O Princípio do Poluidor Pagador

Estreita relação com o objeto dessa pesquisa tem o princípio do Poluidor Pagador, posto que, tratar de seguro ambiental obrigatório, em última instância, é dotar o responsável pelo dano ambiental, de mecanismo alternativo capaz de viabilizar o ressarcimento dos prejuízos oriundos de sua ação danosa.

Dentro do contexto do dano ambiental, o referido princípio tem como objetivo a responsabilização direta do poluidor pelos custos de sua ação danosa, ao invés da redistribuição do prejuízo ocorrido entre o poder público diretamente e a sociedade, de forma direta e indireta.

Portanto, o princípio do Poluidor Pagador baseia-se na teoria econômica de que em toda atividade produtiva, existem os custos sociais externos, e que os produtores devem tê-los em mente, ao contabilizar sua produção, assumindo-os internamente, ao invés de redistribuí-los, como é de praxe, entre toda a sociedade.

Para Benjamin, em termos econômicos, a responsabilidade civil é vista como uma das técnicas de incorporação das chamadas externalidades ambientais ou custos sociais ambientais decorrentes da atividade produtiva. E isso se faz sob a sombra do princípio poluidor-pagador, um dos mais importantes de todo o Direito Ambiental. 67

Busca-se, no caso, imputar ao poluidor o custo social da poluição por ele gerada, engendrando um mecanismo de responsabilidade por dano ecológico, abrangente dos efeitos da poluição, não somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza.68

No cenário internacional o princípio do poluidor-pagador foi introduzido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE em 26 de

67 BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcelos. A responsabilidade civil pelo dano ambiental no direito brasileiro e as lições do direito comparado, p. 18. Disponível em https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/8632/A_Responsabilidade_Civil.pdf. Acesso em 16 out. 2018.

68 MILARÉ, Édis. Reação jurídica à danosidade ambiental: contribuição para um delineamento de um microssistema de responsabilidade. 380 f. Tese (Doutorado em Direito). São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2016.

maio de 1972 por meio da Recomendação C (72) 128 do Conselho Diretor, que trata da relação entre as políticas ambiental e econômica. Por volta desse período, se pôde identificá-lo nas recomendações feitas pelo OCDE, quando a matéria envolvia questões econômicas complexas de natureza ambiental.

Internamente, o princípio do poluidor-pagador surgiu na Declaração do Rio, firmada em 1992, cujo conteúdo, expressamente referenda a utilização de instrumentos econômicos, ao tempo em que defende a internalização dos custos ambientais. A ideia premente é que, a princípio, o poluidor responder pelos custos de sua ação degradadora do ambiente.69

É oportuno que se esclareça que não se trata de se tolerar ou mesmo estimular a poluição, sob a justificativa do pagamento de um preço. Arcar com os prejuízos decorrentes da poluição envolve não somente medidas indenizatórias ou reparatórias. A internalização de prejuízos deve ter um horizonte bem mais amplo.

Considerando-se a complexidade e importância que permeia a questão ambiental, sabe-se que, a despeito de qualquer responsabilização, ainda que com o auxílio de instrumentos econômicos, a exemplo do seguro ambiental, internalizar custos deve necessariamente incluir as medidas preventivas. Benjamin afirma que o princípio do poluidor pagador visa fazer com que o empreendedor inclua nos custos de sua atividade todos as despesas relativas à proteção ambiental. Sendo assim, num primeiro momento impõe-se ao poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção dos danos. Para Leuzinger essa cautela pode ser traduzida na busca e adoção de novas tecnologias, mais modernas, menos poluidoras, isso tudo envolvendo dispêndio de recursos que deve ser suportado pelo agente econômico.70

Num segundo momento, ocorrendo danos ao meio ambiente em razão da atividade desenvolvida, e caso as medidas preventivas não tenham logrado êxito em

69 BRASIL. Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento- Declaração do Rio de Janeiro. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141992000200013. Acesso em 06 dez. 2028. “Princípio 16. As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais”.

70 LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013, p. 54.

evitar o dano ambiental, o poluidor deverá arcar com o ônus do enfrentamento da questão, o que no caso específico do ordenamento pátrio, significa suportar a responsabilização ampla e objetiva pelos prejuízos causados, Na prática implica dizer, o ressarcimento dos danos individuais e difusos, materiais e morais perpetrados contra a natureza, independente de culpa.

Internamente, os Estados vêm incorporando aos seus sistemas normativos próprios o princípio do poluidor-pagador, E, para além da Declaração do Rio de 1992, a matéria já havia sido regulamentada nos arts. 4º, VII, da Lei n. 6.938/198171. Ainda que tal dispositivo estabeleça diferentes consectários para o poluidor/predador e para o simples usuário dos recursos ambientais, no primeiro caso identifica-se uma responsabilização restrita aos contornos do dano perpetrado, enquanto que, quando se prevê na parte final do artigo que o usuário deve pagar pela utilização desses mesmos recursos, assegura-se com maior eficácia, a internalização dos custos de produção, que efetivamente, representa o objetivo principal de seu conteúdo.

Pode-se inferir, portanto, que o princípio do usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso, ou por sua poluição não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. 72

Além da inserção explícita na Lei que regulamente a política nacional do meio ambiente, o princípio do poluidor pagador foi acolhido pelo artigo 225, §§ 2º e 3º da Constituição Federal de 1988.

O dispositivo em destaque e seus parágrafos tratam da responsabilidade ambiental. Na primeira parte do art. 225, se trata da imposição desses cuidados que devem ser assumidos, tanto pelo poder público quanto pela coletividade. Nos § 2º e

71 BRASIL. Lei n. 6.938/81 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm.

“Art. 4º A Política Nacional do Meio Ambiente visará: [...]

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”.

72 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 54.

3º, o legislador constitucional regulamenta a responsabilidade daqueles que exploram recursos minerais, que são obrigados a recuperar o meio ambiente degradado, bem como impõe sanções penais e administrativas, além das civis, àqueles que praticarem condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente Na legislação infraconstitucional, o que se identifica é muito mais uma diretriz de ordem econômica que propriamente um princípio jurídico. E é certo que assim seja compreendido. A responsabilidade pelos impactos ambientais há de transcender o aspecto punitivo e focar com muito mais vigor nas medidas de prevenção.

Se é sabido antecipadamente que determinadas atividades são potencialmente poluidoras a internalização desses efeitos negativos há de ser levada a cabo pelas fontes poluidoras, que deverão incorporar em seus processos produtivos, os custos com prevenção, controle e reparação de impactos ambientais, impedindo a socialização desses riscos.73

1.2.2 Políticas de gestão preventiva na proteção do Meio Ambiente: marcos