CONSTITUCIONALIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E ACESSO AO

social.

4.2 CONSTITUCIONALIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E ACESSO AO DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA

A constitucionalidade das políticas públicas, em geral, que sejam implementadas e produzidas pelo Estado com fins de resguardar os direitos sociais básicos, em especial, o Direito Humano à Alimentação Adequada, materializa-se por meio de um Estado prestacional que busca resguardar os direitos fundamentais à coletividade. Conforme aponta Thiago Lima Breus, as políticas públicas podem ser consideradas o principal mecanismo de ação estatal que têm como objetivo primordial a realização dos direitos sociais, econômicos e culturais, pois são veículos privilegiados de realização dos direitos sociais, posto serem objetivos finais do Estado Constitucional. Assim, percebe-se a grande importância desse instrumento de realização dos

197 _BRASIL. _{Constituição} _Federal. _1988. _Disponível _em:

direitos fundamentais no Brasil, país injusto e desigual, extremamente dependente das políticas públicas com vista a superar essa nefasta realidade social desigualdades198.

Segundo o Consea, as políticas públicas podem ser consideradas mecanismos que são utilizados pelo Estado, com fins de garantir a realização dos direitos humanos. Nesse sentido, o Estado tem o poder de alterar, bem como de formular políticas públicas destinadas à população de acordo com necessidades regionais específicas, identificando os grupos de pessoas vulneráveis. Dessa forma, o Estado, devido ao papel no exercício das políticas públicas, vai precisar da participação da sociedade civil, com fins de garantir que as reais necessidades da sociedade sejam atendidas199_.

É a sociedade que responde ao Estado quais as necessidades mais urgentes. Nesse sentido, todas as políticas públicas efetuadas pelo Estado, inseridas em uma agenda não só de previsão de implementação como também de organização orçamentária, buscando pôr em prática tal atendimento social, deve manter sempre o diálogo e fomentar a participação efetiva da sociedade civil organizada. Esse é um dos objetivos das políticas públicas.

De acordo com o Consea (2010), as políticas públicas vão representar as características e os valores de um governo, espelhando as formas de como ele utiliza as instituições públicas, buscando garantir os direitos da sociedade, ou seja, o Estado determina, por meio dessas políticas, o que é prioridade. As políticas públicas, por seu turno, vão materializar como o governo pretende aplicar os recursos públicos, que têm sua origem na arrecadação de impostos da população. Em contrapartida, o Estado vai reverter em forma de bens e serviços, como, por exemplo, com o fornecimento de infraestrutura e serviços sociais (educação, saúde, segurança, direito à alimentação), entre outras políticas públicas necessárias em prol da sociedade200.

198_{BREUS, Thiago Lima. Políticas Públicas no Estado Constitucional. Problemática da concretização dos}

direitos fundamentais pela administração pública brasileira contemporânea. Belo Horizonte: Forum, 2007. p. 204- 205.

199_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil. Indicadores de monitoramento. Da Constituição de 1988 aos dias atuais. Brasília: CONSEA, 2010. Disponível em: http://www4.planalto.gov.br/Consea/publicacoes/seguranca-alimentar-e-nutricional/a-seguranca-alimentar-e- nutricional-e-o-direito-humano-a-alimentacao-adequada-no-brasil-indicadores-e-monitoramento/relatorio- Consea.pdf. Acesso em: 1 jun. 2019. p. 214.

200_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

Diante dessas conceituações trazidas, não se pode desconsiderar que as políticas públicas são de grande importância, haja vista que o Brasil apresenta tantos problemas de ordem social. Desse modo, grande parte da população brasileira vive imersa em um ambiente de grandes diferenças sociais, pois o sistema de Estado acaba por produzir também grupos que se encontram em situação de extrema vulnerabilidade social, quando não demanda recursos para as áreas de atendimento social. Por sua vez, as políticas públicas buscam dar efetividade à equiparação material dos direitos, principalmente dos direitos sociais.

Fazendo um apanhado das políticas públicas efetuadas pelo Estado, no que tange à garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada, o Consea pontua que, mesmo existindo políticas voltadas ao combate à fome endêmica, à insegurança alimentar, esta ainda assola grupos de pessoas vulneráveis. Em função dessa realidade brasileira, importante destacar que os gestores públicos possuem o desafio de sempre reavaliar e realinhar as políticas públicas, com fins de que o DHAA esteja acessível a todos os brasileiros201.

Nesse sentido, importante apresentar o histórico de políticas públicas realizadas no Brasil, buscando resguardar o DHAA, com base em políticas de Segurança Alimentar e Nutricional – SAN. Tais ações têm início na década de 1940, com Josué de Castro, que implementou programas de alimentação como o Programa Nacional de Alimentação Escolar e os restaurantes populares – SAPS, entre outras políticas públicas, que, na época, tinham um caráter bem paternalista e assistencial, não de desenvolvimento e emancipação dos grupos vulneráveis202.

Os direitos sociais devem ser resguardados a partir da atuação do Estado, como um ente de direito público que emancipe os indivíduos que estão inseridos nos grupos mais vulneráveis. Eles devem ser protegidos e resguardados, pois se trata de direitos constitucionais e, sobretudo, o Estado deve proporcionar aos indivíduos liberdades para que eles possam exercer os direitos por meio da autonomia.

A esse respeito, ressalta-se que os programas sociais que já estão em andamento em nível federal são voltados à aquisição de renda, acesso e gastos com alimentos, como o

201_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

Programa Bolsa Família – PBF, o Benefício de Prestação Continuada – BPC; políticas públicas de produção e disponibilidade dos alimentos, como o Programa de Assistência à Capacitação e Assistência da Agricultura Familiar – PRONAF, o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar – PAA, o Programa de Preços Mínimos e Formação de Estoques, o Programa de Reforma Agrária – PRA, entre outros. No que tange aos programas voltados ao acesso à alimentação adequada, o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, o Programa de cisternas, o Programa de acesso à agua para produção de alimentos para o autoconsumo, o programa de reforma agrária, são alguns dos que objetivam combater à fome proporcionando a segurança alimentar203_.

Essas políticas públicas são exemplos de ações voltadas à emancipação do indivíduo, garantindo condições não só econômicas como também de trabalho e informação que vão proporcionar o acesso ao DHAA. Dessa forma, o Estado passa a cumprir as obrigações, como as de respeitar, proteger, promover e prover o direito à alimentação. As políticas em comento podem se configurar como uma materialização das obrigações de promover, por meio das iniciativas do Estado, formas de produção e distribuição de alimentos; bem como a obrigação de prover, quando o Estado complementa a renda de indivíduos pertencentes a grupos sociais mais vulneráveis, buscando uma contrapartida mínima de recursos de forma a garantir o mínimo a esses indivíduos.

Em relação aos programas sociais do governo federal, traduzindo-se como a afetividade da obrigação do Estado em prover o Direito Humano à Alimentação Adequada, importante trazer dados estatísticos colhidos pelo Consea. Em pesquisas realizadas pelo órgão entre os anos de 2004 a 2006, constatou-se que o acesso aos alimentos foi mais acentuado nos domicílios onde residia algum escrito no Programa Bolsa Família204. Por conseguinte, em contraponto à triste realidade da situação média das famílias brasileiras, houve um aumento da proporção de segurança alimentar e nutricional nesses domicílios de 26,2% no ano de 2004 para 36,4% em 2006. Segundo a pesquisa, houve um acréscimo de 38,9% de domicílios com relatos de acesso aos alimentos em quantidade suficiente e qualidade adequada, tendo sido ainda maior

203_{Ibid, p. 223.}

204_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

na população mais pobre a proporção nesses domicílios, onde moradores saíram da condição de insegurança alimentar grave de 17,6% para 12,2%, o que equivale a uma redução da vulnerabilidade da fome em 44,3% dos domicílios no período de dois anos205. Isso significa que, estatisticamente, os programas de políticas públicas que buscam concretizar as obrigações no que tange ao acesso ao DHAA desenvolvidos pelo Estado são essenciais, pois efetivamente consolidam a previsão constitucional de que o Estado tem o dever de concretizar esse direito.

Em relação ao Programa Bolsa Família, o indivíduo em situação de extrema vulnerabilidade, com base nessa ajuda financeira mensal, terá condições de se alimentar diariamente. Além da obrigação do Estado de prover o Direito Humano à Alimentação Adequada, tem também a obrigação de promover políticas públicas que visem à distribuição e ao abastecimento sustentável.

O acesso à alimentação, também requer não só o acesso aos gêneros alimentícios mas também a qualidade desses gêneros, pois a insegurança alimentar e nutricional não diz respeito apenas à escassez dos produtos mas também se relaciona à dinâmica do sistema agroalimentar vigente, estruturado por um modelo de produção agrícola dependente de insumos e de técnicas prejudiciais à saúde humana e ao meio ambiente. Esse fator também causa o êxodo rural206.

É um ciclo, na verdade, que desencadeia todo o processo de acesso ao DHAA. Não basta distribuição, suficiência ou acesso aos gêneros alimentícios, eles precisam estar adequados a uma alimentação saudável, ou seja, são alimentos que devem ser ecologicamente saudáveis e que partam de um processo de produção sustentável, buscando não degradar o meio ambiente. Sob essa ótica, a segurança alimentar e nutricional será preservada, bem como o agricultor terá possibilidades de participar dessa produção a partir da economia de produção agrícola familiar.

Dessa forma, importante trazer as informações do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE como um exemplo de concretização da obrigação do Estado em promover o DHAA, não só devido ao incentivo à produção da agricultura familiar sustentável como também pela implementação de uma cultura de alimentação saudável entre crianças, adolescentes,

205_{Ibid, p. 130.}

206_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

jovens e adultos, como formas de combate à fome e à exclusão social. O PNAE é um programa que está sob a responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação- FNDE/MEC, e objetiva contribuir com o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis aos alunos, por meio de educação alimentar e nutricional, além da oferta de refeições que tenham o percentual nutricional necessário, durante o período letivo. É voltado para todos os níveis de educação: creches, pré-escolas, ensino fundamental, médio e ensino de Jovens e adultos – EJA, alcançando grupos populacionais mais vulneráveis, como índios e negros e quilombolas. O referido programa também desenvolve a economia local, quando, a partir do ano de 2009, estabeleceu que 30% dos recursos devem ter origem na compra direta de produtos advindos da agricultura familiar207.

O PNAE é uma política pública que promove a inclusão educacional de hábitos alimentares mais saudáveis, sendo educativa, pois apresenta às crianças uma realidade de alimentos mais saudáveis, advindos da agricultura familiar, alimentação que educa com relação à importância para a nutrição diária de alimentos orgânicos, frutas e hortaliças, livres de produtos químicos, sendo uma fonte de alimentação nas escolas para crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social. Além disso, busca fomentar os valores nutricionais locais, aumentando a produção e o trabalho do homem no campo, gerando emprego e renda para o pequeno agricultor. As políticas em comento promovem a educação e desenvolvem a economia em uma perspectiva de resguardo ao DHAA, preservando também os aspectos alimentares e culturais da região.

As políticas públicas, buscando resguardar o direito social à alimentação adequada, acontecerão quando o Estado, a partir de leis específicas, destinar recursos com fins de beneficiar pessoas vulneráveis que são discriminadas por suas condições peculiares, como, por exemplo, raça, gênero, condição social, entre outros. Para Maria Paula Dallari Bucci, a responsabilidade do Estado nos países em desenvolvimento é bem peculiar, pois exige um governo que seja coeso e que tenha condições de articular modificações nas estruturas que continuamente reproduzem o atraso e a desigualdade. Assim, a política atua por meio de

207_{CONSELHO NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. A Segurança Alimentar e}

expressões jurídico-institucionais, como uma forma particular de poder, trazendo, a partir das políticas públicas, uma agenda específica de pesquisa e ação, tendo como objetivo principal a formação do direito, na base dos programas de ação governamental, em um ambiente democrático, posto que políticas públicas significam “política jurídica”208_.

Ademais, a relação entre os direitos sociais e o Estado social é estabelecida por meio das políticas públicas, proporcionando um ambiente de possibilidades para a concretização da igualdade material. Todos os programas apresentados com relação ao acesso ao DHAA, como, por exemplo, o Programa Bolsa Família, o Programa Nacional de Alimentação Escolar, o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar, o Programa de Preços Mínimos e Formação de Estoques, o Programa de Reforma Agrária e o Programa de Cisternas, entre outros, podem ser considerados formas de políticas públicas que buscam promover, devido a leis, bem como a iniciativas por parte do Estado, uma igualdade substantiva que foi comprometida ao longo da história de formação do Brasil. Com isso, grupos de pessoas foram deixados sempre à margem dos direitos básicos, como os negros, os índios, as mulheres, que formaram, com o passar dos anos, a massa de vulnerabilidade social econômica.

Diante das realidades dos diferentes abismos sociais que são uma realidade no país, o DHAA não está disponível, como deveria, para todos os brasileiros, independentemente da condição social ou racial. Por isso, a previsão constitucional e internacional, por meio dos pactos internacionais de Proteção aos Direitos Humanos, dos quais o Brasil se tornou signatário, compromete o Estado, a partir da adesão, a sempre buscar evoluir no que tange ao resguardo a esse direito humano, principalmente tentando reverter a situação de fome endêmica que recai sobre grupos de pessoas em situação de vulnerabilidade social.

Não se pode esquecer também que o Brasil aderiu aos Tratados de Proteção aos direitos humanos, como PIDESC; a Convenção Americana sobre os Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de São José da Costa Rica; o Protocolo de São Salvador, que como outrora apontado, estabelece que o Estado por meio de regras internas, assim como da cooperação internacional, deve garantir que o DHAA seja acessível a todos os brasileiros e estrangeiros que estejam no país, comprometendo-se por ordenamento jurídico interno a tornar efetivo que todos tenham um nível mínimo de nutrição adequada. A obrigação do país quanto ao respeito do DHAA também significa proteger e preservar esse direito indispensável à

208_{BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas. São Paulo:}

sobrevivência do indivíduo no contexto externo, com base em uma solidariedade dos direitos humanos no contexto internacional.

Segundo Sven Peterke (2013), mesmo havendo uma fértil e polêmica discussão acerca da natureza jurídica dos direitos humanos de solidariedade, deve ser considerado que existe um conceito mínimo de que o direito de solidariedade, no âmbito internacional público, nasce da obrigação moral. No entanto, mais que uma obrigação moral, este deve ser considerado um princípio jurídico de direito internacional público, norteando a cooperação jurídica internacional, partindo de uma tradição de jus cogens209_{. Assim, o Brasil aderindo aos tratados} de proteção aos direitos humanos, compromete-se com a garantia do DHAA. Para tanto, necessita manter um sistema de políticas públicas em nível nacional e internacional, com fins de resguardar esse direito, por meio de políticas de solidariedade no contexto internacional que também repercutam internamente.

No documento O Direito humano à alimentação adequada e sua proteção no âmbito internacional e brasileiro (páginas 104-111)