Da ausência de previsão normativa de planos e programas gerais de atuação

Orgânica do Ministério Público da União

Na estrutura do Ministério Público Federal existem as Câmaras de Coordenação e Revisão, que possuem competência, de acordo com o artigo 62, I, da Lei Complementar n. 75/93 para:

“promover a integração e a coordenação dos órgãos institucionais que atuem em ofícios ligados ao setor de sua competência, observado o princípio da independência funcional.”

Na estrutura do Ministério Público do Trabalho existem idênticas Câmaras de Coordenação e Revisão, que possuem competência, de acordo com o artigo 103, I, da Lei Complementar n. 75/93 para:

“promover a integração e a coordenação dos órgãos institucionais do Ministério Público do Trabalho, observado o princípio da independência funcional”.

Por fim, na estrutura do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios existem as mesmas Câmaras de Coordenação e Revisão, que possuem competência, de acordo com o artigo 171, I, da Lei Complementar n. 75/93, para:

“promover a integração e a coordenação dos órgãos institucionais que atuem em ofícios ligados à sua atividade setorial, observado o princípio da independência funcional”.

Poderíamos então formular a seguinte pergunta:

Se a vinculação dos membros do Ministério Público Paulista a Planos e Programas de Atuação decorre de uma visão moderna a respeito do princípio da unidade (comando constitucional estratégico), por que o mesmo não ocorre em relação ao Ministério Público da União?

Buscaremos a resposta no decorrer do trabalho.

Cabe ressaltar que a Lei Orgânica do Ministério Público da União prevê também o dever de velar o membro do Parquet por suas prerrogativas institucionais e processuais118 (no que vemos implícito o princípio constitucional da independência funcional).

A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dos Estados – Lei n. 8.625/93 – também não contém qualquer previsão em tal sentido.

Vejamos, então, o quadro relativo às Leis Orgânicas Estaduais dos Ministérios Públicos e quais possuem, ou não, previsão de Planos de Atuação Institucional ou Planos Gerais de Atuação.

Verificar-se-á a discrepância existente em relação às diversas normas dos Ministérios Públicos dos diversos Estados da Federação, o que para nós serve como mais um fundamento para contrariedade à vinculação funcional dos membros do Parquet aos Planos institucionais.

118

Logo, podemos formular a seguinte pergunta:

Como pode o Ministério Público ser uno e possuir Leis Orgânicas Estaduais tão diferentes?

Temos para nós que a resposta pode ser extraída da interpretação do próprio texto constitucional – art. 128 e seus parágrafos, mais precisamente o 5º, que assim dispõe:

“§ 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros:”

Estado da Federação Lei Prevê Plano de Atuação Lei prevê expressa vinculação funcional

Lei n.

Acre PREJUD. PREJUD. 08/83

Alagoas NÃO NÃO 15/96

Amapá SIM NÃO 09/94

Amazonas SIM NÃO 11/93

Bahia SIM NÃO 11/96

Ceará PREJUD. PREJUD. 10.675/82

Distrito Federal NÃO NÃO 75/93

Espírito Santo SIM SIM 95/97

Goiás SIM NÃO 25/98

Maranhão NÃO NÃO 13/91

Mato Grosso NÃO NÃO 27/93

M. Grosso Sul NÃO NÃO 72/94

Minas Gerais SIM NÃO 34/94

Pará PREJUD. PREJUD. 01/82

Paraíba NÃO NÃO 19/94

Paraná SIM NÃO 85/99

Pernambuco SIM NÃO 12/94

Piauí NÃO NÃO 12/93

Rio de Janeiro NÃO SIM 103/03

Rio Grande do Norte NÃO NÃO 141/96

Rio Grande do Sul SIM NÃO 7.669/82

Rondônia NÃO NÃO 93/93

Roraima SIM NÃO 03/94

Santa Catarina SIM NÃO 197/00

São Paulo SIM NÃO 734/93

Sergipe NÃO NÃO 02/90

Percebe-se então que o subsistema jurídico-normativo da Instituição ministerial não é uno em relação aos diversos Ministérios Públicos atuantes nas várias esferas da Federação e também não poderiam assim ser os Planos de Atuação e Programas Institucionais dos diversos Ministérios Públicos Estaduais.

Cabe agora a verificação de possíveis causas que levaram alguns Ministérios Públicos Estaduais a contemplar os mencionados Planos de Atuação e outros não.

Uma provável resposta poderia considerar que alguns Estados – os que contém a previsão de Planos de Atuação – estariam mais avançados institucionalmente do que outros.

Porém, cremos que a questão não é tão simples. Vejamos a posição da doutrina.

Sobre os Planos de Atuação Funcional Mazzilli assim se posiciona:

“A LOEMP escondeu a filosofia centralizadora sob roupagem de um Ministério Público moderno. Inovou ao instituir planos de atuação destinados a impor objetivos e diretrizes institucionais (arts. 97 e s.). Dispunha que, ouvidos alguns órgãos, o plano geral e os projetos especiais deveriam ser estabelecidos pelo PGJ (arts. 98 e 102), enquanto os programas das Promotorias seriam elaborados por estas (art. 100), mas os programas integrados deveriam conformar-se ao plano geral (art. 101).

Se na Administração os planos de governo servem para controlar a discricionariedade e garantir continuidade ao serviço público, já, no Ministério Público, a regra é a obrigatoriedade; a exceção é a discricionariedade. Ora, o Promotor pode discordar das precedências estabelecidas pelo PGJ ou pelo seu antecessor de Promotoria, pois as primazias são só as da lei. Se esta diz que são prioridades as crianças, os idosos, os réus presos, ou que o interesse social sobrepuja o individual — inútil plano de atuação que o repetisse; írrito se o contrariasse.

As prioridades do Ministério Público decorrem da vontade da lei, interpretada diretamente por seus órgãos de execução. Por força da independência funcional, os órgãos do Ministério Público decidem livremente o que fazer, dentro dos limites da lei, sem se subordinarem a determinações de outros órgãos da instituição (v. nosso Regime jurídico do Ministério Público, 5ª ed., Saraiva).

(...)

Não seria, porém, retrocesso abolir os planos de atuação? Sem eles, como assegurar continuidade ao trabalho institucional?

Ora, a lei já estabelece metas e prioridades, que não se alteram com a sucessão de Promotores. A continuidade da atuação do Ministério Público deve, antes, ser fruto de evolução de uma instituição com menos membros e maior infra-estrutura.

Necessário, porém, é que o Ministério Público cumpra efetivamente as prioridades da lei.”119

119

Precisos ainda os ensinamentos de Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz120, que, apesar de concordar, na essência, com a angústia de Goulart, afirma serem os mencionados Planos de Atuação Funcional inócuos, esclarecendo que o problema de crise do Ministério Público não será resolvido com novas leis ou com a expedição de atos normativos internos como os Planos de Atuação, creditando uma possível mudança de perfil institucional em causas valorativo-estruturais conforme segue:

“De nada adianta haver Planos de Atuação Funcional, sem que exista um compromisso institucional de realização concreta de mudanças.

Assim sendo, os Planos de Atuação Funcional são também, mera formalidade, inócuos.

De que servem eles se um membro do Ministério Público trabalha sem dados sociais de sua realidade fático-local?

Como pode o Ministério Público produzir resultados sociais sem saber com o que está lidando?

Assim, em primeiro lugar é preciso trazer os dados da realidade social ao membro do Ministério Público, fazendo com que tenha uma visão da ‘imagem’ social de sua localidade (mapa ou diagnóstico social);

Em segundo lugar apresentar a ‘imagem’ institucional sobre o que cada membro do Ministério Público faz, pois isso ainda é um ‘mistério’.

Significa questionar qual a produção do Ministério Público?

Somente colocando lado a lado ambas as imagens – da realidade social do local onde exerce o membro do Ministério Público sua atuação e da respectiva produção profissional – é que a sociedade saberá, por exemplo, se um Promotor ou um Procurador da República está ou não se omitindo em relação a sua atuação funcional.”

E continua:

“Não existem órgãos internos de controle de resultados sociais, a não ser formais (as Corregedorias dos Ministérios Públicos), pois apenas colhem dados numéricos da atuação funcional, sem uma depuração adequada.

Somente com a transparência absoluta (interna e externa), com cada membro do Ministério Público controlando os demais (um sabendo o que o outro da localidade vizinha e também aquele da localidade distante estão fazendo e vice-versa) e a sociedade controlando todos ao mesmo tempo, é que haverá a criação desse mecanismo natural de controle do resultado social de atuação funcional, fazendo com que aí sim, tenhamos uma nova mudança de concepção interna institucional.

Não é mais possível que o Ministério Público trabalhe sem indicadores sociais (de desempenho e resultado).

Não pode haver uma mudança real e concreta, sem dados que permitam comparar o resultado trazido pelas ações desenvolvidas pelo Ministério Público.”

Cremos que a razão está com Mazzilli e Camargo Ferraz, cujos fundamentos, embora diversos para contrariar a existência ou vinculação dos Planos de Atuação Funcional, acabam se completando, conforme adiante também assim desenvolveremos.

120

Informação obtida com o próprio Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz em entrevista por nós realizada em 08.06.2006, na cidade de em São Paulo, na residência do entrevistado.

3.5.7 Dos critérios para solução da possível antinomia real decorrente da