Concessão Florestal

Analisar os instrumentos econômicos em espécie, com o fito de demonstrar a contribuição destes como mecanismos de uma Política Ambiental, pressupõe manter em mente os princípios que foram estabelecidos para orientar sua aplicação. Deste modo, antecedendo o conceito de um instrumento econômico, deve-se perceber que o seu surgimento é reflexo de princípios há muito fincados na proteção ambiental brasileira, seja em grau mais amplo, como na orientação da Política Nacional do Meio

custo de sua incidência e a vantagem de se continuar as mesmas práticas, mesmo pagando-se um certo preço.

362 Cujo comando em sua literalidade dispõe que “Art. 9º. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros. (Incluído pela Lei n. 11.284, de 2006). BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

ambiente, seja em contextos mais direcionados, como ao dispor sobre princípios da Gestão de Florestas Públicas.

Com atenção ao arcabouço principiológico que os suporta, os instrumentos econômicos procuram unir comandos de natureza preponderantemente ecológica, como a proteção de ecossistemas, com preservação das áreas representativas, e a proteção de áreas ameaçadas de degradação363, com interesse em um

desenvolvimento sustentável, também atentando a perspectivas econômicas que promovam o processamento local, o incremento na agregação de valor aos produtos e aos serviços da floresta, e atividades que promovam uso racional e eficiente das florestas.364

Síntese dessa rica ponderação de interesses, a Concessão Florestal surge como um dos primeiros instrumentos econômicos da Política Nacional do Meio Ambiente a ser objeto de estudo. Diferentemente de alguns dos institutos colacionados ao longo do presente trabalho, em que o arcabouço legislativo pouco dispunha acerca do conceito, a Lei n. 11.284 de 2006 preocupou-se com a definição e com as disposições relativas à aplicação da Concessão Florestal.

Esta lei, responsável por dispor acerca da gestão de florestas públicas para a produção sustentável, conceitua em seu artigo 3º, inciso VII, a Concessão Florestal:

Delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para a exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências dos respectivos edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. (Grifo nosso).365

Contudo, ainda que a legislação defina com grande completude esse instrumento, antes de adentrar propriamente na aplicação da Concessão Florestal e

363 Princípios estabelecidos nos incisos IV e IX do artigo 2º da Lei n. 6.938/1981. BRASIL. Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Lei n. 6.938, 31 de agosto de 1981. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm. Acesso em: 13 mar. 2020.

364 Princípios da Gestão Florestal das Florestas Públicas contidos nos incisos II e IV do artigo 2º da Lei n. 11.284/2006. BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

365 O conceito acima foi retirado da literalidade do artigo 3º, VII, da Lei n. 11.284/2006. BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

no seu papel de internalização de externalidades negativas, alguns pontos do seu conceito demandam maior explicação, bem como uma apresentação do seu contexto de desenvolvimento.

A previsão da Concessão Florestal surgiu de modo expresso na Lei n. 11.284/2006, cujo objetivo foi disciplinar a gestão das florestas públicas, desde os princípios que regem esse processo até os critérios de seleção, e as atividades inclusas nesse sistema de gestão, todos contribuindo para um uso racional e eficiente das florestas366. Além disso, essa lei foi responsável por instituir, junto ao Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB), a quem incumbe a definição das áreas e os critérios da concessão, bem como monitoramentos dos compromissos assumidos pelos cessionários.367

O elemento oneroso previsto no conceito é um reforço ao seu inerente caráter econômico, posto que enseja uma exploração, ainda que seguindo padrões de preservação pré-determinados. Logo, há a contraprestação financeira para que ocorra o exercício econômico pelo cessionário. Nesse sentido, justamente por envolver uma concessão de direito a um particular sobre um bem público, surgem críticas apontando eventual privatização de florestas públicas. No entanto, uma análise rigorosa afasta tal confusão conceitual, pois, no que concerne à Concessão Florestal, não há transferência da titularidade da terra, que permanece pública, observando condições pactuadas, culminando, ao fim do prazo estipulado, na devolução do cedido.368

Por outro lado, a legislação estabelece, na própria definição de Concessão Florestal, que a atividade a que terá direito o cessionário é a prática de manejo florestal sustentável, sendo-lhe autorizado explorar serviços e produtos dentro da circunscrição

366 PEREIRA, D., SANTOS, D., VEDOVETO, M., GUIMARÃES, J., & VERÍSSIMO, A. Fatos florestais da Amazônia 2010. Belém: Imazon, 2010, p. 80.

367 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria operacional nas concessões Florestais Federais. 2014. Acórdão: 2176/2014 – Plenário Data da sessão: 20/8/2014 Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira TC: 046.126/2012-0 Unidade Técnica Responsável: SecexAgroAmbiental. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/auditoria-operacional-nas-concessoes-florestais-federais.htm. Acesso em: 15 abr. 2020.

368 SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Perguntas frequentes sobre concessões florestais. 2018. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Disponível em: http://www.florestal.gov.br/o- que-e-concessao-florestal/63-concessoes-florestais/88-perguntas-frequentes-sobre-concessoes-florestais. Acesso em: 15 abr. 2020.

de uma unidade de manejo369. O termo utilizado, manejo florestal sustentável370, denomina um gerenciamento das florestas, buscando ganhos econômicos, sociais e ambientais, sem ignorar, contudo, a própria sustentação do ecossistema explorado, ou seja, com a utilização de técnicas, produtos e bens de natureza florestal, sem gerar prejuízo desproporcional à área da atividade371. Dessa forma, opõe-se a um simples desmatamento, tendo em vista que não realiza uma remoção completa da floresta, mas busca uma redução no impacto e a manutenção da floresta372, na lógica de uma retirada de bens feita de forma sustentável, em um ritmo de prejuízo mínimo.

Fato que reforça essa harmonização sustentável entre as atividades do cessionário e o ecossistema explorado é o necessário respeito a critérios de exercício pré-estabelecidos, ou seja, a concessão não se sujeita a aleatoriedades, mas segue caminho aprovado pelos órgãos ambientais competentes para tanto. Por isso, o rol de produtos e serviços autorizados é restrito a atividades econômicas previamente autorizadas, dentre as quais ganham destaque a “madeira (extraída de árvores com mais de 50 cm de diâmetro), os serviços, os produtos não-madeireiros (óleos, frutos, resinas, plantas, etc.), e o material lenhoso residual da exploração”373. Respeita-se, assim, a determinação de que estes são próprios de determinadas florestas e que geram produtos ou serviços inerentemente florestais.374

Em sentido contrário, algumas atividades não podem constar como objeto do contrato de concessão florestal375, seja por incompatibilidade com o direito de exploração concedido ao particular, seja por observar regulamentação específica a

369 Retirado do art. 3º, VII, da Lei n. 11.284/2006. BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília,

DF. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

370 Acerca da aplicação dessa técnica, destacam-se diversas vantagens de sua utilização em comparação com a exploração convencionalmente realizada. Dentre estas, menciona-se o fato que “a madeira é mais barata (custo 12% inferior), ao mesmo tempo em que mantém o valor futuro da floresta, causa a metade dos impactos sobre o solo florestal e sobre as árvores que seriam colhidas”. PEREIRA, D., SANTOS, D., VEDOVETO, M., GUIMARÃES, J., & VERÍSSIMO, A. Fatos florestais da Amazônia 2010. Belém: Imazon, 2010, p. 77-78.

371 BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

372 SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Perguntas frequentes sobre concessões florestais. 2018. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Disponível em: http://www.florestal.gov.br/o- que-e-concessao-florestal/63-concessoes-florestais/88-perguntas-frequentes-sobre-concessoes-florestais. Acesso em: 15 abr. 2020.

373Ibidem.

374 Conceitos retirados do art. 3º, II e III, da Lei n. 11.284/2006. BRASIL. Op.cit.

determinado ramo de atividade econômica, ou mesmo por possuir potencial de prejudicar atividades e direitos de terceiros, destacadamente de populações tradicionais que residem nas cercanias376. Como exemplos dessas atividades proibidas, menciona-se a exploração de recursos de natureza hídrica, genética, mineral, pesqueira ou fauna, bem como a negociação envolvendo créditos de carbono, todas estas sujeitas à regulação especializada.377

Complementando a análise das atividades dispostas como objeto do contrato de concessão florestal, é de grande valia estudar o modo como este instrumento vem sendo utilizado e o que vem sendo feito, por meio de auditorias e trabalhos de natureza empírica. Nesse sentido, Pereira, D., Santos, D., Vedoveto, M., Guimarães, J. & Veríssimo, na obra Fatos Florestais da Amazônia em 2010, empreenderam estudo de matriz estatística, mapeando a atividade madeireira, apresentando um breve histórico da concessão florestal e de sua aplicação na Amazônia Legal, durante o período de 2007 a 2010378. Nessa pesquisa, o Ministério do Ambiente apurou a existência de um total aproximado de 355 mil hectares de florestas públicas em processo de licitação ou manejo florestal, com potencial de gerar aos cofres públicos arrecadação estimada em R$13.000.000.00 (treze milhões de reais).379

Feitos os devidos esclarecimentos conceituais, faz-se necessário demonstrar como ocorre o procedimento de celebração do contrato de concessão florestal, ou seja, as formalidades instituídas em lei para esse mecanismo de proteção ambiental. O requisito de maior relevância é a necessidade de realizar licitação, conforme os ditames da legislação que disciplina esse processo (Lei n. 8.666/1993 – Lei geral de licitações e contratos). Segundo esse diploma, avalia-se, de modo objetivo e por critérios previamente definidos, a proposta mais vantajosa, unindo os critérios técnicos da exploração e os preços apresentados.380

376 SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Perguntas frequentes sobre concessões florestais. 2018. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Disponível em: http://www.florestal.gov.br/o- que-e-concessao-florestal/63-concessoes-florestais/88-perguntas-frequentes-sobre-concessoes-florestais. Acesso em: 15 abr. 2020.

377Ibidem.

378 PEREIRA, D., SANTOS, D., VEDOVETO, M., GUIMARÃES, J., & VERÍSSIMO, A. Fatos florestais da Amazônia 2010. Belém: Imazon, 2010, p. 79.

379 Ibidem, p. 80.

Para se candidatar a esse processo, certos requisitos devem ser preenchidos, a exemplo da obrigatoriedade de que o cessionário seja pessoa jurídica brasileira, como forma de proteção das florestas nacionais381. Além da nacionalidade, deve ser observada a documentação prevista no edital de licitação382. Atendidos esses critérios, as “associações de comunidades locais, cooperativas, Organizações da Sociedade Civil de interesse público (Oscips) e empresas brasileiras”383 poderão integrar essa seletiva”. Firmada a concessão, observar-se-á prazo de até 40 (quarenta) anos para a exploração do direito adquirido pelo cessionário, de modo que a longevidade do contrato propicie maior segurança às partes contratantes, tornando o interesse menos imediatista, o que acaba por reduzir os impactos de matriz ambiental.384

Compreendido o aspecto formal das concessões florestais, deve-se pontuar a grande expectativa de ganhos previstos com o desenvolvimento desse instrumento, haja vista o seu potencial de beneficiar a proteção ambiental e a economia, fortalecendo elementos positivos dos dois mundos. Contudo, nem sempre ocorre a plena correspondência entre os objetivos almejados e a experiência do instrumento em aplicação. Como exemplo dessa perspectiva, consta auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União no ano de 2013, avaliando a implementação e a consolidação das concessões florestais federais385. Nesse relatório, concluiu-se que, até o momento de conclusão do estudo, a concessão florestal encontrava-se subutilizada, uma vez que “decorridos seis anos, apenas cinco lotes foram submetidos à licitação, frustrando tal expectativa”.386

Outro ponto fraco desse instrumento, constatado no relatório em comento, decorreu da fragilidade do seu arcabouço legal e institucional, caracterizada,

381 SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Perguntas frequentes sobre concessões florestais. 2018. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Disponível em: http://www.florestal.gov.br/o- que-e-concessao-florestal/63-concessoes-florestais/88-perguntas-frequentes-sobre-concessoes-florestais. Acesso em: 15 abr. 2020.

382 Conforme previsão do Art. 20 da Lei 11.284/2006.

383SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Op.cit.

384 Ibidem.

385 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria operacional nas Concessões Florestais Federais. 2014. Acórdão: 2176/2014 – Plenário Data da sessão: 20/8/2014 Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira TC: 046.126/2012-0 Unidade Técnica Responsável: SecexAgroAmbiental. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/auditoria-operacional-nas-concessoes-florestais-federais.htm. Acesso em: 15 abr. 2020.

principalmente, pela falta de coordenação entre os vários órgãos incumbidos do processo de concessão florestal, bem como a não delimitação quanto às esferas de atuação, e a estrutura ainda deficiente do Serviço Florestal Brasileiro (SFB).387

A par das eventuais deficiências na aplicação da concessão florestal e que limitam o alcance do seu pleno desenvolvimento, resta analisar: como, após a celebração de vínculo entre o poder público e o cessionário, será realizada a fiscalização do cumprimento das obrigações acertadas; se há respeito aos princípios que dispõem sobre a preservação ambiental e se a concessão florestal reduz o impacto sobre o ecossistema explorado.

Conforme previsão legal, incumbe ao poder público a fiscalização, por meio de visitas periódicas do serviço florestal, a fim de conferir se estão sendo observados os deveres de exploração sustentável da atividade econômica, como, por exemplo, a detecção de onde estão sendo realizados os cortes de madeira, que tipo de madeira está sendo explorada, bem como o controle da origem deste produto até o seu processamento.388

Quanto aos recursos auferidos e sua consequente destinação, a própria legislação dispõe sobre, ao estabelecer, a partir do seu artigo 36, que os preços decorrentes das concessões florestais, definidos no edital de licitação, serão distribuídos de modo distinto, a depender do local em que ocorrer a concessão389, conforme explicita o conteúdo contido no art. 39 da referida lei, que lista tanto os percentuais como sua eventual destinação legal.390

Assim, atentando à definição prestada pela própria legislação e à aplicação dos proventos monetários desse instrumento, reforça-se seu aspecto econômico, já que

387BRASIL. Tribunal de Contas da União. Auditoria operacional nas Concessões Florestais Federais. 2014. Acórdão: 2176/2014 – Plenário Data da sessão: 20/8/2014 Relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira TC: 046.126/2012-0 Unidade Técnica Responsável: SecexAgroAmbiental. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/auditoria-operacional-nas-concessoes-florestais-federais.htm. Acesso em: 15 abr. 2020.

388 SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO. Perguntas frequentes sobre concessões florestais. 2018. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Disponível em: http://www.florestal.gov.br/o- que-e-concessao-florestal/63-concessoes-florestais/88-perguntas-frequentes-sobre-concessoes-florestais. Acesso em: 15 abr. 2020.

389 BRASIL. Lei n. 11.284, 02 de março de 2006. Brasília, DF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11284.htm#art84. Acesso em: 13 mar. 2020.

resta evidente o objetivo do poder público em conciliar a preservação florestal com a melhoria da condição daqueles que residem nas suas imediações, bem como o estímulo a uma economia formal, centrada em produtos advindos das florestas tidas como objeto do manejo regulamentado.391

Portanto, esse intercâmbio intermediado por processo licitatório, em vista da natureza pública do patrimônio objeto de concessão, permite ao poder público articular com empresas e com grupos comunitários acerca do manejo de determinadas áreas florestais, havendo contrapartida financeira dos concessionários392. Desse modo, o equilíbrio do desenvolvimento econômico e ambiental materializar-se-ia com as diversas esferas governamentais promovendo, para atividades de base sustentável, a utilização das terras objeto de proteção, e, consequentemente, fortalecendo o combate a práticas predatórias, como grilagens ou explorações desregradas.393

Trata-se, claramente, de situação de ganho dividido, já que as esferas pública e privada interagem de modo sustentável, seja na acepção ecológica do termo, seja observando o equilíbrio econômico que resulta. A concessão florestal, ainda que sujeita a eventuais óbices na realidade de sua aplicação, surge e se desenvolve como arrazoada ferramenta de proteção do patrimônio ambiental, proporcionando às partes ganhos legítimos e em ritmo de baixo impacto, preservando os principais caracteres do meio ambiente e contribuindo para o desenvolvimento equilibrado, próprio de um Estado socioambiental.