Teorias e Modelos de Análise

Para analisar as políticas públicas, de acordo com Teixeira (2000); Heidemann, (2009) e Cunha; Cunha (2002), algumas variáveis devem ser observadas. Grosso modo, deve-se examinar o meio social e político, os atores participantes, as agências implementadoras, e as próprias políticas, com suas metas e objetivos. Esses autores chamam a atenção para os principais pontos de análise. O primeiro deles diz respeito à tendência de reduzir o significado às atividades de decidir e executar ações. Outra questão refere-se à dicotomia entre decidir e executar, que separa as ações políticas (decisão) daquelas propriamente administrativas, nas atividades do setor público. Em outra vertente encontra-se o desafio de superar a ideia recorrente de que os sujeitos da ação governamental são os atores governamentais, e os cidadãos apenas objetos desse tipo específico de ações. As políticas públicas cumprem a função de atender a demandas. Nesse sentido, portanto, não há ator determinante na ação.

Para Ramos (2009), as políticas públicas podem ser estudadas e examinadas sob duas correntes teóricas e vários modelos de análise. Usualmente, os estudos das

políticas públicas em ciência política assentam-se nas teorias N ou P. Os autores que advogam a Teoria N partem do pressuposto da existência de uma lei de necessidade histórica, que, segundo esse autor, compele toda a sociedade a procurar alcançar o estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas.

Essas sociedades representam, para as chamadas sociedades em desenvolvimento, a imagem do futuro delas. Como consequência desse modo de ver, os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias, como nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento, sociedades paradigmáticas versus sociedades seguidoras. Frequentemente, os que falam em “obstáculo ao desenvolvimento” ou “pré-requisito de modernização” estão condicionados aos postulados determinísticos da Teoria N, identificados por um arquétipo rígido de modernização, em acordo com o atual estágio da Europa Ocidental e dos Estados Unidos.

A Teoria das Possibilidades ou Teoria P oferece duas características principais relativas à modernização: pressupõe que a modernidade não está localizada precisamente em algum lugar do mundo, e sustenta que toda nação sempre terá possibilidades próprias de modernização (RAMOS, 2009).

Na verdade, a Teoria P implica uma concepção de realidade histórica e social que vê o resultado permanente entre possibilidades objetivas e escolhas humanas. A partir das Teorias N ou P, as políticas públicas são estudadas a partir de modelos que servem para orientar o processo operacional de análises, formulação e avaliação de políticas públicas. De acordo com Dye (2005), comumente as políticas públicas são examinadas a partir de nove modelos: institucional, de processo, de grupo, de elite, Racional, Incremental, da teoria de jogos, da opção pública e o sistêmico. Tais modelos, segundo esse autor, devem ser entendidos como uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real (DYE, 2005, p. 100).

O modelo institucional entende a política pública da deliberação das instituições públicas. No modelo denominado por Dye (2005) “de processo”, política pública é entendida como atividade política. Nesse modelo, o principal objetivo é descobrir padrões identificáveis de atividades ou “processos” de formulação de políticas públicas que, usualmente, seguem o seguinte esquema geral: identificar problemas; estabelecer agenda de deliberação; formular propostas; legitimá-las; implementar as políticas; e avaliá-las (DYE, 2005).

Dye (2005) relaciona ainda outros sete modelos de análise. O modelo que ele denominou “de grupos”, política pública pressupõe que a interação entre os grupos é o

fato mais importante da sua adoção. No chamado modelo de elite, o foco dos estudos situa-se na preponderância dos valores da elite na formulação das políticas. O ganho social obtido com a política pública é o principal destaque dos estudos realizados a partir do modelo racionalista de políticas públicas, enquanto no modelo incrementalista, a política pública é vista como uma continuação das atividades de governos anteriores, com apenas algumas modificações incrementais.

No modelo chamado “dos jogos”, os estudos focam a política pública como uma escolha racional em situação de competitividade. Já o modelo da opção pública enxerga o processo de formulação de política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo autointeresse. Tal modelo parte da premissa de que todos os atores políticos envolvidos procuram tornar máximos seus benefícios pessoais. No modelo sistêmico, as políticas públicas são vistas como produto do sistema (DYE, 2005).

2.5.3.1 Políticas de Comunicação

Na área de comunicação, o debate e os estudos sobre políticas públicas no Brasil têm se restringido às políticas regulatórias e de monitoramento de conteúdo, de financiamento a emissoras de rádio e televisão públicas e alternativas de políticas de estímulo à radiodifusão alternativa, de alcance restrito. Por outro lado, existe uma grande produção teórica que foca-se na análise histórica e legislativa das concessões na comunicação política, e, especialmente, na análise das campanhas eleitorais e na formação e manutenção da imagem de políticos profissionais, sejam eles candidatos ou governantes (SIGNATES, 2009).

A reflexão sobre políticas públicas de comunicação, na concepção de Signates (2009), deve partir de dois pontos de vista. O primeiro é o estudo da relação Estado- Sociedade pela perspectiva da comunicação, num movimento teórico de superação de uma visão técnico-instrumental dos processos comunicativos. O segundo diz respeito ao estudo das condições de possibilidade da emergência das esferas públicas, surgidas do próprio processo de organização social no Brasil.

De fato, o estudo das políticas públicas de comunicação têm se restringido a análises de modelos da comunicação organizacional no campo político, nas dimensões governamental/institucional e de marketing político/eleitoral, com base em referenciais teóricos que avaliam desempenhos e acertos técnicos das ações realizadas e os recursos utilizados para manipular a opinião pública. No que se refere à comunicação

denominada estatal, as pesquisas envolvem conceitos relacionados à democratização do acesso à informação, mas limitam-se mais à propriedade e regulamentação dos meios de massa. Os estudos da comunicação, como política pública, encarada como um dever do Estado e um direito dos cidadãos, começaram a ganhar corpo mais recentemente, principalmente após a vigência da Lei de Acesso à Informação, a primeira legislação brasileira inteiramente voltada para as questões relacionadas à informação governamental.

2.6 CONCLUSÃO

O conceito de comunicação pública nasce associado ao debate sobre a participação política da sociedade e se estabelece junto com a popularização de ferramentas, como a internet, que alterou significativamente a forma, a oferta e a demanda de informações e comunicações produzidas pelo Estado, como refere Silva (2009). Sem as possibilidades operacionais oferecidas pelas TICs, dificilmente o nível atual de demanda da população por informações e serviços públicos poderia ser atendida com custos semelhantes aos hoje praticados.

No bojo da nova cultura que emergiu e trouxe inúmeras possibilidades de informação, conhecimento, comunicação e participação, as dimensões informacional e comunicacional do Estado foram ampliadas, e a maneira como os governos produzem, estocam e difundem informação passou a ser permanentemente questionada, além de ser exigida por dispositivos legais.

A partir da internet e da cultura participativa estabelecida pelo novo ambiente de comunicação, a tendência que se apresenta é a de reconfiguração das estratégias, dinâmicas e práticas adotadas na comunicação política dos poderes públicos instituídos, que estimulem e valorizem a interatividade e a participação política da sociedade. Com as novas tecnologias, já é possível também estabelecer canais diretos e próprios de comunicação entre Estado, governo e sociedade, sem mediação dos meios massivos, o que restringe as abordagens influenciadas por interesses econômicos. Entretanto, é preciso destacar que o fosso da desigualdade social nesse novo ambiente de comunicação permanece grande. Apesar de permitir a circulação de informação e a comunicação em escala planetária, o acesso e a utilização desse ambiente, é, de alguma maneira, controlado por grupos de elite que melhor dominam as novas tecnologias e acabam fazendo prevalecer os seus interesses.

Ao longo deste capítulo, portanto, procurou-se analisar a interface15 entre as concepções de participação política debatidas no seio da teoria democrática contemporânea e as potencialidades da sua aplicação através dos recursos disponibilizados pelas novas tecnologias. Por outro lado, também se buscou demonstrar que a emergência de uma nova cultura, decorrente das mudanças provocadas pelos processos atuais de informação e comunicação, determinou paradigmas bem distintos dos padrões de pensamento e comportamento que prevaleceram na chamada sociedade de massa.

Em todos os aspectos deste estudo, as necessidades de estabelecimento ou aprimoramento de relações comunicativas mais eficientes e constantes entre a esfera política e a sociedade convergem para o conceito de comunicação pública e o seu potencial de estabelecer um conjunto de normas e procedimentos que possa atender à demanda por informações, estimular a participação política e se constituir em uma política pública.

Entretanto, como mencionado anteriormente, o conceito de comunicação pública ainda carece de desenvolvimento e sistematização para ser classificado como categoria de análise no estudo de uma determinada realidade. Apesar das incursões de Zémor (1995) e Matos (2009b) para tentar caracterizar os elementos que poderiam compor um modelo teórico-instrumental de análise e avaliação dessas interações comunicativas, a metodologia necessita de desenvolvimento e justificação para ser alçada à categoria analítica.

Isto, porém, não invalida a sua utilização e o desenvolvimento de sistematização metodológica em estudos e dinâmicas da comunicação política praticada no setor público. Alguns podem questionar o caráter utópico contido na essência de sua definição, que tem por base a veracidade e a transparência absoluta de informações e o estímulo à participação da sociedade na definição das políticas públicas. Entretanto, para enquadrar a comunicação pública como um modelo utópico de comunicação política é preciso, antes de tudo, desenvolver o conceito e caracterizar os elementos de análise e avaliação da sua eficiência.

15 _{Interface aqui é entendida como elemento que proporciona uma ligação física ou lógica entre conceitos}