No Brasil, a problemática das desigualdades sociais faz refletir a responsabilidade constitucional do Estado em garantir que os direitos sociais sejam acessíveis aos grupos de pessoas em situação de vulnerabilidade social, que, na realidade, formam parcelas consideráveis da população brasileira. Diante desse histórico e dessa realidade, o Estado se torna obrigado, principalmente por meio da implementação de políticas públicas, a concretizar esses direitos sociais ao mínimo existencial para pessoas que estão em situação de vulnerabilidade. Nesse sentido, a fim de que o Estado possa implementar políticas públicas e concretizá-las, não basta uma produção legislativa, ou seja, produção de leis que visem à garantia dos direitos sociais. As políticas públicas exigem não só produção legislativa mas também ações efetivas e objetivos a ser alcançados. É todo um programa de governo que necessita, muitas vezes, da participação dos três poderes: legislativo, executivo e judiciário.
Segundo Mariana de Araújo Ferraz, a política pública é um programa de ação, com uma meta a ser alcançada, por meio de um conjunto ordenado de meios ou instrumentos. Ela pode ser considerada como um imperativo de fazer o que está previsto no comando constitucional. Como, por exemplo, o artigo 6º da Constituição Federal trata do direito social à alimentação, reforçando a atribuição dos entes federativos em viabilizar a produção agropecuária e a organização do abastecimento alimentar, assim como a obrigação de combate às causas de pobreza e aos fatores de marginalização social, promovendo a integração dos setores sociais desfavorecidos, fazendo referência também ao artigo 23, incisos VIII e X, da Constituição Federal175.
O artigo 23, incisos VIII e X176, da Constituição Federal dispõe sobre o desenvolvimento sustentável, quando trata do crescimento agropecuário e do acesso à alimentação. Esse acesso é necessariamente uma forma de concretizar o direito à alimentação,
175 FERRAZ, Mariana de Araújo. Direito Humano à Alimentação e Sustentabilidade no sistema alimentar.
São Paulo: Paulinas, 2017. p. 228-229.
176 BRASIL. Constituição Federal. 1988. Disponível em:
o acesso a gêneros alimentícios que comportem uma infraestrutura com assistência e amparo do governo à organização de abastecimento de sementes, bem como de políticas que incentivem a permanência do agricultor no campo. Já o inciso X do referido artigo dispõe sobre o combate às formas de pobreza, de marginalização e promoção dos setores dos grupos menos favorecidos, o que se tornará possível a partir de políticas públicas implementadas pelo Estado, nos níveis federal, estadual e municipal, posto que o caput do artigo 23 da Constituição Federal estabelece essa obrigação.
As normas constitucionais devem, nesse sentido, passar por um processo de interpretação com base nos diplomas internacionais de direitos humanos que protegem, nos dispositivos, o Direito Humano à Alimentação Adequada. Nesse sentido, segundo Felipe de Melo Fonte, as políticas públicas são vistas, de modo geral, pelos estudiosos do direito, como meios para a efetivação de direitos de cunho prestacional pelo Estado. Seriam os objetivos sociais em sentido lato, sem desconsiderar a importância das políticas públicas como forma de efetivação dos direitos fundamentais. Esse é um ponto de análise consensual entre os estudiosos, pois implica reconhecer, nos direitos sociais e nos fundamentais, o objetivo final das políticas públicas executadas pelo Estado177. Por meio dessa análise, percebe-se a importância das políticas públicas, uma vez que é pela implementação imediata que os direitos sociais terão a aplicabilidade de fato, chegando aos grupos em situação de vulnerabilidade os direitos necessários à garantia mínima à sobrevivência com dignidade.
Com relação ao ciclo de políticas públicas, Felipe Fonte traz definições importantes sobre o tema, como o de que a ideia das políticas públicas engloba leis e alguns atos administrativos, além dos fatos que buscam a realização dos procedimentos que as concretizaram. Um aspecto a ser considerado é o de que as políticas públicas devem ser cíclicas, ou seja, continuadas, pois os problemas sociais que as justificaram não serão solucionados em curto prazo178. Nesse sentido, entende-se que os programas de incentivo realizados pelo Estado já foram abordados, como, por exemplo, os programas de transferência de renda, que devem ter uma pauta de continuidade, pois os problemas sociais ensejadores das realidades de fome endêmica não se resolvem sem um atendimento permanente efetuado pelo Estado.
177 FONTE, Felipe de Melo. Políticas Públicas e Direitos Fundamentais: elementos de fundamentação do
controle jurisdicional de políticas públicas no Estado Democrático de Direito. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 40.
178 FONTE, Felipe de Melo. Políticas Públicas e Direitos Fundamentais: elementos de fundamentação do
Assim, a agenda da política pública se dará por meio de quatro fases, sendo identificadas, basicamente, por: definição da agenda pública; formulação da escolha das políticas públicas; implementação das políticas públicas pelo órgão competente; e avaliação dos mecanismos previstos na Constituição e nas leis179. Diante dessa organização quanto à definição da agenda, que se inicia com a apresentação do projeto até a sua concretização, o Estado também necessita da participação da sociedade civil, com fins de combater, de fato, os problemas sociais que estão afetando a coletividade. Em função dessa necessidade, é importante a participação da sociedade na implementação de políticas públicas, pois é por meio do coletivo que as demandas necessárias na garantia do Direito Humano à Alimentação Adequada serão identificadas e vão passar por um processo de estudo para a devida resolução.
As políticas públicas que garantem o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil estão disciplinadas por meio da Lei Nº 11.346/2006, que criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, buscando assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada. Já no artigo 1º da referida lei são abordadas as necessidades de políticas públicas e de participação da sociedade civil com fins de assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada. Esse artigo também dispõe que o Sisan vai estabelecer definições, princípios, diretrizes, objetivos e composição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, por meio do qual o poder público, com a participação da sociedade civil organizada, formulará e implementará políticas, planos, programas e ações com vista a assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada180.
Nesse sentido, importante considerar que a lei que cria o Sisan destaca a necessidade de implementação de políticas públicas que promovam a acessibilidade ao Direito Humano à Alimentação Adequada. Esse documento também explicita a importância da participação da sociedade civil como forma de garantir que as políticas públicas realmente atendam as necessidades e especificidades dos problemas sociais mais urgentes e objetos dessas implementações.
Dentre as políticas públicas de acesso à alimentação como um direito humano e fundamental, importante destacar a política internacional implementada pela FAO na América Latina. No dia 6 de abril de 2017, em Santiago, no Chile, o Brasil e a FAO assinaram carta de
179 Ibid, p. 50.
180 BRASIL. Lei Nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Disponível em:
intenção de colaboração para a implementação de diretrizes voluntárias sobre a governança responsável da posse da terra, da pesca e das florestas (DVGT) no contexto de segurança alimentar na América Latina e no Caribe181. É o Estado brasileiro estabelecendo colaboração internacional com fins de tornar efetivo o Direito Humano à Alimentação Adequada, de acordo com a previsão constitucional dos tratados de proteção aos direitos humanos.
À época, o presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Brasil, Leonardo Góes Silva, pontuou, na solenidade de assinatura, que no Brasil é necessário unir esforços para avançar buscando a redução da desigualdade em termo de posse da terra na América Latina, realidade do Brasil que apresenta, historicamente, uma grande concentração de riquezas182. O atual presidente do INCRA é o general da reserva Jesus Corrêa. Nessa direção, deve-se considerar que o Estado, muitas vezes, necessita de orientações para pautar as políticas públicas e garantir que os direitos sociais sejam concretizados internamente. As Diretrizes Voluntárias de Governança da Terra – DVGT são princípios e práticas para que os governantes elaborem leis e administrem os direitos a terra, à pesca e às florestas, buscando promover a segurança alimentar, bem como o desenvolvimento sustentável.
Ademais, a concentração de riquezas e de terras, sem uma política de reforma agrária, compromete, sem dúvidas, o acesso dos grupos vulneráveis ao Direito Humano à Alimentação Adequada. O acesso a terra oportuniza ao pequeno agricultor fonte de trabalho, renda, moradia e a produção de uma agricultura sustentável, pois não se trata de uma produção em larga escala voltada para a comercialização de monoculturas que desgastam o meio ambiente, empobrecendo o solo com usos de insumos químicos.
A esse respeito, um fator importante é que, segundo estatísticas e estudos de instituições que analisam a distribuição de alimentos, cerca de 70% dos alimentos que chegam às mesas dos brasileiros é oriundo de pequenos e médios proprietários, ou seja, os alimentos que realmente nutrem as pessoas não estão na grande monocultura que tem produção de grãos, por exemplo, voltada a alimentos processados nas grandes fábricas, destinados à exportação183. É, portanto, pela agricultura familiar que os alimentos chegam ao consumidor final nos centros
181 FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS. Brasil e FAO unem
esforços para promover as diretrizes voluntárias sobre a governança responsável da posse da terra, da pesca e das florestas. Disponível em: http://www.fao.org/brasil/noticias/detail-events/en/c/879575/. Acesso em: 23 maio 2019.
182 Ibid.
183 BRASIL. Agricultura Familiar produz 70% dos alimentos consumidos por brasileiros. Disponível em:
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2015/07/agricultura-familiar-produz-70-dos-alimentos- consumidos-por-brasileiro. Acesso em: 2 jun. 2019.
urbanos, além de ser um meio de minimizar a fome. A monocultura de exportação está voltada para o mercado externo e, por sua vez, o alimento básico que chega às mesas dos brasileiros vem da agricultura familiar. Assim, a agricultura familiar proporciona o acesso ao homem do campo e a sua família ao trabalho, à moradia, a uma renda, por sua vez, o consumidor final tem a garantia da produção de alimentos. São políticas públicas que atendem a segurança alimentar e nutricional em níveis econômicos, políticos e sociais.
Para tanto, as DVGT deverão ser implementadas pelo Estado, no caso do Brasil e dos outros países da América Latina e do Caribe. Nesse sentido, a partir da assinatura de cooperação internacional entre a FAO e o Brasil, serão realizadas a implementação de diretrizes que, por sua vez, irão fomentar marcos de políticas públicas, bem como de leis que melhorem os sistemas de administração das terras nos espaços de governança regional, sub-regional e nacional184. Esse programa de cooperação internacional realizado entre o Brasil e a FAO, com base em incentivos, tem como objetivo a articulação do governo e da sociedade civil, buscando otimizar o acesso ao trabalho no campo e a produção de gêneros alimentícios, a partir do trabalho na terra, implementado pela agricultura familiar, que só será viável mediante o incentivo do Estado na redistribuição de terras concentradas e voltadas à produção de monocultura em larga escala.
A cooperação internacional apresentada constitui um instrumento adicional por meio do qual os Estados podem fomentar o seu desenvolvimento econômico e social, pois são mecanismos que podem ser considerados de integração regional185. O Estado brasileiro, a partir da cooperação internacional com a FAO, adotou uma agenda com políticas públicas que foram bem-vindas, como, por exemplo, a consolidação de programas de alimentação escolar, gerando, consequentemente, um fortalecimento do diálogo entre a FAO, os Estados e a sociedade civil; bem como de políticas agroambientais, com implementação de um modelo de compras públicas da agricultura familiar para programas de alimentação escolar186.
O programa de Cooperação Internacional Brasil e FAO é coordenado e acompanhado pela Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores no Brasil (ABC/MRE). Esse programa orienta e elabora a execução de projetos regionais de segurança
184 Ibid.
185 PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Incluindo Noções de
Direitos Humanos e de Direito Comunitário. 2. ed. rev. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2010. p. 45.
186 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A ALIMENTAÇÃO E A AGRICULTURA. Programa
de Cooperação Internacional Brasil-FAO. Disponível em http://www.fao.org/in-action/programa-brasil-fao/pt/. Acesso em: 25 maio 2019.
alimentar, nutricional, alimentação escolar; estratégias de redução da pobreza, desenvolvimento rural, entre outros187. Essa integração tem como objetivo dar acesso a terra ao homem do campo, para que ele produza alimentos, bem como tenha uma renda por meio do programa de alimentação escolar. Ou seja, é toda uma cadeia de empreendimentos e melhoramentos, no diálogo entre o setor público e privado, com a participação da sociedade civil, buscando garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada.
Nesse sentido, como forma de tratar a responsabilidade dos Estados quanto à garantia e à proteção do Direito Humano à Alimentação Adequada, importante trazer a perspectiva de abordagem quanto aos níveis de obrigação do Estado no que tange à garantia do Direito Humano à Alimentação, segundo Asbjorn Eide, utilizado como diretrizes pelo comissariado da ONU, consoante citado no livro Direito Humano à Alimentação e o Sisan188. Nessa perspectiva, cabe aos Estados respeitar, quando se determina que o Estado não pode adotar medidas que privem os indivíduos ou os grupos de prover a sua própria alimentação; proteger, quando, por meio da força pública, impede que terceiros, pessoas naturais ou jurídicas, de direito público, privado, nacionais e internacionais, interfiram de forma negativa violando o Direito Humano à Alimentação de pessoas ou de grupos189; por fim, promover condições para que o Direito Humano à Alimentação Adequada se concretize. Ademais, a obrigação de prover significa que o Estado deve dar acesso aos alimentos às pessoas ou a grupos de pessoas que não possuem capacidade para adquirir esse direito em função da sua situação de vulnerabilidade190.
Percebe-se, portanto, a importância da atuação do Estado como ente obrigado em concretizar o direito social fundamental à alimentação adequada, por meio da via da implementação de políticas públicas, bem como de ações afirmativas internas, ou de cooperação com organismos internacionais, materializando sua abstenção ou ação, com base no respeito, na proteção, na promoção e no acesso ao Direito Humano à Alimentação Adequada. A obrigação do Estado em respeitar o Direito Humano à Alimentação Adequada se materializa quando ele permite que os indivíduos tenham liberdade para prover o seu sustento, trabalhando na terra, produzindo gêneros alimentícios. Ressalta-se que esse trabalho e essa produção devem ter a sua garantia de continuidade como prioridade do Estado, ou seja, o respeito parte da não
187 Ibid.
188 LEÃO, Marília (org.). O Direito Humano à Alimentação Adequada e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Brasília: ABRANDH, 2013. p. 60.
189 Ibid, p. 60.
190 LEÃO, Marília (org.). O Direito Humano à Alimentação Adequada e o Sistema Nacional de Segurança
interferência negativa do Estado que, eventualmente, de forma direita ou indireta, compromete esse acesso ao Direito Humano à Alimentação Adequada.
Nesse sentido, o Estado deve assegurar que nenhum de seus órgãos ou servidores públicos viole ou impeça, por meio de ações ou políticas, o gozo do direito à alimentação adequada. Como exemplo, o Estado não pode impedir ou limitar o acesso de grupos ou indivíduos aos recursos necessários que garantam a sua segurança alimentar e nutricional, ou mesmo destruir recursos alimentares sem a consulta a grupos e populações ou sem uma compensação justa ou equitativa. Os Estados também não podem suspender a produção legislativa nem a execução de políticas públicas que busquem garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada191.
Com relação ao dever de proteger, o Estado também deve efetuar ações buscando resguardar o Direito Humano à Alimentação Adequada dos grupos vulneráveis, especialmente, com base em medidas que impeçam a degradação ou a destruição da natureza ou de fontes de alimentos, a partir de uma atividade nociva ao meio ambiente, praticada por empresas ou entidades privadas nacionais ou internacionais, a exemplo de desmatamentos; da destruição de áreas agrícolas que comprometam a agricultura de subsistência; da poluição das águas; do uso e armazenamento incorreto de produtos químicos, como fertilizantes, agrotóxicos; ou do mau armazenamento do lixo que possa comprometer o meio ambiente192. A política de proteção, como obrigação do Estado, com fins de resguardar o Direito Humano à Alimentação Adequada, também está relacionada à produção legislativa, buscando efetuar políticas públicas, parcerias entre público e privado, nacionais e internacionais que também pratiquem uma política de educação de uma alimentação saudável, buscando não só proteger a população de estar ao abrigo da fome mas também criar uma consciência de uma qualidade de vida que parte de uma alimentação mais saudável, com mais proteínas, produtos in natura, ao invés de alimentos mais processados e com baixo valor nutritivo.
A obrigação do Estado em promover o Direito Humano à Alimentação Adequada também requer medidas mais abrangentes por parte do Estado, como, por exemplo, efetuar uma política de reforma agrária, implementar medidas de produção, colheita e conservação dos alimentos; proporcionar processamento, varejo, consumo, ou seja, parte da capacitação dos
191 Ibid, p. 60.
192 LEÃO, Marília (org.). O Direito Humano à Alimentação Adequada e o Sistema Nacional de Segurança
indivíduos e grupos, com fins de que possam, por seus meios, adquirir o direito à alimentação193. Promover o Direito Humano à Alimentação Adequada requer do ente público, em todos os níveis, federal, estadual e municipal, que o setor público atue de forma mais concreta, buscando que os indivíduos possam estar ao abrigo da fome, assim como tenham uma alimentação mais saudável, com base em suas próprias capacidades. Cabe ao Estado viabilizar essa realidade social, econômica e cultural, a partir de políticas públicas que se materializam pela produção legislativa, por atividades administrativas e pela atividade jurisdicional.
Prover alimentos como uma obrigação deve estar em último nível de atuação do Estado. Isso se configura quando o Estado efetivamente abastece os gêneros alimentícios para grupos de pessoas em situação de vulnerabilidade social, pela distribuição direta de renda ou de alimentos. É direito fundamental de todos estarem livres da fome, mas a obrigação de prover deve ser a última hipótese de intervenção do Estado, que vai se realizar quando as outras obrigações, respeitar, proteger e promover, por exemplo, forem insuficientes. Essa medida deverá ser prestada de forma contínua aos grupos mais vulneráveis, entre eles, as pessoas em situação de pobreza, os sem teto, os moradores de ruas, as pessoas que moram em favelas, crianças, adolescentes órfãos, deficientes, idosos, minorias étnicas, refugiados, imigrantes, pessoas ou grupos de pessoas acometidas por desastres naturais194.
Em se tratando do Brasil, a obrigação de prover o direito à alimentação adequada para grupos de pessoas vulneráveis está cada vez mais necessária, em função das desigualdades econômicas que continuam e se acentuam, devido ao crescimento do desemprego, do trabalho informal, ou seja, nos dias atuais, ainda percebemos a fome assolando as áreas rurais, as cidades, os grandes centros urbanos, que não absorvem as pessoas para o mercado de trabalho, também em função da ausência de capacitação e da marginalização como realidade social, que não afeta apenas os brasileiros como também os estrangeiros que chegam ao país por necessidades extremas. A fome no Brasil é uma realidade social constante.
Como se não bastasse, o Estado Brasileiro, a partir da promulgação de leis, vem comprometendo as referidas obrigações do Estado de respeitar, proteger, promover e prover o Direito Humano à Alimentação Adequada. A exemplo do comprometimento das obrigações do Estado quanto à implementação de medidas que busquem a garantia do DHAA pode ser citado
193 Ibid, p. 61-62.
194 LEÃO, Marília (org.). O Direito Humano à Alimentação Adequada e o Sistema Nacional de Segurança
o movimento ocorrido em 07 de agosto de 2018, quando agricultores que trabalham na agricultura familiar, bem como líderes comunitários do Nordeste, em uma caravana organizada pela articulação do semiárido – ASA, Via Campesina, Contag e Frente Brasil Popular, protocolaram junto ao Supremo Tribunal Federal-STF um documento no qual foram reunidos