Conselho Tutelar e Acolhimento Indevido

O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos das crianças e dos adolescentes (artigo 131 do ECA). Os conselheiros são pessoas escolhidas pela comunidade local para exercerem a função, através de eleição. Para exercer suas funções e promover a execução de suas decisões, o Conselho Tutelar pode requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança.

O Conselho Tutelar é responsável por aplicar a medida de acolhimento institucional e por acompanhar os casos encaminhados para as unidades. Foi uma instituição bastante comentada durante as entrevistas, recebendo críticas por realizar acolhimentos indevidos e por não acompanhar satisfatoriamente os casos que são encaminhados para o acolhimento.

O Conselho Tutelar é muito ausente em tudo, como sempre foi. Falo, e falo sem nenhum temor, porque o Conselho Tutelar é muito frágil em Natal, e ai deixa muito a desejar, porque o Conselho Tutelar teria que estar mais ligado com a unidade de acolhimento, porque ele também tem que acompanhar as famílias. Se ele aplica a medida protetiva, ele tem que continuar acompanhando as famílias, mas não é muito isso o que acontece. (...). Porque “negligência” é muito forte, mas é uma “ausência” muito grande, que se a gente tivesse um aparato melhor do Conselho Tutelar, a gente conseguiria desenvolver um trabalho melhor. Porque, assim, sabe... Uns acolhimentos que você fica... Já teve de chegar um grupo de irmãos aqui e, dentre esses irmãos, algum dos irmãos não precisaria ser acolhido porque já tinha saído da residência, já estava morando com outra pessoa. Precisaria, assim, de um acompanhamento pelo

CREAS, por exemplo, pelo CRAS. Mas não que precisasse, necessariamente, ser acolhido. E ai o conselheiro traz. “Vou acolher um irmão, então vou trazer todos os irmãos. Lá do Japão, eu vou pegar um irmão e vou trazer”. Mas eu acredito que agora mude, com essas eleições novas, novos conselheiros, tomara que mude (Profissional 03).

Eu vou citar casos, que você não deve tá entendendo. Por exemplo, a menina saiu de casa, fugiu de casa, foi pra casa de uma amiga e a amiga levou para o Conselho Tutelar. O Conselho Tutelar nem sequer teve o trabalho de averiguar a situação. De forma imediata, trouxe pro acolhimento. Fez uma ligação para a mãe, uma ligação! Dizendo que a menina vinha para o acolhimento. A mãe não entendeu, não sabia o que era acolhimento, não sabe o que é, ai disse assim: “leve”. A mãe ficou... Também não sabia quem tinha ligado para ela, a mãe não entendeu no momento. E ai acabou que a mãe ficou procurando, teve a filha como desaparecida. Quando nós fomos à família, foi que a mãe foi entender, e não queria que a menina ficasse aqui porque queria cuidar da filha. E ai a gente teve que ir a Vara da Infância, solicitaram que a gente fizesse um relatório para justificar isso (Profissional 05).

O Conselho Tutelar e a Justiça da Infância e Juventude são responsáveis por decidir acerca da aplicação das medidas de proteção a crianças e adolescentes em situação de risco. Porém, de acordo com o Art.100 do ECA, na aplicação das medidas de proteção, deve-se levar em conta as necessidades pedagógicas da criança e do adolescente, dando preferência àquelas medidas que visem ao fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Isso significa que, primeiramente, devem-se contemplar todas as medidas protetivas anteriores ao acolhimento institucional, só optando por este quando esgotadas todas as possibilidades de manutenção da criança ou adolescente na família de origem ou extensa (Bernardi, 2010).

O acolhimento indevido acontece quando se observa que a medida protetiva de acolhimento institucional é extrema ou desnecessária, podendo o caso ser solucionado de outra forma, que traga maior benefício à criança ou ao adolescente em questão. Outra

possibilidade de acolhimento indevido é quando o caso requer atenção de outro serviço público, que está indisponível na rede ou impossibilitado de prestar atendimento, sendo então substituído pelos serviços de acolhimento – situação observada nos casos de adolescentes acolhidos por estarem ameaçados de morte ou por terem cometido ato infracional. Nas unidades de acolhimento I e II, as entrevistadas comentaram que já ocorreram acolhimentos indevidos, mas que isso é raro. Na unidade de acolhimento III, por sua vez, comentou-se que os acolhimentos indevidos são comuns.

Profissional 04: Será que se tivesse conversado com o CREAS, com o CRAS, para trabalhar isso ai... Não seria necessária essa ruptura tão abrupta. Que eu acho que é o último caso, né? Quando a gente vem retirar uma criança de uma família, tem que ser o último caso. Tem que ser trabalhadas todas as outras possibilidades. E realmente, esse caso... Eram duas crianças, foi colocado... Porque assim, embora tenha os casos particulares de cada equipe, nós discutimos todos os casos. Então, foi repassado, e realmente foi percebido por todos que realmente não foi devido. Não deveria ter... O movimento não deveria ter sido esse, teria outras formas.

Profissional 06: A medida de acolhimento institucional deveria ser a última, mas eles tratam... É o inverso, que eles [Conselho Tutelar] fazem. Eles tiram o sétimo preceito do artigo, e colocam no primeiro lugar, né? Muitos casos de acolhimento aqui não eram necessários. Então, a gente tenta correr o mais rápido possível para averiguar essa situação e demonstrar. Porque como a gente já tem muita experiência, a gente já tem certa habilidade, né? Até muito maior do que eles mesmos, sabe? Pra gente tentar, assim, desmistificar essas questões. Até aqui na entrevista, quando o adolescente chega, a gente já coloca alguns pontos para a família, que a gente percebe que realmente não era necessário, bastaria um esforço maior da própria família e do próprio conselheiro, para averiguar que essa situação não poderia ficar permanente, que ele poderia sim voltar para a família, com certa organização, ou se desse um tempo maior, né? Na maioria dos casos, acontece isso, sabe?

Entrevistadora: Quando acontece um acolhimento indevido, vocês conseguem voltar para a família rapidamente?

Profissional 06: Consegue (...). A gente tenta fazer isso antes deles enviarem a Guia de Acolhimento, sabe? Depois que envia, o processo é aberto, ai fica tudo mais difícil. Mas mesmo assim, em questão de 01 mês e meio, dois meses, a gente consegue resolver, quando é indevido, sabe? A gente tenta correr aqui para tentar resolver isso o mais rápido possível.

Entrevistadora: Você avalia que vocês sempre têm alguns acolhimentos indevidos? Profissional 06: Sim, sempre acontece, sempre, sempre. Não é incomum. É mais a regra do que a exceção, sabe, os acolhimentos indevidos (...). Tem adolescentes aqui, que era pra eles cumprirem medida de privação de liberdade, e eles estão aqui na unidade, né? Então, em primeiro lugar, foi considerada a medida de proteção, não a medida de privação e de cumprimento de medida sócio-educativa, entendeu? Então, esses acolhimentos, eu acho que são indevidos, na avaliação da equipe técnica, são indevidos. Misturar adolescentes com menores... Com adolescentes infratores. Adolescentes que nunca tiveram contato com isso, com aqueles que têm. Então a gente considera que isso seja um acolhimento indevido, sabe? Ou então quando existem parentes que podem ficar com o adolescente, mas só que não foi averiguado isso, sei lá por qual motivo foi. É um acolhimento indevido.

Entrevistadora: Poderia ter ficado na família extensa.

Profissional 06: Poderia ter ficado na família, não é? Se tivesse tido um melhor cuidado, um maior cuidado, de quem está acolhendo, averiguar isso. Adolescentes ameaçados de morte, agora virou moda isso, né? E quando a gente vai aprofundando, investigando melhor os fatos, a gente vê que não existe isso, de fato.

Entrevistadora: Não existe a ameaça?

Profissional 06: Não existe a ameaça de fato, né? É de boca, que ouviu falar... A família coloca isso no conselho tutelar como se fosse uma coisa muito seria, e na verdade não é, sabe? Então, assim, é um que ouviu falar, que não se concretiza realmente a ameaça.

Entrevistadora: Tô ententendo.

Profissional 06: E agora, de uns tempos pra cá, isso virou moda, de uns três meses para cá, essa questão de “ameaça de morte” virou moda. Ai o que acontece, o Conselho Tutelar diante disso tem que acionar diretamente o PPCAM [Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte], que é o programa de proteção.

A fala da profissional revela situação delicada que permeia o acolhimento de adolescentes em conflito com a lei e de adolescentes ameaçados de morte.

Profissionais relataram, durante as visitas, que temem pela segurança dos adolescentes e da equipe, pois não há estrutura necessária para conter possíveis ataques a adolescentes ameaçados que estão na unidade. Além disso, consideram que o acolhimento institucional não é a política pública adequada para lidar com essa demanda, que deveria ser encaminhada ao Programa de Proteção a Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte (PPCAM), ainda indisponível no estado do RN.

Nas Orientações Técnicas (2009), comenta-se a peculiaridade dos acolhimentos motivados por ameaça de morte contra crianças e adolescentes. Nesses casos, é preciso considerar que a manutenção no contexto familiar e comunitário representa risco grave de segurança e, portanto, o acolhimento deve se dar em um município afastado, mediante acordo entre as prefeituras, para viabilizar a proteção. Enquanto na maioria dos casos de acolhimento institucional incentiva-se a manutenção dos vínculos comunitários e o convívio com a rede social local, no caso de crianças e adolescentes ameaçados de morte deve-se preservar a segurança em primeiro lugar, restringindo-se a exposição a situações potencialmente perigosas.

Nessas situações, os serviços de acolhimento devem manter articulação com programas de proteção, além do Sistema de Justiça e de Segurança Pública, de maneira a possibilitar condições de segurança para a criança ou adolescente sob ameaça quanto para os demais acolhidos.

A profissional coloca também sua preocupação em “Misturar adolescentes com menores... Com adolescentes infratores”, revelando pensamento discriminatório advindo ainda do Código de Menores.

Bernardi (2010) reflete que, até a década de 1990, na vigência dos Códigos de Menores, crianças e adolescentes de famílias pobres eram tratados como risco para a sociedade, verdadeiros criminosos em potencial. Eram, portanto, alvo de controle e vigilância por parte do Estado, que deveria reprimir os comportamentos desviantes. É importante notar que não só do senso comum partiam essas ideias, pois as ciências médicas e jurídicas da época concordavam com a aproximação entre pobreza e criminalidade. Diante da necessidade de higienizar a sociedade,

O Estado substituía as famílias consideradas carentes, desestruturadas, por programas de parentagem pública – internatos, educandários ou orfanatos. Nesta tradição – a de segregar segmentos da sociedade em função da idade e das condições de miserabilidade de sua família – as pessoas acabavam sendo responsabilizadas por sua miséria”. (p.22)

A partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990, fixa-se um novo paradigma para compreensão da infância e da juventude, a partir da concepção de que todas as crianças e adolescentes são sujeitos de direitos e prioridade absoluta, independentes de suas condições sociais. Nesse sentido, as entidades de acolhimento devem, portanto passar por um processo de reordenamento, oferecendo suporte de caráter excepcional e provisório, com o propósito de reinserção familiar e comunitária. No novo paradigma, crianças e adolescentes pobres são compreendidos como sujeitos em situação de vulnerabilidade, e não mais como menores que oferecem risco para a sociedade. A perspectiva da proteção se sobrepõe, portanto, à punição.

Apesar dos avanços jurídicos, observa-se que a mudança na lei não é suficiente para alterar a realidade, e que visões culturais, que se tornaram anacrônicas no que diz respeito à

legislação em vigor, permanecem, pois foram sustentadas ideologicamente por longo período de tempo (Elage et al, 2011).

A separação feita pela profissional entre “adolescentes”, que seriam os jovens em situação de vulnerabilidade, dignos de proteção por parte do Estado, e “menores”, os jovens perigosos, envolvidos com a criminalidade, é, portanto, incoerente diante da concepção atual, pois independente do cometimento ou não de ato infracional, todas as crianças e adolescentes são sujeitos em condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, dignos de garantias constitucionais de proteção. Devem ser evitados, portanto, posicionamentos discriminatórios.

Entretanto, é importante ponderar a importância de buscar na rede o encaminhamento adequado para cada caso, cabendo à justiça avaliar se o adolescente deve ser atendido pela medida protetiva de acolhimento institucional ou através do sistema socioeducativo. A falta de vagas no sistema socioeducativo não pode justificar a aplicação da medida de acolhimento, e vice-versa, pois são indicadas para casos distintos.

Bernardi (2010) lista situações nas quais o acolhimento institucional ou familiar de crianças e adolescentes é realmente necessário: (1) nos casos de violência sexual, violência física, tráfico e uso abusivo de drogas, ou situações de negligência grave, que comprometam a integridade física e emocional da criança e que não possam ser solucionadas imediatamente – mesmo nesse caso, devem ser buscadas alternativas de proteção da criança na família extensa ou em famílias que tenham vínculos estabelecidos com as crianças; (2) em razão de circunstâncias externas, como o encarceramento, doença, ou morte dos pais ou responsáveis – nessa situação, a criança ou adolescente poderá ser encaminhado para o serviço de acolhimento quando não há outro parente que possa se responsabilizar por seu cuidado; e (3) crianças e adolescentes ameaçados de mortes, incluídos em programa de proteção, depois de esgotadas as possibilidades de mudança de contexto e de inserção em outras famílias da

comunidade. A autora destaca, ainda, a possibilidade de afastar o possível desencadeador do risco, que na maioria dos casos é um dos genitores, de acordo com as possibilidades.

Considerações Finais

A promoção da convivência familiar e comunitária perpassa a atuação de todo o Sistema de Garantia de Direitos de crianças e adolescentes. Porém, os serviços de acolhimento devem ter especial compromisso com essa temática, pois, historicamente, têm limitado a convivência familiar e comunitária de crianças e adolescentes pobres, conforme discutido na primeira parte deste trabalho.

Com a reabertura democrática do país, a convivência familiar e comunitária adquire caráter de direito fundamental de crianças e adolescentes, expresso no Art. 227 da Constituição Federal e nos Art. 4º e 19º do Estatuto da Criança e do Adolescente. Neste contexto, os serviços de acolhimento devem passar por um processo de reordenamento, adequando seu funcionamento às novas diretrizes legais.

A publicação “O direito à convivência familiar e comunitária: os abrigos para crianças e adolescentes no Brasil” (2004) examinou as condições de atendimento dessas instituições à luz dos princípios do ECA, considerando a exigência por mudanças e pela revisão das práticas tradicionalmente adotadas. Os autores constataram que, 14 anos após a promulgação do Estatuto, muitas instituições modificaram condutas e implementaram programas mais condizentes com o ECA, enquanto outras ainda mantiveram práticas excludentes da convivência social, comuns na vigência do Código de Menores. No estudo, foram considerados os seguintes aspectos como indicadores do nível de adequação dos serviços às diretrizes de reordenamento estabelecidas no ECA, em consonância com o Art. 92º: quanto à promoção da convivência familiar, (1) se o serviço possibilita a preservação dos vínculos com a família de origem; (2) se apoia à reestruturação familiar; (3) se incentiva a convivência com outras famílias, e (4) se a estrutura física do serviço apresenta semelhança com unidade residencial comum; e quanto à convivência comunitária, (1) se a instituição realiza de ações

que visam à participação de crianças e adolescentes na vida da comunidade local e (2) se realiza ações que proporcionam a participação de pessoas da comunidade no processo educativo do serviço.

Além desta publicação, o mais atual e completo estudo realizado sobre a temática é o “Levantamento Nacional de Crianças e Adolescentes em Serviços de Acolhimento no Brasil” (2013), resultado de um trabalho de parceria entre o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), que permitiu obter um retrato completo e detalhado da realidade vivenciada nos serviços de acolhimento – o estudo considerou 2.624 serviços de acolhimento localizados em todo o país, e os resultados têm subsidiado o planejamento de ações do MDS e o debate mais ampliado das políticas e práticas no Brasil.

Ambos os estudos possibilitam conhecer a realidade nacional dos serviços de acolhimento e observar os muitos avanços e transformações conquistados ao longo das décadas. Assim, apontam importantes elementos que devem ser considerados no debate acerca da convivência familiar e comunitária, trazendo ampla variedade de informações sobre os serviços.

Na realidade estudada neste trabalho, observa-se que, apesar de existirem alguns desafios, os serviços de acolhimento funcionam de acordo com a legalidade, e que as equipes estão alinhadas com a doutrina da proteção integral, contribuindo para a construção de uma cultura de respeito aos direitos infanto-juvenis. Entretanto, é importante refletir acerca do caráter cíclico da História, que é marcada por avanços e retrocessos, e ter em mente que a garantia desses direitos depende ainda da luta política e do debate cotidiano junto a sociedade. Mesmo após 26 anos de promulgação do ECA as mudanças são lentas e a transformação das práticas ainda vem sendo construída.

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