O cenário educacional altamirense e o Instituto Ayrton Senna: suas repercussões no desenho organizacional da educação

A organização da educação altamirense sob a responsabilidade da Prefeitura Municipal de Altamira acontece na década de 1930, época que assinala a Fase dos Interventores,                                                                                                                          

89 _{Entrevista Publicado em 06 de junho de 2012 em http://www.xinguvivo.org.br /Acesso em 10/09/2012.} 90 _{Disponível em http://www.xinguvivo.org.br/.}

responsável pela submissão da cidade aos desdobramentos políticos impostos pelo governo getulista. Por força da tendência centralizadora que marca esse governo no sistema de ensino brasileiro, verifica-se a unificação das escolas por ordem do Interventor do Pará, o Major Joaquim Cardoso de Magalhães Barata. Com isso, o Grupo Escolar de Altamira passou a ser administrado pelo Estado, como aponta Umbuzeiro (2004).

Porém, é a partir do contexto pós-CF/1988, a partir das definições constitucionais assumidas mediante sua definição como ente federativo autônomo, que o contexto educacional do município de Altamira sofre alterações expressivas, tendo como fio condutor a criação da Lei Orgânica Municipal – LOM, em 30 de abril de 1990. Nos dizeres de Gutierres (2010, p. 172), essa lei “é bastante econômica no que diz respeito à educação” por apresentar somente um capítulo composto por três artigos que orientam o processo educativo, sendo que um artigo trata especificamente da educação privada. Outros aspectos destacados pela autora relacionam-se ao fato de essa Lei repetir basicamente os mesmos princípios da CF, e se omitir quanto ao atendimento da educação infantil e educação especial. Contudo, assegura a continuidade dos estudos até o Ensino Médio, nível de ensino que está sob a responsabilidade do governo estadual, como pode ser observado na transcrição abaixo:

Art. 163 – A educação, direito de todos, é dever do Município e se baseará nos princípios da democracia, do respeito dos direitos humanos, da liberdade de expressão, objetivando o desenvolvimento integral da pessoa, seu preparo para o exercício consciente da cidadania e sua qualificação para o trabalho, competindo-lhe:

I – elaborar diretrizes para política educacional;

II – criar mecanismos que favoreçam acesso e permanência nas escolas para qualquer pessoa, independentemente da cor, raça, religião, etc;

III – garantir ensino público e gratuito a todas as crianças e adolescentes em situação de risco que estejam fora do sistema regular do ensino ou em defasagem de idade/série;

Art. 164 – O dever do Município com a Educação será efetivado mediante a garantia de:

I – ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ela não tiverem acesso na idade própria;

II – progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade do ensino médio. Art. 165 – O ensino é livre a iniciativa a privada, atendida as seguintes condições:

I – cumprimento das normas gerais da educação nacional;

II – autorização e avaliação de qualidade pelos órgãos competentes. (BRASIL, 1988)

No governo de Claudomiro Gomes da Silva, eleito pelo Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, a Secretaria de Educação passa a ser denominada de Secretaria Municipal de Educação, Cultura, Turismo e Desportos – SEMEC, por força da Lei nº 1.374, com a incumbência de “traçar políticas e diretrizes; estabelecer metas e normas; executar planos, programas, projetos e ações relativas à educação, cultura e desportos” (ALTAMIRA, 1997, p. 08).

O município de Altamira não possui ainda seu Sistema de Ensino formalmente. A lei nº 3.085, de 29 de junho de 2012, que organiza e estrutura o Sistema Municipal de Ensino de Altamira – SME, ainda não foi implementada por parte do governo municipal, assim como seu Plano Municipal de Ensino não foi elaborado até o momento. Essa mesma Lei reestrutura o Conselho Municipal de Educação – CME91_{. As escolas municipais continuam integrando o} Sistema de Ensino Estadual do Estado do Pará.

A política de municipalização do ensino altamirense ocorreu em março de 1998, mediante a assinatura do Termo de Convênio nº. 002/98 entre Governo do Estado do Pará por meio da Secretaria de Estado de Educação – SEDUC, Secretaria de Administração – SEAD, Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado do Pará – IPASEP e a Prefeitura Municipal de Altamira – PMA, na administração do prefeito Claudomiro Gomes.

Com a adesão à municipalização do ensino fundamental, a Secretaria Municipal de Educação passa a responder por todo o Ensino Fundamental (1ª a 8ª Série), Educação Infantil e Educação de Jovens e Adultos, ficando o ensino médio sob a responsabilidade da Secretaria Estadual. Essa transferência de encargos educacionais entrou em vigor através do Decreto nº 356 de 06 de maio de 1998. Posteriormente, a política municipalizadora abrangeu a Educação Especial (1999) e a Educação Indígena (2000). Como resultado da municipalização, verificou- se o repasse de 29 escolas, 233 servidores, entre agentes administradores e de apoio, e de 10.744 alunos de 1ª a 8ª série da rede estadual para municipal (MILÉO, 2007; GUTIERRES, 2010).

Porém, de acordo o Decreto Municipal nº 356/98, o total das escolas municipalizadas repassadas foi de 24 instituições de ensino, entre escolas estaduais e conveniadas. Segundo destaca Gutierres (2010, p. 189), “houve uma redefinição do número de escolas de acordo com as necessidades do município”. Desse modo, a SEMEC local passou a responder por 121                                                                                                                          

91 _{O Conselho Municipal de Educação foi criado em 1995 pela Lei Municipal nº 657/95 e funcionou no decorrer} da funcionou na gestão de Claudomiro Gomes da Silva (1997-2000). Porém, este foi destituído no decorrer do governo do prefeito Domingos Juvenil (2001-2004).

unidades escolares –24 escolas municipalizadas acrescidas às 97 escolas que existiam na rede municipal.

No ano de 2001, por intermédio do Prefeito Domingos Juvenil, eleito pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB (2001-2004), o IAS chega à cidade de Altamira. No primeiro momento de implantação, segundo informações fornecidas pela Secretária de Educação e pela Coordenadora do Programa da época92, a escolha do município como parceiro do Programa deu-se através de uma seleção feita por diagnóstico pelo próprio IAS, onde foram identificadas deficiências educacionais, com altos índices de repetências, de evasão e de distorção idade/série, problemas esses que, segundo as entrevistadas, eram bem visíveis no contexto educacional altamirense. Na primeira fase de sua implantação foi executado o Programa Escola Campeã, desenvolvido para ser implementado em 04 anos. Este Programa se propunha auxiliar Municípios e Estados com acentuados problemas educacionais, com o objetivo de consolidar, dar sustentabilidade e aprimorar os procedimentos e ações que se mostrarem efetivas na melhoria contínua do desempenho dos alunos e da eficiência e eficácia da gestão do ensino fundamental público (MILÉO, 2007).

A pesquisa realizada por Gutierres (2010) e Gutierres e Santos (2011) sobre a parceria entre o IAS e Prefeitura Municipal de Altamira mostra que o primeiro contato entre o IAS e o prefeito Domingos Juvenil, recém-eleito, aconteceu em Brasília quando, a convite do Instituto, participou do Seminário de Gestão Municipal e Escolar organizado pelo próprio IAS. Nessa ocasião, foi solicitada ao mesmo uma documentação necessária para o possível estabelecimento da parceria entre o município e o Instituto: a) Carta de Adesão e Compromisso do Programa; b) documento que anuncie anuência do gestor municipal em nomear o Secretário Municipal de Educação e o Gerente do Programa de Gestão segundo o Perfil definido pelo IAS; c) Diagnóstico da Educação no município; e d) Elenco de três ações exequíveis para 2001. Tais prerrogativas foram irrevogavelmente aceitas pelo prefeito Domingos Juvenil.

A partir da concordância do gestor municipal, o IAS inicia os procedimentos necessários para implantar a proposta de gestão educacional pela via do Programa Escola Campeã, quando nota-se uma relativa influência do Instituto no direcionamento da educação municipal.

Em relação ao quarto documento enviado pelo gestor municipal que anunciava o                                                                                                                          

92 _{Esses dados remontam da minha dissertação de Mestrado, que teve como objeto de estudo, a gestão da} educação a partir da implantação do Programa Escola Campeã na educação de Altamira.

compromisso com as três atividades a serem viabilizadas em 2001, percebe-se a reafirmação do compromisso do gestor em tentar se enquadrar nas orientações do IAS, conforme é possível perceber no trecho da carta do prefeito enviada ao Instituto, em que anuncia as atividades a serem implementadas no decorrer do ano de 2001, citada por Gutierres (2010, p. 209):

1 – Diminuição da defasagem escolar, implantando aceleração da aprendizagem e procedendo:

1.1 – Aquisição de material didático pedagógico; 1.2 – Capacitação de professores;

1.3 – Assessoramento técnico pedagógico e

1.4 – Atenção e acompanhamento contínuo do aluno; 2 – Capacitação de Dirigentes Escolares:

2.1 – Aquisição de material didático pedagógico; 2.2 – Formação continuada dos dirigentes;

3 – Diminuição da taxa de abandono e elevação dos Índices de Aproveitamento do conteúdo escolar. (Carta do Prefeito eleito de Altamira para o IAS, 2000).

Em relação ao documento sobre o Diagnóstico da Educação Municipal em 2000, revelava uma situação educacional problemática, com os índices de aprovação de 1ª a 4ª séries em 64%; e de 5ª a 8ª séries de 76%; a evasão de 15% de 1ª a 4ª séries e 82% de 5ª a 8ª; a taxa de distorção idade/série em 69% e 82% e a reprovação de 20% e 12% respectivamente. Esses índices revelavam um cenário nada promissor no que diz respeito à qualidade do ensino, demonstrando uma precariedade no atendimento e no processo de ensino, impondo a necessidade de medidas interventivas urgentes. (MILÉO, 2007; GUTIERRES 2010; SANTOS E GUTIERRES, 2011).

No que tange a dimensão da situação da gestão educacional no município, esta também apresentava deficiências que, direta ou indiretamente, comprometiam as ações educativas, contribuindo para o quadro que se desenhava. Situação essa que respaldou a justificativa do Prefeito Domingos Juvenil para a necessidade do convênio com o IAS:

a) Ausência de uma política coesa (programa e/ou projeto que norteasse ações, enquanto política educacional).

b) Ausência de um banco de dados precisos.

c) Os encaminhamentos da SEMEC para as escolas davam-se de forma aleatória, conforme necessidades imediatas surgidas cotidianamente e sem normalização oficial pela Secretaria.

d) Ausência de procedimentos para correção da defasagem idade-série e para analfabetismo existente de 2ª a 4ª Séries.

e) Ausência de um Plano Anual de Trabalho, fundamentando um diagnóstico preciso e estabelecimento de metas e ações.

f) A escolha de diretores feita apenas considerando indicação direta da SEMEC e/ou Prefeitura.

g) Ausência de avaliação externa do desempenho acadêmico dos alunos. h) Ausência de avaliação do desempenho funcional dos servidores da educação.

i) Rede física apresentava necessidades urgentes de ampliação, reformas para adequações e melhorias.

j) Demonstrativo de dados/resultados do ano de 2000 (RELATÓRIO FINAL DO MUNICÍPIO DE ALTAMIRA – PROGRAMA ESCOLA CAMPEÃ – 2001 A 2004).

Diante desse cenário, em 15 de janeiro de 2001 foi assinado o Termo de Parceria93 objetivando “propiciar a eficiência na aplicação de recursos públicos e a melhoria da qualidade do ensino fundamental” (Termo de Parceria, 2001, p. 5). Segundo destacam Santos e Gutierres (2011, p. 314), o Termo de Parceria, em sua cláusula 1.2, demanda o cumprimento de metas para atingir o objetivo estratégico proposto:

1) estruturação da Secretaria Municipal de Educação para gerenciamento de uma rede de escolas autônomas e integradas;

2) articulação e otimização das redes de ensino, tanto em nível municipal como quando possível, em nível estadual, com a integração entre escolas urbanas e rurais;

3) viabilização da autonomia das escolas, através do fornecimento de recursos necessários e suficientes;

4) implementação de políticas de correção de fluxo escolar para o ensino fundamental;

5) manutenção de programas regulares de triagem e alfabetização para novos alunos;

6) implementação e manutenção de sistema de avaliação para evidenciar a melhoria do desempenho escolar dos alunos.

Para que a Parceria entre o IAS e a Prefeitura de Altamira se materializasse, era indispensável que fosse reestruturado o Sistema Municipal de Educação, de modo a possibilitar seu funcionamento como um sistema integrado, articulado, com política de correção de fluxo, alfabetização e avaliação de desempenho. Essa reestruturação seria uma das responsabilidades a serem assumidas pela Prefeitura local, porém, como proceder diante das condições estabelecidas pelo Termo em um prazo tão curto, se a educação local ainda não

93 _{Para efetivar as parcerias por meio da contratação de um Instrumento Particular de Parceria, o IAS buscou um} amparo específico na legislação brasileira, ou seja, na Lei 8.666/1993, que preconiza as normas gerais sobre licitação e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, Estados e Municípios, e também, segundo o documento, pela LDB – Lei 9.394/1996 (ADRIÃO E PERONI, 2011).

dispunha de um sistema municipal de ensino, uma vez que sua rede de ensino era integrada ao Sistema de Ensino do Estado do Pará?

Além dessas orientações, as responsabilidades da Prefeitura definidas nesse documento, ainda previa a focalização do ensino fundamental; elaboração do Plano Municipal de Educação em consonância com os princípios indicados pelo IAS; a autonomia das escolas que compõem a rede pública municipal; disponibilizar os recursos humanos, físicos equipamentos tecnológicos necessários para a implementação do Programa. Condições essas que deveriam ser aceitas para que fosse viabilizada a parceria, como de fato aconteceu.

Conforme informa Santos e Gutierres (2011, p. 316), em relação às responsabilidades concernentes aos IAS e à Fundação Banco do Brasil – FBB, denominados no Termo como “Aliados estratégicos” na parceria firmada se resumem a somente quatro itens, dispostos na cláusula 3, do Termo de Parceria:

1) Permitir à Prefeitura o acesso irrestrito aos materiais que vierem a ser produzidos ou que já existem relativos à metodologia desenvolvida no Programa, através da formalização do contrato de licença de uso específico, a ser elaborado entre os Parceiros;

2) Viabilizar à Prefeitura o acesso a materiais que sejam de titularidade de quaisquer dos Aliados Estratégicos e que se relacionem à educação com qualidade, através da formalização do contrato de licença de uso específico, a ser celebrado entre a Prefeitura e o Aliado Estratégico titular dos direitos sobre os materiais;

3) Promover a capacitação de funcionários indicados pela Prefeitura, para participação no Programa e

4) Promover a avaliação externa dos resultados do Programa, disponibilizando à Prefeitura os resultados da referida avaliação, quando concluídos.

Diante das definições estabelecidas no Termo de Parceria entre o IAS e a PMA, podemos inferir que as maiores incumbências se direcionam à Prefeitura, principalmente no que diz respeito aos encargos operacionais, de modo particular, ao aspecto financeiro, uma vez que todas as despesas com a operacionalização as visitas de acompanhamento, materiais pedagógicos, capacitação dos profissionais responsáveis pelos programas do IAS, capacitação dos docentes, dentre outros, ficariam sob sua competência. Quanto às atribuições dos Aliados (IAS e FBB), estas se restringiam a viabilizar o acesso aos materiais novos ou já produzidos, funcionando somente como mediadores no processo de desenvolvimento das ações estabelecidas, uma vez que a capacitação e avaliação seriam executadas por empresas

contratadas pelo IAS/FBB; se eximindo de quaisquer responsabilidades com encargos financeiros ou humanos.

Assim, como é possível perceber, ao estabelecer as parcerias com o IAS, os gestores municipais que aceitam se submeter às medidas gerenciais do IAS, acatam e autorizam igualmente as determinações dos grupos parceiros do Instituto, concorrendo para as municipalidades a perda de sua a autonomia no que tange suas responsabilidades constitucionais, uma vez que autorizam os mesmos a controlar os ambientes institucionais e as decisões importantes na condução da educação pública.

Santos e Gutierres (2011, p. 317) ainda chamam atenção sobre o item 6.2 do Termo de Parceria, o qual estabelece que o IAS/FBB deveriam “aprovar previamente e por escrito toda e qualquer divulgação que a Prefeitura pretender realizar do presente instrumento ou das atividades do Programa”. Para as autoras, o teor desse item contido no Termo de Parceria revela-se inconstitucional por ferir os princípios de publicidade e transparência dispostos na CF de 1988 (Art. 5º, 37 e 70), que garante à sociedade o direito às informações necessárias ao exercício do controle social sobre a gestão pública, na medida em que impossibilitam à Prefeitura divulgar qualquer tipo de informação sobre a parceria firmada, condicionando as ações da gestão municipal no campo educacional à prévia autorização do IAS, havendo, assim, a justaposição dos princípios do privado sobre o público.

Mediante o conteúdo que alicerça o Termo de Parceria entre o IAS e a PMA, é identificável um expressivo processo de regulação no campo da gestão educacional e escolar, em conformidade com as reformas educativas que vêm se consolidando mundialmente, que, por meio de medidas políticas e administrativas de regulação dos sistemas escolares,

propõem soluções técnicas e políticas para superar os problemas de

ineficiência administrativa dos sistemas escolares. Medidas essas que, conforme aponta Barroso94 (2005, p. 726),

[...] tanto podem obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista mais técnico, em função de critérios de modernização, desburocratização e combate à “ineficiência” do Estado (“new public management”), como serem justificadas por imperativos de natureza política, de acordo com projectos neoliberais e neoconservadores, com o fim de “libertar a sociedade                                                                                                                          

94 _{Nessa direção, Barroso (2005, p. 727) elucida o significado de regulação quando aplicado à educação da} seguinte forma: [...] a difusão, no domínio educativo, do termo ‘regulação’ está associada, em geral, ao objetivo de consagrar, simbolicamente, um outro estatuto à intervenção do Estado na condição das políticas públicas. Muitas das referências que são feitas ao ‘novo’ papel regulador do Estado servem para demarcar as propostas de modernização da administração pública das práticas tradicionais de controlo burocrático pelas normas e regulamentos que foram (e ainda são) apanágio de intervenção estatal.

civil” do controlo do Estado (privatização), ou mesmo de natureza filosófica e cultural (promover a participação comunitária, adaptar ao local) e de natureza pedagógica (centrar o ensino nos alunos e suas características específicas).

Ora, o que se constata no campo educacional de Altamira é que o IAS via parceria alterou os modos de regulação do poder público municipal e das instituições escolares, visto que foi o grande responsável pelo gerenciamento da educação local em todo o período da gestão do prefeito Domingos Juvenil. No período que marca a operacionalização das ações do Programa Escola Campeã em Altamira, analisado por Miléo (2007), foi percebido um contexto bem conflitivo quanto à forma como foi definido e implantado o Programa, o que ocasionou sérias divergências entre professores, pais, SINTEPP e SEMED local. Isso ocorreu devido ao fato de esse órgão gestor ter centralizado todo o processo decisório, dando atenção aos procedimentos organizacionais e operacionais demandados pelo IAS, secundarizando os procedimentos pedagógicos e participativos. O que resultou em

[...] uma visível ausência de articulação e envolvimento dos sujeitos sociais, da comunidade local e da própria escola nas deliberações em torno de sua implantação e de seus desdobramentos, o que ocasionou uma forte resistência por parte dos professores e do sindicato às diretrizes e orientações normativas e funcionais.

Pela concepção proposta, que se configurou mediante profundos ajustes e acomodação institucional dos interesses políticos da época, esse programa que deveria promover a melhoria da qualidade do ensino público por meio do combate à evasão, reprovação e distorção idade-série por meio do enaltecimento da noção de escolas eficazes, mostrou-se inoperante até o momento quanto aos problemas que se propunha minimizar, uma vez que os dados indicam a persistência dos mesmos.

Inoperância essa que pode ter como elemento central a redução das dificuldades educacionais à esfera da gestão, no seu sentido mais restrito, ou seja, de limitar os rumos da educação mediante às modificações político- institucionais e administrativas, de modo a privilegiar os aspectos operacionais e organizacionais da rede pública de ensino dessa municipalidade. Ao fazer isso, a problemática do processo educativo e de sua gestão deixa de ser considerada em suas múltiplas dimensões e na perspectiva de contexto e de suas determinações históricas (Ibidem, p. 248). No ano de 2005, no início da gestão da Prefeita Odileida Maria de Souza Sampaio – PSDB (2005-2008), foi reafirmada a parceria por meio de um novo “Instrumento Particular de Parceria” para o Programa Rede Vencer. Esse Programa passou a ser constituído por três subprogramas: 1) Correção de Fluxo Escolar que se divide em dois projetos: Acelera Brasil e

Se Liga, que visam combater a distorção idade/série; o Circuito Campeão, que introduz políticas de alfabetização e de acompanhamento de desempenho nas quatro primeiras séries do ensino fundamental regular; e o Gestão Nota 10 (em substituição ao Programa Escola Campeã). Nesta segunda fase, a SEMED precisou alterar toda sua estrutura organizacional para adequar-se às orientações provindas da parceria. Nesse mesmo período, foi implantado o Sistema Ayrton Senna de Informação – SIASI.

Segundo observa Miléo (2007), a partir da implantação do Programa Rede Vencer, muito mais abrangente do que o Programa Escola Campeã, a educação municipal passa a ser totalmente regulamentada e normatizada pelas diretrizes e princípios Rede Vencer, a qual passa a ser adotada pela “política pública educacional” induzida pelo IAS, transcendendo a configuração anterior, que contentava em prestar consultoria. Essa mudança, segundo aponta Gutierres (2010), é enunciada no preâmbulo do documento de parceria:

b) Considerando a identidade entre os objetivos da REDE e os da