Garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada

O DHAA é um direito social consoante dispõe a Constituição Federal de 1988, quando disciplina a parte dos direitos fundamentais, no sentido de prover aos indivíduos os direitos básicos de subsistência. Ao aderir ao PIDESC, o país também se torna obrigado a criar mecanismos legais internos, com vista a atender os tratados internacionais de proteção aos direitos humanos, por meio da garantia do direito fundamental a uma alimentação adequada, com base na lei que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – Sisan. A Lei N° 11.346/2006, no artigo 1º, apresenta diretrizes, princípios, definições e objetivos para a composição de um sistema nacional de segurança alimentar, apresentando não só a participação do Estado, como ente obrigado, mas também prevendo a participação da sociedade civil organizada na implementação dessas políticas86_{. Já no artigo 2º, que institui o Sisan, o DHAA} é considerado um direito fundamental do ser humano, inerente à própria dignidade da pessoa humana e o texto normativo considera que o direito à alimentação é também indispensável à realização dos outros direitos consagrados na Constituição Federal. Diante de um direito tão fundamental, essencial à dignidade humana, o artigo determina que o poder público deve adotar

86 _{BRASIL. Lei Nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Disponível em:}

políticas e ações que sejam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional a toda a população87.

As ações para promover e garantir a segurança alimentar e nutricional são as políticas públicas, de obrigação do Estado. Elas são promovidas pelo Estado como forma de garantir o acesso aos direitos sociais, a grupos da sociedade que se encontram em uma situação de vulnerabilidade, diante de todo um contexto histórico, social e repressor que não lhes trouxe oportunidades de autonomia, em função das grandes desigualdades sociais, que não podem ser superadas apenas com a igualdade formal, princípio da igualdade na letra da lei. A igualdade como princípio que resguarda a dignidade humana não será concretizada apenas a partir do texto normativo, e a igualdade como princípio basilar orientador da dignidade humana deve também se concretizar de forma material.

Segundo Yara Gurgel, o Estado oferece tanto por meio de normas-regras quanto pelas normas-princípios, amparo legislativo, buscando proporcionar melhores condições de vida em sociedade. É dessa forma que o Estado Social implementa os direitos sociais como mecanismos para a materialização da igualdade material88. O Estado Social deve ser garantidor dos direitos sociais, por meio não só da produção legislativa como também da implementação de ações que visem à concretização desses direitos sociais, que estão previstos para todos. É nesse sentido que a autora também se remete à percepção de um solidarismo social, pois são direitos subjetivos de solidariedade89. O DHAA vem como um direito social básico, nuclear da dignidade da pessoa humana, que vai se concretizar a partir do momento em que o Estado promova esse direito, por meio de políticas públicas, tornando-o acessível a todos.

A Lei Nº 11.346/2006 traz, nos artigos, as previsões normativas gerais, com fins de que as políticas públicas sejam realizadas pelo ente público, em nível federal, estadual e municipal, além da previsão de uma cooperação internacional, objetivando o acesso ao Direito Humano à Alimentação Adequada, em nível interno e além das fronteiras. O artigo 3º define a segurança alimentar e nutricional apresentando um primeiro plano de ação, qual seja: a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade e em quantidade suficiente, sem o comprometimento de outras necessidades especiais e essenciais,

87 _{BRASIL. Lei Nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Disponível em:}

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm. Acesso em: 6 mar. 2019.

88 _{GURGEL, Yara. Maria Pereira. Direitos Humanos, princípio da igualdade e não discriminação: sua}

aplicação às relações de trabalho. São Paulo: LTr, 2010. p. 43-44.

tendo como base as práticas alimentares que promovam a saúde e que respeitem a diversidade cultural e que sejam sustentáveis do ponto de vista econômico, social e cultural90. Assim, pode ser constatado que as responsabilidades jurídicas do Estado, com previsão normativa geral na Lei Nº 11.346/2006, tratam não só do acesso à alimentação mas também dispõem que a alimentação deve ser adequada e as práticas alimentares devem atender as diversidades culturais.

O Brasil tem regiões com hábitos alimentares específicos, em função do clima, da diversidade e das peculiaridades de cada região. Nesse sentido, é importante garantir a diversidade alimentar de acordo com a cultura e a observância quanto ao nível nutricional apropriado. A alimentação do nordestino se difere da alimentação de uma pessoa do Sul ou Sudeste do país, por exemplo, e o DHAA deve respeitar também a manutenção dos aspectos da cultura alimentar dos grupos de pessoas das regiões do Brasil.

Além do acesso à alimentação, essa produção alimentar deve ser sustentável, com fins de que o acesso aos alimentos, a qualidade deles e a distribuição não sejam comprometidos. O incentivo à agricultura familiar, ao fomento da agroecologia, são formas de garantir a sustentabilidade na produção alimentar, resguardando as capacidades dos indivíduos e a saúde de toda a cadeia, da produção ao consumo.

O artigo 4º da Lei Nº 11.346/2006, que trata sobre a criação do Sisan, apresenta os dispositivos que abrangem a segurança alimentar e nutricional, entre eles, a ampliação das condições de acesso aos alimentos por meio de uma produção, em especial, baseada na agricultura familiar, no processamento, na industrialização e na comercialização, incluindo-se os acordos internacionais de abastecimento e distribuição de alimentos91. Trata, ainda, dos aspectos da sustentabilidade em nível de produção e de acesso aos alimentos, uma vez que aborda sobre a agricultura familiar, o acesso do homem a terra no meio rural, produzindo gêneros alimentícios mais saudáveis, posto não se tratar de agronegócio e utilização de agrotóxicos em larga escala, garantindo o acesso à alimentação ao produtor familiar, emancipando as capacidades na produção e na aquisição de uma alimentação saudável, além de oportunizar ao consumidor a alimentação adequada. Por fim, também dispõe sobre a cooperação internacional como forma de complementar uma cadeia de acesso a uma

90 _{BRASIL. Lei Nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Disponível em:}

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm. Acesso em: 6 mar. 2019.

alimentação adequada em nível nacional, com atenção especial aos grupos de pessoas mais vulneráveis, merecedoras, de fato, da assistência social promovida pela Estado, além do acesso à informação sobre como a alimentação saudável é importante.

O artigo 5º da Lei Nº 11.346/2006 determina que a concretização do Direito Humano a uma Alimentação Adequada e à segurança alimentar e nutricional requer o respeito à soberania do país, que vai determinar sobre a produção e o consumo de alimentos. Por seu turno, o artigo 6º apresenta a previsão da cooperação em nível internacional, com o objetivo de concretizar o DHAA em nível global92_{. A cooperação internacional envolve desde acordos de} importação e exportação de gêneros alimentícios até políticas de não promover restrições aos países em função da política, da economia ou da ideologia de Estado, por meio, por exemplo, da prática de eventuais embargos econômicos, pois a alimentação saudável é um direito humano que deve ser protegido no contexto nacional e internacional.

O artigo 7º da Lei Nº 11.346/2006, que trata sobre o Sisan, dispõe que a consecução do Direito Humano à Alimentação Adequada e da segurança alimentar e nutricional à população será feita por meio desse sistema, que por sua vez, será integrado por um conjunto de órgãos e entidades da União, dos estados e dos municípios e por instituições privadas com ou sem fins lucrativos, ligado à segurança alimentar e nutricional e que tenha interesse em integrar o sistema93. No parágrafo primeiro do artigo 7º, é estabelecido que a participação do Sisan nas funções será determinada pelo Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e pela Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional a ser criada pelo Poder Executivo Federal94.

Em continuidade às políticas públicas, deve ser pontuado também o Decreto Nº 8.553, de 03 de novembro de 2015, que instituiu no Brasil o Pacto Nacional para a Alimentação Saudável. No artigo 1º, fica estabelecido que o pacto tem como finalidade ampliar as condições de oferta, disponibilidade e consumo de alimentos saudáveis, entre outros elementos, integrando, para tanto, os estados, o Distrito Federal, os municípios, a sociedade civil organizada, os organismos internacionais e o setor privado95_.

92 _{BRASIL. Lei Nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Disponível em:}

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm. Acesso em: 6 mar. 2019.

93 _Ibid. 94 _Ibid.

95 _{BRASIL. Decreto Lei Nº 8.533, de 03 de novembro de 2015. Disponível em:}

Esse decreto vai tratar sobre a integração nacional e internacional com fins de que o DHAA esteja acessível a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no nosso país, especificamente quando destaque, em seu artigo 2º, inciso I, que são diretrizes do pacto promover o DHAA. O artigo também dispõe, entre as diretrizes que devem ser adotadas, sobre o incentivo de acesso aos alimentos com qualidade, bem como sobre o fortalecimento das políticas públicas de promoção, organização e comercialização da produção da agricultura familiar.

Diante do contexto das políticas públicas apresentadas, disciplinadas pela atividade legislativa do Estado, por meio da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, na promoção do DHAA, percebe-se a importância do acesso à alimentação, bem como da inserção de uma cultura alimentar saudável e do fortalecimento da agricultura familiar, que se classifica como uma agricultura sustentável, que não empobrece o solo e ainda traz uma renda ao homem do campo e à família. Esse empreendimento, além de garantir gêneros alimentícios mais saudáveis à população, tem o condão de evitar que o agricultor deixe o campo e siga para as cidades sem a qualificação devida, aumentando a massa de pessoas em situação de vulnerabilidade social.

Entretanto, indo de encontro ao desenvolvimento progressivo de políticas públicas que buscam resguardar em nível nacional e internacional o DHAA, neste ano, foi expedida pelo Presidente da República a Medida Provisória Nº 870, de 1º de janeiro do ano de 2019, na qual revoga todos os artigos da Lei Nº 11.346/2006 que tratam da competência do Consea. Essa medida legal foi convertida na Lei Nº 13.844 de 18 de junho de 201996. Por conseguinte, o Consea, que tinha a competência, segundo os artigos revogados, de propor perante o governo federal as diretrizes e as prioridades da política do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, por força da lei, teve essa responsabilidade transferida para o Ministério da Cidades, devido à reestruturação dos Ministérios do governo federal.

Diante dessa realidade legislativa e política, a Ação da Cidadania e o Movimento Social de combate à fome, criado no ano de 1993 pelo sociólogo Betinho, divulgou nota de pesar pela medida provisória editada pelo presidente da república. A entidade afirma que a medida é de “surrealismo ímpar na história do país”. O movimento ainda afirma que as políticas públicas originadas do Consea e das organizações participantes conseguiram retirar o país do

96 _{BRASIL, Medida Provisória N° 870, de 1 de janeiro de 2019. Disponível em:}

mapa da fome da ONU, em 2014, sendo tal medida de extinção do Consea um retrocesso político, administrativo e social97. Essas recentes políticas públicas que estão partindo do governo federal devem ser analisadas com as lentes da realidade social atual, considerando que, nesse período de crise política e econômica, com aumento do desemprego, crescimento da informalidade, relativização das relações de trabalho, insegurança nos contratos de trabalho, entre outros problemas, deveriam ser tomadas medidas a partir de uma análise sensível que envolva os índices sociais, no país, que estão demandando o retorno do Brasil ao mapa da fome da ONU, visto que mais de 5% da população se encontra em situação de insegurança alimentar98_.

A medida provisória foi convertida em lei e o dispositivo que previa a extinção do Consea era inconstitucional. De acordo com a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão – PFDC, órgão que integra o Ministério Público Federal, a MP Nº 870/2019 era incompatível com os princípios da Constituição Federal que asseguram o direito à alimentação adequada e relaciona essa garantia à erradicação da pobreza, da marginalização e às reduções das desigualdades sociais no Brasil. Nesse sentido, a Procuradoria encaminhou ao Congresso uma série de argumentos justificando a inconstitucionalidade do inciso III, artigo 85 da MP que extinguiu as atribuições e responsabilidades do Conselho99.

A PFDC, além dos argumentos encaminhados ao Congresso Nacional quanto à inconstitucionalidade da MP, também encaminhou à Procuradora Geral da República, Raquel Dodge, uma representação com fins de avaliar a possibilidade de enviar ao Supremo Tribunal Federal um pedido de análise da inconstitucionalidade dos dispositivos da MP 870/2019, em função de envolver necessidades mais elementares que resguardam a dignidade aos indivíduos. A Procuradoria também solicitou que o STF analisasse ação cautelar que buscava suspender os efeitos da Medida com relação à extinção do Conselho.

A previsão de revogação dos dispositivos que determinavam a competência do Consea comprometeriam de forma incisiva os programas de políticas públicas, visando concretizar o DHAA destinado aos grupos de pessoas em situação de vulnerabilidade social. As políticas

97 _{MAZUI, Guilherme. Bolsonaro Altera Lei e extingue atribuições do Conselho de Segurança Alimentar. Portal}

G1, Brasília, 3 jan. 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/01/03/bolsonaro-muda- regras-e-retira-atribuicoes-do-conselho-de-seguranca-alimentar.ghtml. Acesso em: 20 abr. 2019.

98 _Ibid.

99 _{MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. PFDC aponta inconstitucionalidade e quer suspensão imediata de}

ato que extingue órgão de combate à fome no Brasil. Procuradoria Geral da República, 19 de fevereiro de 2019. Disponível em: http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pfdc-aponta-inconstitucionalidade-e-quer-suspensao- imediata-de-ato-que-extinguiu-orgao-de-combate-a-fome-no-brasil. Acesso em: 20 ago. 2019.

públicas são indispensáveis para estender os direitos sociais aos grupos mais desfavorecidos historicamente na sociedade Brasileira. A medida tomada pelo governo federal de extinção do Consea é uma forma de restrição de direitos, sendo mais uma via de ação que deixaria de existir, com vista a resguardar a participação da sociedade civil organizada, junto ao Estado, objetivando combater a fome, resguardando o DHAA. Essas políticas são vias de concretização de equiparação material de direitos, por meio da materialização de oportunidades e acesso, principalmente a grupos em situação de vulnerabilidade social, o que é possível por meio do Consea.

Segundo Yara Gurgel, a ideia da igualdade perante a lei perdeu espaço quando se percebeu que, para a implantação das liberdades públicas a todos, faz-se necessário oferecer efetividade substancial ao princípio da igualdade, por meio da individualização da pessoa de acordo com as suas peculiaridades e diferenças, pois a igualdade perante a lei é uma ilusão diante da realidade das desigualdades reais, de natureza física ou social. Nesse sentido, o Estado vê-se obrigado a promover os direitos sociais em prol da melhoria de condições de vida da sociedade100.

Assim, após grande pressão da sociedade civil, amparada pelo Estado, por meio da Procuradoria, a Medida Provisória N° 870/2019 foi convertida na Lei Nº 13.844/2019, mas os dispositivos que revogaram as competências do Consea não foram recepcionados e o Conselho voltou a existir, dessa vez, vinculado ao Ministério da Cidadania. Apesar disso, foi percebida, a partir dessa medida, uma retração na implementação da justiça distributiva e compensatória destinada à parcela da população mais hipossuficiente, comprometendo o direito de liberdade desses indivíduos, diminuindo a efetividade por meio da legislação da implementação de um DHAA. Esta pesquisa constata que o Brasil, a partir dessas modificações legislativas no processo de restrição aos direitos sociais, está dando continuidade a um processo de descumprimento das normas constitucionais e das normas internacionais que disciplinam e garantem o DHAA.

Segundo André de Carvalho Ramos, os direitos humanos são caracterizados pela proibição ao retrocesso, também chamada de “efeito cliquet”, que significa vedar a eliminação do que já foi alcançado na garantia de algum direito. Nesse sentido, admitem-se apenas

100 _{GURGEL, Yara. Maria Pereira. Direitos Humanos, princípio da igualdade e não discriminação: sua}

aprimoramentos ou acréscimos a esses direitos101. A Constituição não tem a disciplina da vedação ao retrocesso de forma explícita, entretanto, há dispositivos constitucionais que tratam sobre o Estado democrático de Direito com relação à dignidade da pessoa humana, à aplicabilidade imediata das normas que definem os direitos fundamentais, art. 5º, § 1º; à segurança jurídica e à cláusula pétrea, no artigo 60, § 4º, inciso IV, quando trata que não serão abolidos direitos e garantias individuais por meio de emendas constitucionais102.

Ingo Wolfgang Sarlet aponta que a proibição ao retrocesso é comum a todos os direitos fundamentais. A proibição ao retrocesso em relação à proteção e à promoção dos direitos sociais guarda relação com a previsão expressa de um dever progressivo de realização contido em cláusulas vinculantes do direito internacional, a exemplo do PIDESC, da Convenção Americana sobre os Direitos Humanos e do Protocolo de São Salvador103. A alimentação é um direito social básico, delimitando o mínimo existencial e deve ser uma garantia na prioridade da atividade estatal, buscando resguardar os grupos em situação de vulnerabilidade social, bem como combater a fome endêmica, a insegurança alimentar, consequentemente, a exclusão social, realidades que, quando não enfrentadas pelo Estado, ocasionam problemas extremos para o ente e para a sociedade como um todo.

101 _{RAMOS, André de Carvalho. Curso de Direitos Humanos. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 99.}

102 _{SARLET, Ingo Wolfgang. Notas Sobre a Assim Designada Proibição de Retrocesso Social no}

Constitucionalismo Latino Americano. Revista TST, Brasília, v. 75, n. 3, p. 116, jul. 2009.

3 O SISTEMA JURÍDICO INTERNACIONAL E O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA

O Direito Humano à Alimentação Adequada tem previsão na Declaração Universal dos Direitos Humanos – DUDH, de 1948, no artigo 25104_{, que dispõe sobre os direitos sociais} básicos, quando determina que toda pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para si e para a sua família de assistência à saúde, bem-estar, alimentação, abrigo, assistência médica, previdência social, ou seja, todo indivíduo deve ter como garantia prestações assistenciais que partam da obrigação do próprio Estado. Consoante dispõem as Nações Unidas, a DUDH, em conjunto com o Pacto Internacional sobre os direitos civis e políticos e os protocolos opcionais, assim como o Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e o protocolo opcional, formam a chamada Carta Internacional dos Direitos Humanos105.

Nessa perspectiva, Antônio Augusto Cançado Trindade, em seu estudo sobre a fase legislativa de elaboração dos instrumentos de proteção internacional dos direitos humanos, informa que, mediante decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas, em 1951, foram elaborados dois Pactos Internacionais de Direitos Humanos, em 1966, voltados aos direitos civis, políticos e sociais. Esses documentos, junto com a Declaração Universal de 1948, formam a chamada Carta Internacional dos Direitos Humanos106. Isso significa que tais documentos são basilares de proteção aos direitos humanos em um contexto mundial. No entanto, o Brasil, sendo signatário dos diplomas internacionais referentes à proteção aos direitos humanos no sistema global não ratificou ainda o Protocolo Adicional ao Tratado sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. A ratificação dos tratados por um país faz com que este seja juridicamente

104 _{A DUDH é um documento que significa o marco da história de proteção aos direitos humanos. Foi elaborada}

por representantes de diferentes jurídicas e culturais de todas as regiões do mundo. A Declaração foi proclamada pela Assembleia Nacional das Nações Unidas em Paris, no ano de 1948, por meio da Resolução 217 A III, como uma norma comum a ser alcançada por todos os povos e nações, estabelecendo em seu artigo 25°: 1. Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Declaração Universal dos Direitos Humanos. 1948. Disponível em: https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/Language.aspx?LangID=por. Acesso em: 6 mar. 2019.