Dos princípios constitucionais-institucionais

Os princípios constitucionais-institucionais do Ministério Público estão presentes no artigo 127, § 1º, da Constituição Federal:

“São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.”

Nesse momento, necessária uma pausa para considerações sobre a importância dos princípios e seus reflexos na atuação do Ministério Público à presidência do inquérito civil.

3.4.1 Princípio da unidade

Muito já se escreveu sobre os princípios da unidade, indivisibilidade e independência funcional do Ministério Público.

98

ALVARENGA, Aristides Junqueira de. O papel do Ministério Público na nova Constituição. In: TEIXEIRA, Sálvio de Figueiredo (Coord.). As garantias do cidadão na justiça. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 281.

Um dos principais autores pátrios, nacional e internacionalmente reconhecido em relação ao assunto, é, sem dúvida alguma, Hugo Nigro Mazzilli99.

Além do mestre, outros já tiveram o sabor de escrever sobre os princípios institucionais.

Selecionaremos, então, excertos de obras mais recentes, visando a demonstrar que na visão moderna a maioria da doutrina se posiciona favorável à concepção institucional que Mazzilli houve por bem delinear, existindo, entrementes, importante entendimento dissonante que não pode deixar de ser citado e devidamente apreciado, sob pena de insuficiência técnica de nossa pesquisa e estudo.

Mazzilli assim se manifesta:

“Afirma o § 1º do art. 127 da Constituição de 1988 que são princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional.

Enquanto a doutrina mais tradicional, iluminada pelas peculiaridades do parquet francês, cita como regra o princípio hierárquico, na verdade, ao contrário, no campo funcional o Ministério Público nacional tem a sua autonomia assegurada como princípio da instituição; e como garantia dos seus órgãos, têm eles a independência no exercício de suas funções (art. 127, §§ 1º e 2º).

Em face das peculiaridades de nosso Ministério Público, hierarquia, portanto, só se concebe num sentido administrativo, pela natural chefia exercida na instituição pelo seu procurador-geral (poderes de designação na forma da lei, disciplina funcional, solução de conflitos de atribuições etc.). Não se pode cogitar, porém, de hierarquia no sentido funcional.”100

Importante ressaltar que os conceitos formulados por Mazzilli datam de 1989, ou seja, um ano após a promulgação da Constituição Federal e continuam valendo como premissa para os demais trabalhos produzidos, mesmo já passada mais de uma década da concepção.

Exporemos posições doutrinárias mais recentes sobre o tema. Sauwen Filho explicita que:

“Unidade é o princípio segundo o qual o Ministério Público, no ordenamento constitucional, se apresenta como um só órgão, com uma só chefia, exercendo a mesma função. Todos os seus membros ‘integram um único órgão sob uma mesma direção única’ como acentua Paulo Nogueira, ao analisar este princípio institucional do Parquet.

(...)

99

V. Introdução ao Ministério Público. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1998; Manual do Promotor de Justiça. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1991; O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989; Regime jurídico do Ministério Público. 3. ed. São Paulo, Saraiva, 1996.

100

Portanto, em que pese a redação do Art. 128 da Carta da União sugerir uma abrangência entre os diversos segmentos do Parquet ali alinhados, nas quatro alíneas do inciso I e os referidos no Inciso II, na realidade a unidade que existe entre o Ministério Público da União e o dos Estados ‘é mais conceitual que efetiva’, como observa Mazzilli, significando apenas que o ofício exercido pelos diversos segmentos do Parquet, consagrados na Constituição de 1988 é o mesmo aludido como tal no ordenamento jurídico.”101

Garcia afirma que:

“No Brasil, a evolução da Instituição terminou por cunhar um modelo híbrido, no qual, apesar de consagrado o princípio da unidade, resguardou-se a independência funcional dos membros do Ministério Público (art. 127, § 1º, da CR/88). A única forma de compatibilizar tais princípios é entender que a unidade indica a existência de uma Instituição incindível, sujeita a uma única chefia, enquanto a independência funcional afasta qualquer possibilidade de ingerência na atividade desenvolvida pelos membros do Ministério Público, apesar de estarem todos eles administrativamente subordinados ao Procurador-Geral. Nessa linha, o princípio da hierarquia foi cindido em duas vertentes: uma prestigiada pelo princípio da unidade e outra renegada pelo princípio da independência funcional.

Como conseqüência, conclui-se que, quanto maior for a independência funcional dos membros do Ministério Público, menor será a unidade da Instituição, já que contra-legem qualquer ato que busque uma uniformização de atuação – ressalvadas as recomendações destituídas de imperatividade.”102

3.4.2 Princípio da indivisibilidade

Podemos definir o princípio da indivisibilidade com a seguinte expressão: “os membros do Ministério Público falam uns pelos outros, como se idênticos fossem”.

Significa afirmar, em síntese, que o Ministério Público é instituição que permite a possibilidade de cada um de seus membros se manifestar em todos os casos que lhe são afetos, dentro de cada unidade da Federação a que pertença, sem que haja qualquer nulidade por ocasião de substituições, ou seja, não existe o princípio da vinculação (o membro que se manifestou em determinado processo cível ou criminal ou mesmo em procedimento investigatório de inquérito civil não fica àquele feito vinculado, podendo haver – nos casos expressos em lei, tais como afastamentos por licença, promoções ou remoções – posterior manifestação de outros que não necessariamente o que primeiro se manifestara). E isso não

101

SAUWEN FILHO, João Francisco. Ministério Público Brasileiro e o estado democrático de direito. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 209.

102

GARCIA, Emerson. Ministério Público, organização, atribuições e regime jurídico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 52.

significará de forma alguma, ofensa a qualquer norma jurídica vigente, justamente porque dentro da instituição do Ministério Público cada membro age de forma impessoal: não é o interesse particular do membro do Ministério Público que interessa e não detém ele a titularidade extra ou processual, porque age em nome da instituição que (re)presenta), havendo, pois, a aplicação da indivisibilidade.

3.4.3 Princípio da independência funcional

José Jesus Cazetta Junior bem define o princípio da independência funcional:

“Exatamente porque goza de independência funcional, o membro do Ministério Público é livre para exprimir o próprio convencimento quanto à matéria de fato e ao sentido da lei, estando adstrito, tão-somente, à indicação de seus fundamentos. Por essa razão, o princípio hierárquico não incide, diretamente, sobre a atividade intelectual, nem sobre o respectivo produto (v.g., o parecer, a denúncia, a petição inicial, o pedido, o recurso) – ou, pelo menos, sobre o cerne inviolável desse juízo técnico, relativo à compreensão do fato ou do Direito. Nessa parte mais íntima e essencial não há, em princípio, insubordinação – nem possibilidade de pena disciplinar. Mas, porque se trata de liberdade para discernir (e não para expressar uma simples impressão subjetiva), é evidente que o autor do raciocínio deve expor com sinceridade, o seu critério. Daí o dever de fundamentação, imposto na própria Constituição Federal (art. 129, VIII, in fine), cujo descumprimento constitui, em tese, uma falta disciplinar.”103

Veremos a seguir atuais posicionamentos contrários à concepção tradicional dos princípios institucionais do Ministério Público.