentam uma estrutura interna formal em que seus responsáveis e finalidades possam ser identificados, principalmente quanto à aplicação dos recursos financeiros;
• Privadas: trata-se de organizações que, por terem sua estrutura jurídica e finalidade lucrativa, não mantêm relação institucional com governos, embora possam receber recursos públicos;
• Não distribuidoras de lucros: são organizações não-lucrativas que não podem distribuir lucros entre seus proprietários ou dirigentes. O que diferencia tais organizações não é o fato de não possuírem “fins lucrativos”, mas sim a forma como aplicam sua receita, a qual deve ser direcionada ao atendimento de sua missão;
• Autogovernadas: configuram-se como organizações autônomas que detêm processos e mecanismos internos para desenvolver sua gestão, ou seja, possuem instrumentos legais que normatizam suas formas de controle e representação, não estando, portanto, sujeitas ao controle dos governos e do setor privado;
• Voluntárias: são organizações que possuem como principal característica o trabalho voluntário, o qual lhe garante a existência de um benefício público. Porém, a participação voluntária não pode ser obrigatória e coercitiva, podendo variar de acordo com a natureza da atividade por ela desenvolvida;
• Finalidade Pública: são organizações que devem ter uma intenção pública, na perspectiva de atender as demandas sociais externas aos seus constituintes.
É interessante observar que as características das organizações do TS conseguem combinar elementos de solidariedade e competitividade, recursos financeiros procedentes de fontes diversas, interesses diferentes e agentes que atuam áreas distintas, trabalho voluntário e servidores empregados. Além disso, possuem estruturas gerenciais complexas capazes de desenvolver atividades por meio de redes, alianças de trabalhos, parcerias, sendo que muitas dessas organizações se dedicam a promover ações sociais de grandes empresas, desenvolvendo assim novas linhas de atuação e condições para potencializar as virtudes da cooperação e da responsabilidade social.
Fischer (2002), ao se posicionar quanto às origens e ao desenvolvimento histórico dos principais componentes do Terceiro Setor, classifica essas organizações em diferentes tipos de entidades:
§ Entidades tradicionais, religiosas e laicas
Esse tipo de entidade data do período colonial, tendo na Igreja Católica a representante mais forte, destacando-se por desempenhar ações na criação e apoio a entidades associativas diferentes; mas outras instituições religiosas integraram o TS desenvolvendo atividades nas áreas de educação e assistência social. Segundo a autora, com o processo de industrialização e urbanização do País no final de século XIX, as associações voluntárias laicas assumiram papel importante por meio das sociedades de auxílio mútuo e sindicatos com a incumbência de promover a solidariedade, assistência social e formação de consciência política, implantados aqui pelos imigrantes europeus com a intenção de “buscar inserção em um sistema elitista e fechado, predominante no Brasil do início do século XX” (Ibidem, p. 48).
§ Entidades paraestatais
Na década de 1930, o Estado brasileiro procurou mediar o espaço público e os interesses organizados por meio de uma ação apresentada como cidadania regulada. As entidades associativas foram suprimidas e substituídas por formas de organizações controladas pelo Estado, a exemplo dos sindicatos e organizações classistas, configurando-se, como aponta Fischer (2002), como modelo “paraestatal”, passando a gozar de monopólio territorial, receitas públicas e filiação de pessoas. Nos dias atuais, essas entidades representadas pelas organizações sindicais tendem a se aproximar do modelo organizacional do TS, de modo a conquistar maior autonomia.
§ Organizações não-governamentais
Essas organizações emergem no cenário brasileiro nos últimos trinta anos como expressão de resistência ao governo militar. Originadas dos movimentos menos formais, atuavam em lutas concernentes à participação política e social, na revitalização dos direitos civis e sociais, e na democratização do País. A autora considera que as ONGS são herdeiras dos movimentos sociais e adquiriram reconhecimento com as conquistas alcançadas na Constituição Federal de 1988. Atualmente, desenvolvem ações “de assessoria e suporte a comunidades, governos locais, organizações informais; mas rejeitam, em sua maioria, assumir um papel de prestador de serviços sociais diretos à população” (FISCHER, 2002, p. 48).
§ Entidades associativas
Trata-se de organizações que emergem também no cenário do processo de redemocratização da sociedade, compreendendo entidades que possuem inserção mais popular, como as associações de moradores de bairros; outras apresentam características de atuação em benefício de associados, a exemplo das associações de pais e amigos das pessoas
que necessitam de cuidados especiais; havendo ainda entidades apoiam causas de naturezas diversas, como lutas contra a violência, proteção de recursos naturais, etc.
§ Entidades de iniciativa empresarial
Essas entidades representam uma esfera ainda recente, mas que a cada dia vem avançando significativamente no cenário brasileiro, constituída, segundo aponta a autora, por fundações e institutos empresariais e pela filantropia empresarial. Tais entidades vêm ganhando visibilidade tendo como mote principal a questão do desenvolvimento do País por intermédio de experiências de responsabilidade social, pela postura de empreendedorismo e pelas parcerias e alianças entre setores que apresentavam, mas não desenvolviam ações conjuntas.
Fischer (2002) destaca ainda que no cenário social, em que se inscreve a formação de alianças entre os três setores: Estado, Mercado e organizações da Sociedade Civil, resulta de um prodigioso processo por parte do Governo Federal, cujo ponto culminante foi a Reforma do Estado, e revelou uma intencionalidade explícita de substituir o modelo de atuação direta do Estado por um papel intermediário e potencializador de iniciativas da sociedade civil. Em outras palavras, a reforma administrativa operacionalizada no País prenunciou um Estado com perfil particularmente regulador, bem como propôs novas desenhos institucionais, como as organizações sociais, espaços esses que absorveriam atividades até então desenvolvidas pelo próprio Estado.
Tal inovação proporcionou uma “abertura para a atuação de novos atores, assim como para o redimensionamento da ação de atores sociais antes circunscritos em seus papeis” (FISCHER, 2002, p. 42). Embora haja tentativas de tipificar ou caracterizas as organizações que compõem o Terceiro Setor, Fischer (2002, p. 52) alerta para o fato de que: “Os elementos componentes do espaço que constitui o Terceiro Setor se cruzam de formas complexas, fazendo com que as fronteiras entre os três setores não sejam estáticas nem claramente delimitadas” (Ibidem, p. 50).
Outra questão pertinente em nossas discussões, e que não pode deixar de ser mencionada no campo das análises sobre o TS, diz respeito aos desdobramentos jurídicos desenvolvidos no contexto brasileiro como derivação da Reforma do Estado, ou seja, a emergência de duas figuras jurídicas inéditas voltadas ao regramento do público não estatal: as Organizações Sociais – OS, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs.
O processo de regulamentação do marco legal do TS no Brasil, segundo aponta Almeida (2006), foi gestado e promovido no campo das rodadas de Interlocução Política, que tinham por objetivo maior a promoção de espaços de diálogos entre o governo e a sociedade civil por meio de iniciativas do Conselho da Comunidade Solidária19. O CCS foi presidido pela primeira dama Ruth Cardoso, representando um espaço de encontro entre Estado e sociedade civil. A implementação de programas por meio das parcerias do CCS com o TS estabeleceu um papel estratégico no desenvolvimento social, projetando maior visibilidade das organizações sociais na mídia e no espaço político.
Almeida (2006, p. 117) considera que a discussão que subsidiou a criação do marco legal do TS, o qual teve como produto o conceito de OSCIPs, resultou das inciativas do CCS, tendo como finalidade “[...] construir parâmetros legais para atuação das organizações sociais e regulação dos termos das parcerias com o poder público”.
O primeiro marco legal foi a aprovação da Lei nº 9.637, de 15 de Maio de 1998,20 que dispõe sobre a qualificação de entidades das Organizações Sociais e cria o programa de Publicização,21 além de outras providências.22 As OS são definidas por Di Pietro (2002, p.
19 A Comunidade Solidária foi criada em 1995 no governo de FHC em substituição ao extinto Conselho de Segurança Alimentar – CONSEA, constituindo-se modelo de uma geração de políticas de combate à pobreza no cenário de diversos países da América Latina, tendo como principal elemento fundante o discurso da participação pela via do terceiro setor, parcerias, solidariedade, voluntariado, responsabilidade social. Os objetivos do Conselho da Comunidade Solidária são: desenhar e implantar programas inovadores de desenvolvimento social baseados na parceria Estado-Sociedade e voltados a grupos populacionais vulneráveis e excluídos; desenvolver iniciativas de fortalecimento da sociedade civil; promover a Interlocução Política sobre temas de uma estratégia de desenvolvimento social para o país. A CS tinha vínculo direto com a Casa Civil da Presidência da República, sendo composta de duas estruturas: a Secretaria Executiva e o Conselho da Comunidade Solidária. Entre as linhas de atuação do CCS, podemos citar os programas inovadores, responsáveis pela criação da Universidade Solidária, a Alfabetização Solidária e a Capacitação Solidária, desenvolvidos por meio de parcerias entre órgãos públicos, privados e sociedade civil. Para maior aprofundamento dessa discussão, consultar Almeida (2006).
20 A Lei nº 9.637/98 estabelece algumas características para as organizações sociais, dentre as quais destacamos: a) presença obrigatória, embora minoritária, de representantes do poder público na direção da entidade; b) em caso de extinção, o patrimônio da entidade será incorporado ao Estado ou destinado à entidade congênere; c) é facultada ao poder público a cessão de servidores de entidade pública extinta a organizações sociais criadas para substituí-las; d) dispensa de licitação para a celebração de contratos de gestão entre o poder público e as organizações sociais (permissivo constante da Lei nº 9.648/98). Almeida (2006) ainda destaca que, em torno da discussão que envolve o marco legal do TS, foi criada a Lei 9.608/98, que define o trabalho voluntário e dispõe, para esses casos, inexistência de vínculo empregatício, obrigações trabalhistas, previdenciárias e afins.
21 O termo Publicização presente no documento do Caderno Mare que trata sobre as OS (1997, p. 10) é expresso da seguinte forma: “[...]é o movimento em direção ao setor público não-estatal, no sentido de responsabilizar-se pela execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. O documento ainda afirma que “por meio de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal, o denominado terceiro setor, a produção dos serviços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo um sistema de parceria entre Estado e Sociedade para financiamento e controle. Nesses termos, o Estado deixa de ter o papel de executor, mas mantém o papel de desregulador e provedor dos serviços sociais.
22 As OS não representam uma nova categoria jurídica, mas referem-se a uma titulação jurídica concedida pelo Poder Público que qualifica uma entidade privada sem fins lucrativos que atenda a determinadas exigências
419) como “pessoas jurídicas de direito privado, instituídas por iniciativa de particulares para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão”.
Trata-se de uma qualificação dada às entidades do TS (associações, fundações ou sociedades civis), que desempenham atividades de interesse público. Essa titulação assegura à organização o recebimento de recursos orçamentários e a administração de serviços, instalações e equipamentos do Poder Público, mediante a firmação de um contrato de gestão com o governo.
O segundo marco foi a Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, regulamentada pelo Decreto nº 3100, de 30 de julho de 1999, que estabelece a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como as OSCIPs.23 Sendo resultado desse processo, a respectiva Lei institui e disciplina o Termo de Parceria, impondo um controle social e responsabilização no uso dos recursos públicos (SILVA, 2003; CABRAL, 2004a, 2004b; MACHADO E GARCIA, 2005, ALMEIDA, 2006).
O Termo de Parceria é o instrumento firmado entre o Poder Público e a OSCIP, tendo por finalidade a normatização das atividades da mesma, sendo fiscalizada pelo Poder Público, com previsão de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas da área de atuação.24 A despeito
legais. Após a qualificação, a Organização Social firma com a Administração Pública um contrato de gestão que deverá especificar o programa de trabalho a ser executado, as atribuições e as responsabilidades das partes. 23 Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: I – promoção da assistência social; II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações de que trata esta Lei; V – promoção da segurança alimentar e nutricional; VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; VII – promoção do voluntariado; VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo. Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.
24 O órgão estatal firmará o Termo de Parceria mediante modelo padrão próprio, onde deverão constituir-se os espaços de direitos, responsabilidades e obrigações das partes e as cláusulas essenciais descritas no art. 10 § 2º, da Lei n.º 9.790/99, a saber: “I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público; II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma; III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; IV - a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando item por item as categorias contábeis usadas
do controle e da fiscalização do funcionamento das OSs, segundo aponta Silva (2003, p. 109), o Plano Diretor da Reforma do Estado estabelece três formas:
[...] o controle do mercado por meio da competitividade; o controle do Estado por meio do sistema jurídico e da adoção do modelo de administração gerencial, que introduz a avaliação de resultados; o controle da sociedade civil efetuado pelas organizações civis, pelo processo eleitoral, pelos plebiscitos, etc. (grifos da autora).
Sobre essa questão que envolve a forma de execução indireta do serviço público indicada pela OSCIP, Machado e Garcia (2005, p. 42-43) apontam a necessidade de não se confundir tais organizações com entidades que prestam serviços para a Administração Pública, sejam como contratadas ou mesmo conveniadas. Em suas palavras: “Para a execução do Termo de Parceria não se cogita de cessão ou intermediação de mão-de-obra, mas sim de uma “parceria””, por meio da definição e implantação conjunta de programas e projetos com metas, responsabilidades e formas de avaliação subscritas no respectivo termo de parceria, ou seja: “[...] o termo de parceria é o passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIP, destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes no art. 9.º, da Lei n.º 9.790/99”.
Desse modo, não há transferência da responsabilidade com a gestão pública, o que ocorre são formas de complementação, supervisão e acompanhamento da gestão das políticas, com perspectivas de melhorar o desempenho e a qualidade dos serviços públicos. Entretanto, os autores chamam atenção para o fato de que a maior parte da legislação que regula e normatiza tais parcerias, se encontra obsoleta, pois,
[...] na sua maior parte foi elaborada numa época em que o perfil do setor em praticamente nada se assemelhava à sua realidade atual. Tal legislação não abarca fenômenos novos decorrentes da própria evolução da sociedade e do crescimento da ação pública social no País, nem favorece as relações de pela organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados e consultores; V - a que estabelece as obrigações da Sociedade Civil de Interesse Público, entre as quais a de apresentar ao Poder Público, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhando de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente das previsões mencionadas no inciso IV; VI - a de publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, de extrato de Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da documentação obrigatória do inciso V, sob pena de não liberação dos recursos previstos nos Termos de Parceria”.
parceria entre órgãos públicos e organizações da sociedade civil, já que há enorme dificuldade para se ter, efetivamente, acesso aos recursos públicos. [...] Em relação aos incentivos fiscais, segundo legislação tributária em vigor, as entidades sem fins lucrativos têm isenção do Imposto de Renda, independentemente de qualquer qualificação, desde que não remunerem seus dirigentes (Lei 9.532/97). Quanto às OSCIP’s, ainda não foi criada nenhuma vantagem fiscal específica, que poderá vir a existir dependendo dos avanços no processo de mudança das leis que regem as relações entre o setor público e o Terceiro Setor. [...] Já as entidades que possuem o Certificado de Fins Filantrópicos, a Declaração de Utilidade Pública Federal e Estadual ou Municipal estão isentas da parte patronal da Contribuição para a Seguridade Social – contribuição para o INSS (Constituição Federal, artigo 195, § 7º, e Lei n.º 8.212/91), dentre outros benefícios. Se tais entidades são de assistência social ou de educação são consideradas imunes dos impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, conforme art. 150, inciso VI, “c”, da Constituição Federal (MACHADO e GARCIA, 2005, p. 51).
Para Montaño (2007), segundo as normas que legislam sobre os tipos de organizações que compõem o TS e sobre a relação de cooperação que se estabelece entre Estado e Sociedade, é imprescindível a presença estatal no financiamento dessas entidades, seja ele direto ou indireto. Para tanto, o Estado desenvolve distintas modalidades de cooperação e investimento: auxílios e contribuições; subvenções sociais; convênios, acordo ou ajustes; contratos de gestão, termos de parceria, isenção de impostos. No entendimento do autor, tais incentivos fiscais ou apoios financeiros “contribuem para explicar a tão falada “mudança de mentalidade” do empresariado, agora supostamente mais preocupado com o social, e o tão