2.1 Desenvolvimento sustentável e as práticas de consumo do setor público
2.1.3 O consumo sustentável no setor público: uma breve análise do PPCS
O consumo sustentável pode ser definido como o uso de bens e serviços que atendam às necessidades básicas e que proporcionem uma boa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que reduz o uso de recursos naturais, materiais tóxicos e emissão de rejeitos e poluentes em seu ciclo de vida, de modo a não comprometer as necessidades das gerações futuras40.
Portanto, para que os níveis de consumo sejam considerados sustentáveis deve haver, simultaneamente, a satisfação das necessidades básicas com o desenvolvimento dos potenciais humanos, sem ultrapassar os limites de capacidade dos ecossistemas.
É necessário também que haja uma inter-relação dos atores sociais, devendo suceder primeiramente uma interação política direcionada ao desenvolvimento sustentável, assim
40 PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE. Rumo ao consumo sustentável na
América Latina e Caribe. Publicação de base para o Workshop sobre Consumo Sustentável na América Latina
como a existência de uma consciência cidadã do indivíduo, juntamente com o alinhamento organizacional direcionado às questões socioambientais, através de uma postura ativa do Governo e dos demais atores envolvidos na coordenação das práticas e relações de consumo existentes.
Contudo, nessa proposta de consumo sustentável, o consumidor individual, não detém o papel de principal agente de transformação, obtendo maior destaque o impacto das ações coletivas e das intervenções políticas, como mecanismos de alta significância na promoção de mudanças nos padrões de consumo atuais.
Ações públicas poderiam provocar mudanças no impacto ambiental do consumo, com um custo menor do que o de ações individuais, através, por exemplo, da melhoria dos transportes públicos em detrimento do transporte individual. Essa abordagem é interessante, especialmente, quando preocupações ambientais não utilitárias ficam restritas a um pequeno grupo na sociedade. Além disso, as ações públicas poderiam apresentar melhores resultados ambientais também através de taxas que seriam melhor distribuídas na sociedade. [...] Dessa forma, pode-se argumentar que ações coletivas e intervenções políticas podem efetuar ajustes no nível e na estrutura do consumo a um custo menor para os consumidores. Além disso, facilitam a distribuição deliberada dos custos e benefícios desses ajustes de uma maneira mais equitativa do que confiando-se exclusivamente nas ações individuais41.
Assim, influenciar consumidores não é o maior desafio do governo e dos ambientalistas, na verdade, é fundamental a provocação de uma transformação em todo o sistema global marcado pelo processo produtivo insustentável, que, em muitas circunstâncias, é disfarçado pelas práticas de consumo sustentável. Nessa perspectiva, qualquer conduta que busque alcançar o consumo sustentável, vai requerer um cálculo aprofundado dos reais custos e uma melhor distribuição de renda no plano local, nacional e mundial.
No cenário nacional e internacional tem se desenvolvido mecanismos de gestão, tecnológicos e normativos com vistas à promoção da produção e consumo sustentáveis.
O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas (UNDESA) lideraram e lançaram em 2003 a iniciativa conhecida como Processo Marrakesh. Esse processo objetiva dar aplicabilidade aos conceitos de produção e consumo sustentáveis, através do estímulo ao desenvolvimento de um plano de ação por cada país membro das nações Unidas e participantes do programa.
41 PORTILHO, Fátima. Consumo sustentável: limites e possibilidades de ambientalização e politização das
práticas de consumo. Cadernos Ebape. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, v. 3, n. 3, p. 1-12, 2005. p. 4. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/cebape/v3n3/v3n3a05. Acesso em 24 jan. 2019.
O Brasil assumiu um importante compromisso ao aderir junto às Nações Unidas ao Processo de Marrakesh em 2007. Em 2008, foi instituído o Comitê Gestor de Produção e Consumo Sustentável, contando com a participação de vários ministérios e parceiros do setor privado e da sociedade civil com o fim de produzir um amplo debate e identificar, de maneira planejada e monitorada, ações que pudessem conduzir o Brasil na busca por padrões mais sustentáveis de produção e consumo em um futuro próximo.
A primeira etapa para concretizar esse compromisso foi a elaboração do Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis – PPCS. Lançado em 2011, seu primeiro Ciclo compreende o período de 2011 a 2014, e tem por missão fomentar políticas, programas e ações de consumo e produção sustentáveis no país, direcionadas a busca por soluções aos problemas socioambientais em consonância com as políticas nacionais que se propõe a erradicar a miséria, reduzir a emissão de gases de efeito estufa e promover o desenvolvimento nacional sustentável, além dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, principalmente com as diretrizes do Processo de Marrakesh. “A contribuição crucial do PPCS está em promover mudanças verificáveis nos padrões de produção e consumo. Essas mudanças, por sua vez, devem estar relacionadas à “descarbonização” da economia e ao uso responsável dos recursos naturais42”.
Os princípios do PPCS estão harmonizados com aqueles expressos em políticas nacionais estruturantes e com acordos internacionais dos quais o Brasil é participante, voltados para temas semelhantes como gestão de resíduos sólidos, gestão de recursos hídricos, combate à desertificação e proteção da biodiversidade, entre outros42. Assim, este Plano, baseia-se nos seguintes princípios:
Do desenvolvimento sustentável
Da responsabilidade compartilhada
Da liderança governamental por meio do exemplo
Da precaução
Da prevenção
Da participação da sociedade civil
Da cooperação
Da Educação Ambiental
42 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano de Ação Para Produção e Consumo Sustentáveis – PPCS.
O objetivo primordial do estabelecimento de um processo de produção e consumo sustentáveis é desenvolver e estimular dinâmicas e ações imediatas, de curto, médio e longo prazo, que transformem os atuais padrões de produção e consumo, contribuindo significativamente para o desenvolvimento nacional sustentável43.
O Comitê Gestor de Produção e Consumo Sustentável identificou seis prioridades dentre os 17 temas relacionados em 2009 para compor o PPCS44. As prioridades desse primeiro ciclo do são as seguintes:
Educação para o consumo sustentável
Compras públicas sustentáveis
Agenda Ambiental na Administração Pública - A3P
Aumento da reciclagem de resíduos sólidos
Varejo sustentável
Construções sustentáveis
Cada prioridade também terá uma macrometa para seus objetivos e ações estratégicas, além das metas parciais de ações específicas. As macrometas de cada prioridade do plano estão detalhadas a seguir:
Quadro 1 - Prioridades e Macrometas para o 1º Ciclo do PPCS
PRIORIDADE MACROMETA PRAZO
1. Educação para o Consumo Sustentável
Aumentar o número de consumidores conscientes na classe C em pelo menos 50%.
2014
2. Compras Públicas Sustentáveis
Concluir 20 processos licitatórios com critérios de sustentabilidade na administração federal.
2014
3. Agenda Ambiental na Administração Pública A3P
Instituir em todos os órgãos da
Administração Direta Pública Federal a Responsabilidade Socioambiental como estratégia permanente.
2015 e 2020
4. Aumento da reciclagem dos resíduos sólidos
Atingir 20% de aumento da reciclagem no País até 2015 e 25%até 2020.
2014
5. Varejo sustentável
1. Estimular que 50% do setor
supermercadista incorporem práticas de PCS; 2. Estimular práticas de PCS em outros dois segmentos do Varejo.
2014
Aumentar em 20% o desempenho ambiental das obras a partir de índice de
2020 (Metas
43 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano de Ação Para Produção e Consumo Sustentáveis – PPCS.
Brasília, 2011. p. 26. Disponível em: http://www.mma.gov.br/. Acesso em: 06 de fev. 2019.
6. Construções Sustentáveis sustentabilidade definido por indicadores de consumo de água, energia, geração de resíduos e compra responsável.
parciais a partir de
2012) Fonte: Plano de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis (2011, p. 40).
No que diz respeito às compras públicas Sustentáveis, as ações estratégicas previstas para o 1º Ciclo do PPCS são as seguintes:
1. Consolidar a base normativa de suporte às compras públicas sustentáveis (CPS) e tornar obrigatórias as ações voluntárias. Meta: editar Decreto com base na IN 01/2010 e estabelecer obrigatoriedade em pelo menos 30% de compras governamentais até 2014;
2. Assegurar que os mecanismos de suporte à realização de CPS, tais como cartilhas, portal, cadastro de fornecedores, registro de bens e serviços, etc., estejam disponíveis para os gestores públicos e o mercado fornecedor;
3. Construir um banco de dados de casos exitosos em CPS, registrar inovações que possam ser universalizadas para os tomadores de decisão e gestores públicos; 4. Aumentar a oferta de fornecedores ligados às políticas de compras inclusivas, integradas a políticas sociais de governo, para que esses possam se beneficiar das compras públicas sustentáveis, participando do cadastro de fornecedores e dos processos de credenciamento;
5. Cursos - Meta de capacitação de 3000 alunos por ano;
6. Realizar pesquisa nacional sobre o estado da arte em compras públicas sustentáveis45.
Sobre um dos temas prioritários do PPCS – as Compras Públicas Sustentáveis – observou-se uma concretização parcial das ações previstas no 1º Ciclo do PPCS (2011 – 2014).
Quanto à consolidação da base normativa de suporte às compras públicas sustentáveis (CPS) o relatório lista uma série de normativos criados antes e durante o período do primeiro ciclo, todavia, é importante dar um maior destaque aquelas que foram produzidas no transcorrer do plano de ação, sendo estas: 1) Decreto 7.746/2012 que regulamenta o art. 3º da Lei 8.666/93 e estabelece os critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e instaura a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública - CISAP; 2) Instrução Normativa nº 10/2012- SLTI/MPOG onde se estabelece regras para elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável nos órgãos públicos; 3) Instrução Normativa nº 02/2014- SLTI/MPOG que dispõe sobre regras para a aquisição ou locação de máquinas e aparelhos consumidores de energia e do uso da Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE) nas edificações públicas
45 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano de Ação Para Produção e Consumo Sustentáveis – PPCS.
federais; 4) Instrução Normativa nº 04/2014 – SLTI/MPOG que dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de TI na administração pública federal46.
No que se refere ao objetivo de estabelecer até 2014 a exigência de que as aquisições de bens e contratações de serviços sustentáveis atinjam a um percentual mínimo de 30%, ainda não foi verificada sua efetivação.
Quanto aos mecanismos de suporte à implementação das CPS, observou-se que o Portal de Compras Sustentáveis reúne um vasto material que auxilia e facilita o acesso às práticas sustentáveis na Administração Pública, tais como: cartilhas, editais e outros documentos compartilhados por diferentes órgãos.
O relatório do PPCS faz menção ao Catálogo de Materiais – CATMAT como um dos principais instrumentos que possibilitará o aumento das aquisições sustentáveis. Desenvolvido e mantido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), trata-se de uma ferramenta de uso obrigatório para todos os órgãos da Administração Pública Federal que utilizam o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - SIASG. Compreende uma variedade de itens de uso comum e específico, contudo, houve um esforço na criação e ampliação do número de itens sustentáveis desse catálogo, com a finalidade de expandir o gasto da administração pública com compras sustentáveis. O Catálogo do Governo Federal conta com cerca de 810 itens, número que vem crescendo ao longo dos anos47.
A identificação de bens e serviços sustentáveis tem crescido sistematicamente e, por conseguinte o valor total de contratações sustentáveis. O relatório frisou esse aumento quando destacou o valor de R$ 40,4 milhões nas aquisições sustentáveis dos órgãos do SIASG em 2013 em comparação com os R$ 13,5 milhões gastos em 2010, representando assim um crescimento de 200%47. Todavia, apesar do significativo aumento, o percentual do valor gasto ainda é bastante pequeno quando se observam os R$ 68,4 bilhões de reais gastos em Compras Públicas em 201348.
Quanto à meta de capacitação de 3.000 pessoas por ano, não foi constatado o seu cumprimento, haja vista o quadro de capacitação em compras e contratações sustentáveis
46 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de ação para produção e consumo sustentáveis – PPCS:
Relatório do primeiro ciclo de implementação. Brasília: MMA, 2014, p. 48.
47 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de ação para produção e consumo sustentáveis – PPCS:
Relatório do primeiro ciclo de implementação. Brasília: MMA, 2014, p. 50-51.
48 GOVERNODIGITAL. Planejamento divulga balanço de compras públicas realizadas em 2013.
Disponível em: https://www.governodigital.gov.br/noticias/adicionar-imagem-planejamento-divulga-balanco-de- compras-publicas-realizadas-em-2013. Acesso em: 27 mar. 2019.
apresentado no relatório, listar apenas 16 cursos ministrados ao longo do ciclo, sem haver especificado quantas pessoas estavam envolvidas em cada uma dessas ações, dentre essas ofertas, a metade foi desenvolvida 2014, duas capacitações em 2013 e seis em 2012, havendo uma concentração quase que absoluta dessa oferta em Brasília.
Quanto ao aumento da oferta de fornecedores ligados às políticas de compras inclusivas, integradas as políticas sociais de governo, o relatório não faz menção ao aumento de fornecedores, apenas ressalta os planos e programas voltados às políticas de compras, integrados as políticas sociais. Destaca-se no setor da Agricultura, o Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a consolidação de uma economia de baixa emissão de carbono na agricultura, denominado Plano ABC. No período de 2011 a 2014, já foram contratados cerca de R$ 7,2 bilhões para apoiar os sete programas do Plano para o desenvolvimento de tecnologias de mitigação e ações de adaptação às mudanças climáticas. Sua abrangência é nacional e seu período de vigência iniciou em 2010 e se estende até 202049.
Podemos citar também o Programa de Garantia de Preços Mínimos para Produtos da Sociobiodiversidade – PGPM-Bio, que visa garantir atualmente a sustentação do preço mínimo de 16 produtos da sociobiodiversidade, garantindo com isso o desenvolvimento econômico e social das populações tradicionais e a permanência do homem na floresta, além de contribuir para a conservação, preservação e uso sustentável de seus recursos naturais. O programa atualmente beneficia mais de 12 mil extrativistas de nove Estados brasileiros e apresentou um exponencial crescimento conforme está demonstrado no gráfico abaixo49:
49 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de ação para produção e consumo sustentáveis – PPCS:
Gráfico 3 - Evolução do PGPM - Bio
Fonte: Elaborado pela autora (2019).
Através dessa política, o Estado vem contribuindo para a gestão e uso sustentável da biodiversidade local, utilizando o poder de compra como elemento indutor de mudanças nos padrões de produção e consumo local das populações extrativistas e demais povos e comunidades tradicionais50.
Outro programa que merece destaque é o Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar - PPA, que embora já tenha sido instituído desde 2003, atua na promoção da inclusão social e econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. Segundo o Relatório de Balanço Geral do ano de 2013, a Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB relata que o PAA atendeu 524 municípios e 41.412 mil produtores/famílias, sendo adquiridas 123 mil toneladas de produto e que o programa envolveu recursos na ordem de R$ 666.083 mil no ano de 201351. Contudo, não há registros no relatório de resultados de outro período para que fosse realizada uma comparação e verificação do crescimento do número de fornecedores do programa.
Acerca da construção de um banco de dados de casos exitosos em CPS, do registro das inovações que possam ser universalizadas para os tomadores de decisão e gestores públicos, o relatório afirma que o sistema de monitoramento já se encontra em desenvolvimento e permitirá avaliações qualitativa e quantitativa dos dados e resultados alcançados, somente das
50 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de ação para produção e consumo sustentáveis – PPCS:
Relatório do primeiro ciclo de implementação. Brasília: MMA, 2014, p. 62.
51 Ibid., p. 68-69. Extrativistas Beneficiados Valor pago em subvenções Quantidade de produtos extraídos (Kg) 5,753 R$1,898,090.00 2,663,635 9,281 R$4,258,752.00 9,014,900 12,495 R$5,487,480.00 9,891,881 2011 2012 2013
instituições que aderiram à A3P. Os indicadores de monitoramento serão agregados a um banco de dados online, no qual os órgãos públicos parceiros da A3P poderão registrar os resultados de ações de sustentabilidade implantadas. Essas ações incluem medidas para eficiência no consumo de recursos naturais, qualidade de vida no trabalho e compras públicas sustentáveis, dentre outras52.
Ainda sobre as ações propostas no 1º ciclo do PPCS, não foi verificado no relatório de implementação a realização de pesquisa nacional sobre o estado da arte em compras públicas sustentáveis.
Portanto, ainda há um logo caminho para que a implementação das CPS alterem efetivamente os padrões de produção e consumo públicos. A respeito desta prioridade, o relatório identificou 29 importantes desafios para os gestores públicos e os fornecedores, dos quais alguns estão destacados abaixo:
(...)
Alteração do paradigma de “proposta mais vantajosa” em razão do menor preço pela análise dos custos ambientais ao longo de todo o ciclo de vida do produto, e dos parâmetros sociais;
Inserção da conservação da biodiversidade como princípio nas compras públicas sustentáveis; (...)
Inclusão nos procedimentos, quando da elaboração dos termos de referência, da ótica das compras sustentáveis;
Consideração da multidisciplinariedade da sustentabilidade quando da capacitação dos servidores em geral; (...)
Melhoria contínua das especificações/padronização dos produtos e melhor conhecimento, por meio da análise do ciclo de vida dos produtos;
Determinação de atributos de Sustentabilidade mais sistêmicos nos Editais, como aqueles de menor impacto ambiental, como recicláveis/reutilizáveis, menor toxidade de materiais e produtos, com matéria-prima renovável, uso de tecnologias limpas, maior eficiência energética, menor uso de água e redução de emissão de gases;
Criação de linhas de pesquisa, desenvolvimento técnico e tecnológico, e inovação, em parcerias com universidades, para apoio à definição de critérios de sustentabilidade e desenvolvimento de produtos sustentáveis;
Criação de selos verdes, em parceria com INMETRO, para produtos e serviços sustentáveis;
Implementação do SICAF Sustentável
Promoção de instrumentos econômicos que fomentem o mercado de produtos e serviços sustentáveis (financiamento especial para aquisição de maquinários, redução de taxas etc.)53.
Diante desse contexto, a experiência do 1º ciclo do PPCS, mostra que um dos caminhos para a promoção de mudanças nos parâmetros de produção e consumo do Brasil é o
52 BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Plano de ação para produção e consumo sustentáveis – PPCS:
Relatório do primeiro ciclo de implementação. Brasília: MMA, 2014, p. 73.
fortalecimento do papel das articulações políticas, que direta ou indiretamente, possam influenciar esses padrões. Os resultados do primeiro ciclo revelam que a prioridade dessa função é o fortalecimento e criação de instrumentos de ação do Estado que visem o resultado integrado às políticas setoriais. Indispensável também é a construção de uma plataforma de promoção de políticas que compreenda os demais entes federativos, Estados e Municípios54.