Comunicação Pública

Como este estudo tem como objeto a dimensão denominada comunicação pública, aprofundou-se, neste subcapítulo, o seu referencial teórico, distinguindo-a das outras dimensões da comunicação política. O conceito de comunicação pública é ainda bastante controverso. Tão ambígua quanto os termos “espaço público” e “opinião pública”, a expressão passou a integrar o rol de referências acadêmicas sobre o assunto no Brasil, em 1995, quando o francês Pierre Zémor, presidente da associação francesa Communication Publique, órgão que reúne os responsáveis pela comunicação das instituições públicas daquele país, lançou o livro La communication publique, um documento pioneiro na sistematização dos usos da comunicação pública no âmbito das instituições governamentais (MONTEIRO, 2009). Mas outros autores internacionais têm-se destacado nos estudos sobre o assunto, a exemplo dos italianos Stefano Rolando (2011) e Paolo Mancini (2008) e o colombiano Juan Camilo Jamarillo López (2010).

No Brasil, traduzido livremente pela professora Elizabeth Brandão, em 1998, o livro de Zémor ganhou repercussão entre pesquisadores e estudantes da área. A expressão, porém, só passou a ter visibilidade nos meios de comunicação de massa, em maio de 2005, quando o ministro-chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República, Luiz Gushiken, referiu-se aos “oito princípios da comunicação pública”, durante a abertura do III Seminário Internacional Latino-Americano de Pesquisa em Comunicação, que se realizou em São Paulo.

Segundo Brandão (2009), comunicação pública constitui-se em uma expressão, já que “não tem sentido unívoco e contornos claros”, que vem sendo usada com múltiplos sentidos, alguns deles até conflitantes, conforme o autor ou o país em que é utilizada. Ela identifica cinco áreas diferentes de conhecimento e atividade profissional em que a expressão assume significados e acepções diferentes.

Para essa autora (2009, p.9), entretanto, nesse contexto é possível encontrar um ponto comum de entendimento, que é aquele que diz respeito a um processo

comunicativo, sobre questões de interesse público, que se instaura entre o Estado, o governo e a sociedade com o objetivo de informar para a construção da cidadania. Segundo Brandão, é com este significado que no Brasil o conceito de comunicação pública vem sendo construído, principalmente em função da área acadêmica, que tem direcionado sua acepção para este sentido.

Na visão de Matos (2009b), estudos da ciência política e da comunicação têm demonstrado que as interações comunicativas cotidianas desempenham importante papel no desenvolvimento de habilidades relacionadas com a participação política e a construção da cidadania. Segundo esta autora, se a comunicação política nas suas dimensões governamental/institucional e de marketing político/eleitoral tenta aproximar governantes e cidadãos, a comunicação, entendida na sua dimensão pública, envolve o cidadão de maneira diversa e participativa, estabelecendo um fluxo permanente de comunicação entre o Estado e a sociedade. Para ela, comunicação pública se traduz no debate que se dá na esfera pública entre Estado, governo e sociedade, sobre temas de interesse coletivo. Um processo de negociação através da comunicação, próprio das sociedades democráticas.

Já na concepção de Koçouski (2012), comunicação pública é uma estratégia ou ação comunicativa que acontece quando o olhar é direcionado ao interesse público, a partir da responsabilidade que o agente tem (ou assume) de reconhecer e atender o direito dos cidadãos à informação e à participação em assuntos relevantes à condição humana ou à vida em sociedade. Esta forma de comunicação, de acordo com a sua visão, tem por objetivo promover a cidadania e mobilizar o debate de questões afetas à coletividade, buscando alcançar estágios mais avançados, negociações e consensos (KOÇOUSKI, 2012, p. 92)

O conceito de comunicação pública no Brasil, segundo Duarte (2009), tem origem na evolução da noção de comunicação governamental, mas passou a integrar as práticas comunicativas no país, a partir do período de redemocratização. A promulgação da Constituição de 1988, a transformação do papel do Estado, a instituição do Código de Defesa do Consumidor, a terceirização e a desregulamentação, a atuação de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimento tecnológico estabeleceram um sistema de participação e pressão que forçou os governos a instituírem mecanismos para dar atendimento às exigências de informação e às demandas por transparência administrativa. (DUARTE, 2009).

Nesse contexto, a internet assume papel protagonista. As suas qualidades operacionais tornaram possível aos poderes públicos e ao cidadão exercer a baixo custo o dever e o direito de informar. Se antes a comunicação entre Estado e sociedade dependia dos meios de comunicação de massa, com as novas tecnologias renovaram-se as possibilidades de comunicação direta, através da criação de canais próprios, com custos bastante reduzidos. Com isso, a demanda por informação qualificada e transparente passou a ser mais uma responsabilidade dos poderes públicos constituídos. Na visão de Kucinski,

Com a Internet deu-se também um salto na capacidade de intervenção do cidadão e dos movimentos sociais no debate público. E graças à Internet é possível ampliar o acesso do cidadão a bancos de dados e informações do Estado, assim como multiplicar as ocasiões de consultas populares, referendos e plebiscito (KUCINSKI, 2009, p. xii)

Os autores que relacionam comunicação pública a um padrão de Estado, a exemplo de Duarte (2007), Silva (2009) e Matos (2009a e 2009b), enfatizam que essa dimensão da comunicação ocorre no espaço formado pelos fluxos de informação, comunicação e interação entre agentes públicos e atores sociais em temas de interesse público. “Na comunicação pública, o cidadão não é visto como beneficiário das ações de governo. Deve ser visto como parceiro moralmente capaz de formular, expressar e defender seus pontos de vista em processos deliberativos e decisórios” (MATOS, 2009, p. 4).

Para bem distinguir a comunicação pública das outras dimensões da comunicação política praticadas no setor público, faz-se necessário evidenciar a diferença entre as noções de comunicação de interesse público e comunicação de utilidade pública. A comunicação de interesse público tem como objetivo principal o estabelecimento de um processo contínuo e duradouro de difundir, influenciar, criar ou mudar comportamentos individuais ou coletivos em prol do interesse geral, por meio de informações qualificadas, que possibilitem um melhor entendimento de questões cruciais da vida dos cidadãos.

A questão central que caracteriza uma ação de comunicação pública é seu endereçamento primário e direto à sociedade e ao cidadão e não ao emissor da comunicação (COSTA, 2006). Por exemplo: as comunicações sobre os grandes temas da atualidade, como a comercialização de armas no Brasil, objeto de referendo popular, em 2005; pesquisa de células-tronco; direito ao aborto, etc.

Já a comunicação de utilidade pública se define como uma ação publicitária de governos, de curto prazo, dirigida a melhoria da qualidade de vida da população. Trata- se, na verdade, de uma ação pontual, que tem a finalidade de mobilizar o indivíduo / cidadão a adotar um determinado comportamento que lhe traga benefícios tangíveis para melhorar a sua qualidade de vida. Este tipo de comunicação está vinculada a objetivos sociais específicos e assume caráter informativo, educativo ou de orientação social (COSTA, 2006). Nessa modalidade, estariam enquadradas, por exemplo, campanhas de saúde, educação para o trânsito e benefícios advindos do pagamento de impostos. Tais iniciativas, porém, integram o rol de ações da dimensão denominada governamental/institucional.

O domínio da comunicação pública define-se pela legitimidade do interesse geral e deve estar associado às finalidades das instituições públicas, como refere Zémor (1995). Nesse sentido, segundo esse autor, suas funções são: a) informar, levando conhecimento à população e prestar contas das ações dos poderes públicos; b) ouvir as demandas, as expectativas, as interrogações e o debate público; c) contribuir para assegurar as relações sociais, fortalecendo o senso de pertencimento coletivo da população e a tomada de consciência do cidadão como ator do processo político; e d) acompanhar as mudanças tanto comportamentais quanto as da organização social.

Alguns autores, porém, como o próprio Zémor (1995), Oliveira (2004) e Monteiro (2009), entendem que o conceito de comunicação pública deveria ser compreendido de forma mais ampla, extrapolando suas dimensões da comunicação exercida pelo setor público para toda comunicação praticada na esfera pública, seja por governos, empresas ou instituições do terceiro setor. Monteiro (2009, p. 34), por exemplo, crê que comunicação pública é ainda “um conceito em construção, que surgiu para designar uma situação genérica de transparência total dos negócios de Estado e de empresas privadas, e do exercício pleno do direito do cidadão de se informar e ser informado sobre tudo que for de interesse público”.

Neste trabalho, porém, optou-se pelas concepções que limitam a comunicação pública aos canais e fluxos de informação e comunicação estabelecidos no espaço público entre as instituições públicas, ou seja, entre o Estado e a sociedade, uma vez que a partilha de informações de interesse público e a manutenção do liame social são responsabilidades do Estado e incumbência das instituições públicas, como reconhece o próprio Zémor (1995) e defendem Duarte e Veras (2006), Duarte (2007 e 2009), Silva (2009), Matos (2009a e 2009b) e Koçouski (2012). Como bem delimitou esta última,

Estado é o único entre todos os atores que deve atuar integralmente com a comunicação pública. Todos os demais têm a liberdade de desenvolver ações comunicativas que não sejam propriamente voltadas ao interesse público e podem promover produtos, serviços e ideologias, representando interesses privados, grupos econômicos, religiosos e políticos, dentre outros (KOÇOUSKI, 2012, p. 91).

Para Kunsch (2012, p. 15), as instituições públicas hoje devem ser concebidas como instituições abertas, que interagem com a sociedade, com os meios de comunicação e com o sistema produtivo. Precisam, portanto, atuar como órgãos que extrapolam a burocracia para chegar ao cidadão comum, graças ao trabalho conjunto com os meios de comunicação. São as instituições que ouvem a sociedade e que atendem às demandas sociais. Para colocar esses princípios em prática, segundo esta autora, é necessário que elas adotem uma série de ações que tenham compromisso com a comunicação gerada a partir dos seus atos. Tal comunicação deve ser o meio de interlocução entre os órgãos públicos e os atores sociais, seus servidores devem estar preparados e engajados para realizá-la, deve estar guiada por uma política capaz de atender às necessidades e demandas da sociedade e suas estruturas integradas com administração pública para atender às diferentes modalidades da comunicação política. Conforme refere esta autora,

Para que o Estado cumpra sua missão e promova de fato a cidadania, faz-se necessário uma mudança cultural de mentalidade, tanto do serviço público quanto da sociedade para resgatar a legitimidade do poder público e sua responsabilização (accountability) por meio de um controle social permanente. E a comunicação exerce um papel preponderante em todo esse contexto (KUNSCH, 2012, p. 16).

Nessa concepção, esta dimensão da comunicação política, denominada pública, tem por princípio a inclusão de atores sociais no debate político, através da adoção de normas e rotinas de comunicação, que permitam a formulação de propostas de ações ou de políticas públicas pela esfera civil. “A comunicação pública deve ser entendida como processo de comunicação instaurado em uma esfera pública que englobe Estado, governo e sociedade, além de um espaço para o debate, a negociação e a tomada de decisões relativas à vida pública” (MATOS, 2009, p. 122).

Segundo essa mesma autora, a comunicação pública envolve a presença de espaços e dinâmicas discursivas que permitam a expressão e a justificação dos

interesses sustentados por diferentes categorias de atores. É a ênfase no dissenso produtivo que permite à comunicação pública descortinar os contextos de negociação e conflito que subjazem à comunicação governamental. Deve-se, na sua visão, investir no diálogo e na busca coletiva pelo entendimento, visando à solução de questões de interesse público (MATOS, 2009).

Na sua prática, portanto, a comunicação pública envolve também o dimensionamento dos níveis de resposta do cidadão a iniciativas provenientes do fluxo das relações comunicativas entre o Estado e a sociedade, além de critérios inflexíveis de transparência administrativa (accountability); veracidade das informações; contribuição dos servidores públicos e da sociedade; interatividade e participação; e direito à informação pontual, bem apresentada e de fácil entendimento para todos os segmentos da população (ZÉMOR, 1995).

Na comunicação pública, as noções de transparência administrativa e de direito à informação aparecem associadas ao próprio conceito de democracia, uma vez que o Estado democrático moderno requer o exercício público e visível do poder (BOBBIO, 2000). Para isso, são estabelecidos expedientes institucionais e legais que obrigam os governantes a tomarem decisões às claras e permitem aos governados o acompanhamento e a fiscalização efetiva de suas ações. No Brasil, essas práticas estão asseguradas nas leis de Contas Públicas e de Responsabilidade Fiscal, que preveem o acesso a informações de interesse público e o acompanhamento da gestão fiscal, inclusive através da sua disponibilização em meios eletrônicos. Mais recentemente, a Lei de Acesso à Informação dispôs sobre os procedimentos que devem adotar a União, os estados e os municípios para garantir o acesso da sociedade a informações públicas governamentais, como se verá no capítulo 3.

Entre suas referências, portanto, a comunicação pública adota conceitos de cidadania, participação, diálogo e interesse público e tem como principal objetivo promover o fluxo de informação e qualificar a gestão pública, através de expedientes diversos que: identifiquem as demandas sociais; promovam a valorização da participação; qualifiquem a formulação e implementação de políticas públicas; orientem os administradores em direção a uma gestão mais eficiente; garantam a participação coletiva na definição, implementação, monitoramento, controle e viabilização, avaliação e revisão das políticas e ações públicas; atendam às necessidades do cidadão e dos diferentes atores sociais por obter e disseminar informações e opiniões, garantindo a pluralidade no debate público; estimulem uma cidadania consciente, ativa e solidária;

além de melhorar a compreensão sobre o funcionamento do setor público (DUARTE, 2002). Segundo Mancini (2008), o campo da comunicação pública pode ser definido em três dimensões que estão inter-relacionadas: a) seus promotores e emissores; b) sua finalidade; e c) seu objeto.

A comunicação pública difere das outras dimensões da comunicação política praticada pelo setor público, principalmente pelo interesse explícito da mensagem dirigida à população. A comunicação governamental, apesar de legítima, traz no seu bojo o interesse do governo de informar apenas realizações, cujas características podem agregar capilaridade à sua imagem pública. Além disso, o fluxo de comunicação é unilateral (governo para sociedade) e geralmente se expressa mais fortemente através da propaganda, com vistas a ampliar a divulgação das realizações do governo.

O mesmo ocorre na dimensão do marketing político/eleitoral. Além de unilateral, esta dimensão da comunicação se estabelece a partir das técnicas de marketing, como pesquisas de opinião pública, dentre outras, para atingir um objetivo de curto prazo: o voto na eleição, a consolidação ou reposicionamento da imagem pública de governantes ou aspirantes (TORQUATO, 2002). “A comunicação pública não pode ter a mesma lógica que as empresas utilizam para vender um produto” (ZÉMOR, 1995, p. 10).

A comunicação pública distingue-se também da dimensão entendida como estatal, que abrange o serviço público de controle, regulamentação ou desregulamentação da propriedade e da utilização dos meios e tecnologias de comunicação, bem como das políticas que envolvem a concessão e regulação da radiodifusão, como TV por assinatura, TV Digital, TV Pública ou Educativa.

Em linhas gerais, portanto, comunicação pública é aquela voltada para o interesse público, com vistas a oferecer informação e captar e atender às demandas desse mesmo público. Para Zémor, as mensagens são, em princípio, emitidas, recebidas e tratadas pelas instituições públicas em “nome do povo”, da mesma forma que são votadas as leis ou pronunciados os julgamentos públicos. Nesse sentido, esta comunicação deve situar-se no espaço público, sob o olhar do cidadão. Suas informações, com raras exceções, devem ser de domínio público, pois assegurar o interesse geral implica em transparência (ZÉMOR, 1995, p. 1).

As formas de comunicação pública, segundo o teórico francês, estão ligadas à sua missão e devem ser delimitadas, porque implicam em graus bastante diversos da necessidade de comunicar. Ele identifica cinco categorias desse tipo de comunicação,

que devem ser colocadas em prática, de acordo com sua função: a) responder à obrigação que têm as instituições públicas de levar informação a seus públicos; b) estabelecer a relação e o diálogo de forma a desempenhar o papel que cabe aos poderes públicos, bem como para permitir que o serviço público atenda às necessidades do cidadão de maneira mais precisa; c) apresentar e promover cada um dos serviços oferecidos pela administração pública; d) tornar conhecidas as instituições, tanto por uma comunicação interna quanto externa; e e) desenvolver campanhas de informação e ações de comunicação de interesse geral. A essas cinco categorias, o autor agrega também a da comunicação do debate público que acompanha as tomadas de decisão ou que pertencem à prática política (ZÉMOR, 1995, p. 5).

Para ele, todas as atividades de comunicação devem agir de forma integral e integrada, partilhando as ações de jornalismo público, relações públicas e publicidade e propaganda com o mesmo objetivo. Em síntese, o manual de uma boa comunicação pública pode ser verificado no Quadro 1:

Fonte: ZÉMOR, 1995, p. 14

A concepção de comunicação pública, aqui utilizada, portanto, diz respeito às normas, princípios e rotinas da comunicação social de governos, explicitadas ou não em suportes legais, que visem regular as comunicações internas e externas do serviço público (MATOS, 2009, p. 104-105).

Embora esteja sendo estudado por diversos autores, há mais de uma década, inclusive classificado como categoria de análise por Matos (2009b), o conceito de comunicação pública desenvolvido até agora pelos pesquisadores ainda não avançou para a sistematização de uma metodologia específica, que possibilite o estudo de uma determinada realidade. As propostas de caracterização dos elementos que poderiam compor um modelo teórico-instrumental de análise e avaliação das interações comunicativas entre o Estado e a sociedade numa determinada realidade, são amplas e ainda carecem de justificação.

Tanto Zémor (1995) quanto Oliveira (2004), Duarte (2009) e Matos (2009b) limitam-se a indicar as necessidades de transparência administrativa e accountability; de veracidade das informações; da contribuição dos servidores públicos e da sociedade; de interatividade e participação; de direito à informação pontual, bem apresentada e de fácil entendimento para todos os segmentos da população; e da existência de canais de responsividade e de averiguação das demandas. Entretanto, não especificam o caminho que se deve seguir para avaliar a eficiência dessas relações comunicativas nem os níveis de atendimento às demandas da população.

Mais do que discutir a abrangência e aplicação do conceito em diferentes instâncias, é o desenvolvimento e a sistematização de uma metodologia para análise do corpus empírico que definirá a sua apropriação e também a sua extensão, conforme veremos no capítulo 5.

Nesse subcapítulo, procurou-se conceituar as diversas possibilidades de processos comunicativos que podem ser desenvolvidos pelas organizações para facilitar o entendimento da análise do corpus empírico. Tendo em vista que o marco teórico deste estudo está situado na área de comunicação política, com ênfase na dimensão denominada pública, optou-se por uma breve revisão da literatura da área da comunicação organizacional com a finalidade de apresentar as noções, conceitos e aplicações que foram usados para descrever o corpus empírico deste estudo.