Dos critérios para solução da possível antinomia real decorrente da coexistência dos

Utilizando o método dialético iniciamos este tópico com novas perguntas:

É possível que os Planos de Atuação vinculem funcionalmente todos os membros dos diversos Ministérios Públicos brasileiros?

Existem de fato vários ou apenas um único Ministério Público?

É possível conciliar os princípios da unidade e independência funcional? É ou não caso de antinomia real?

Cremos que somente com as respostas a tais perguntas é que poderemos resolver o problema iniciado pela apreciação da tese proposta por Goulart.

Nesse momento temos de encontrar a essência dos Planos de Atuação Institucional, ou seja, saber para que servem.

Comecemos pela primeira pergunta. Responderemos propondo um exemplo.

Suponhamos que um membro do Ministério Público de determinado Estado decida que em certo ano deva focar suas forças institucionais ao combate – na área de direitos constitucionais dos cidadãos – às leis municipais que instituem taxas de serviço ou cobranças inconstitucionais.

Imaginemos ainda que fique ele vencido pelo restante da classe – por força de predomínio jurisprudencial contrário nas Cortes Superiores, haja vista a atual vedação do artigo 1º, parágrafo único, da Lei n. 7.347/85121 – e seja resolvido internamente (pelo Ministério Público daquele Estado, após a oitiva de toda a classe em assembléia geral institucional) que tal assunto não seja prioritário, cabendo a atuação em outras frentes mais importantes.

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Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados. (Redação dada pela Mpv nº 2.180-35, de 24.8.2001)

Mesmo que contrário ao entendimento majoritário, por razões não meramente pessoais, mas por verdadeira consciência122 (por considerar que tal posicionamento ofende o texto constitucional e porque entende que há lesão a uma imensa quantidade de cidadãos), sua vontade poderá sucumbir ante o princípio da unidade.

Em outras palavras, o princípio da independência funcional de que poderia aquele membro do Ministério Público se valer para continuar atuando na questão tributária, em detrimento de outras eleitas pelo restante e maioria da classe, se curvaria ao princípio da unidade, cabendo tão-somente a obediência ao quanto estabelecido pela classe no Plano de Atuação?

Considerando o teor das teses de Macedo Junior e Goulart é bem possível que a hipótese acima proposta jamais se concretizasse (conquanto não pudesse ser de todo afastada, ao menos no plano hipotético), haja vista que os Planos de Atuação não teriam finalidade excludente, mas simplesmente priorizadora, ou seja, teriam eles caráter simplesmente direcionador.

Portanto, os Planos não afastariam – até porque a função ou missão institucional do Ministério Público não decorre dos Planos ou das leis, mas sim da Constituição Federal – as demais atribuições ou atuações de cada membro do Ministério Público, mas simplesmente apontariam ou adicionariam prioridades àquelas já porventura traçadas pelos órgãos de execução.

Em tal situação não haveria necessidade de aquele membro do Ministério Público deixar de atuar nas questões que considerasse, sob sua ótica, primordiais, desde, é claro, que também adotasse as prioridades estabelecidas também no Plano de Atuação de Institucional elaborado pelo Procurador-Geral com a participação do restante da instituição.

Ainda assim, suponhamos que no exemplo mencionado, o referido membro do Ministério Público viesse a cumprir as diretivas previstas no Plano de Atuação Funcional para o dado ano em que viesse a ser suplantada sua tese de combate a leis municipais abusivas e inconstitucionais de efeito concreto, mas em virtude de tal cumprimento não conseguisse ele investigar e combater as malfadadas leis.

Não teria ele deixado de atuar em área igualmente relevante?

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Para que não corramos o risco de reducionismo do conteúdo das idéias de Macedo Júnior e de Goulart continuaremos formulando novas hipóteses.

Imaginemos, então, hipótese em que aquele membro do Ministério Público, mesmo vencido em suas idéias, se insurgisse contra o Plano de Atuação por entender que sua proposta (também de conteúdo constitucional) fosse mais importante naquele momento do que os demais pontos elencados para atuação da instituição naquele Estado, vindo a descumprir o que fora pelo resto da classe estabelecido.

Nesse caso, poderia ele ser punido administrativamente pela Corregedoria Geral do Ministério Público daquele Estado ou até mesmo pela Corregedoria-Geral Nacional do Ministério Público, caso deixasse de obedecer as diretrizes do Plano de Atuação que viesse a vigorar, mesmo que para isso apresentasse razões também constitucionalmente fundamentadas?

Parece-nos que a resposta deve ser negativa.

No entanto, no plano hipotético, caso aceitemos a resposta negativa e teríamos de aceitar que qualquer membro do Ministério Público também viesse a “descumprir” os Planos de Atuação, colocando em xeque sua própria essência.

Isso porque, se na hipótese acima levantada, viesse a ser considerado lícito ou permitido o “descumprimento” ou a inobservância do Plano de Atuação Institucional, o mesmo critério teria de valer a todos os membros que assim agissem, apresentando razões igual e constitucionalmente válidas para não os observar.

Retornaríamos à ausência de vinculação funcional, com a conseqüente inutilidade dos Planos de Atuação Institucional.

Resta-nos a análise das conseqüências jurídicas de uma resposta positiva.

Caso aceitemos a viabilidade de punição administrativa, teríamos sim que considerar que os Planos não seriam meramente propositivos ou orientativos, mas também excludentes, o que não se coadunaria novamente com sua própria essência.

Explicamos.

Mesmo que se afirme que não é objetivo dos Planos de Atuação a exclusão de determinados temas ou áreas de atuação, certo é que ao se acolher a tese de vinculação funcional, o que poderá ocorrer é que quando o Procurador-Geral delimitar prioridades – que podem não ser aquelas contempladas como as mais importantes pelo membro de 1º grau –,

poderá estar obrigando aquele mesmo membro a ter de deixar de lado outros temas e áreas, sob pena de incorrer em inobservância do Plano de Atuação Institucional.

O efeito, ainda que indireto, será o mesmo que o de um Plano excludente.

Suponhamos outra situação: aquele mesmo membro que contrariasse o Plano de Atuação Institucional conseguisse, em sua comarca ou região de trabalho – mediante a simples instauração de inquéritos civis para analisar a constitucionalidade de projeto de lei e também de lei local vigente –, convencer os Vereadores daquela localidade sobre a inconstitucionalidade do projeto de lei e da norma local vigente.

Imaginemos que conseguisse ele convencer os Vereadores a rejeitar o projeto inconstitucional e aprovar lei que revogasse aquela já vigente e ofensiva à Carta Magna, mas em virtude do tempo despendido para tais casos não atendesse às diretivas previstas no Plano de Atuação Institucional, vindo a ser punido ou pela Corregedoria-Geral Estadual ou pela Corregedoria-Geral Nacional do Ministério Público.

Ora, o contra-senso estaria criado, já que não estaríamos diante de caso de um agente político omisso ou desidioso.

Ao contrário.

Estaria sendo punido membro que realmente teria promovido transformações sociais em sua comunidade, diga-se, de forma preventiva.

Cremos que seria hipótese rara de punição a membro que tivesse agido em conformidade à Constituição Federal.

Seria tal situação correta? Entendemos que não.

Suponhamos, então, que o Plano de Atuação realmente contivesse as informações locais da área em que cada membro do Ministério Público atua (adotando-se aquilo que hoje se chama de democracia-participativa), gerando um mapa diversificado e realmente condizente com os dados fático-sociais das diversas regiões do Estado, e depois comece a Instituição a observá-los no Programa ou Plano de Atuação.

Pergunta-se:

Não teria esse Plano de Atuação Institucional (elaborado por toda a Classe) o mesmo efeito que diversos Planos “Individuais coletivamente considerados” (elaborados

individualmente, por cada Promotor de Justiça ou Procurador do Ministério Público da União de cada respectiva comarca, região ou circunscrição de atuação)?

Em outras palavras:

Poderia o Plano de Atuação Institucional elaborado pelo Procurador-Geral ser considerado equivalente à somatória de todos os Planos individualmente considerados caso elaborados?

Se aceitarmos resposta positiva – de que não há diferença alguma entre o Plano de Atuação Institucional e os Planos “individuais coletivamente considerados” – surgirá nova pergunta:

Para que servem então os Planos de Atuação Institucional, já que eles nada mais são do que o agrupamento da própria vontade dos membros do Ministério Público individualmente considerados, pois devidamente retratadas suas realidades fático-sociais?

Nesse caso, a conclusão a que se chegará é de que são eles realmente inócuos, como propõem, por suas próprias e pessoais razões, Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz e Hugo Nigro Mazzilli.

Afinal, nenhum efeito prático teriam, a não ser o de poder apresentar publicamente para a sociedade (caso assim deseje a Instituição), num único documento formal, qual seria a atuação institucional em cada comarca, região ou circunscrição daquele Estado ou em nível Federal (observada a diretriz que cada membro do Ministério Público apontar para aquela determinada localidade).

Com isso, uma primeira causa de contrariedade aos Planos de Atuação Institucional pode ser levantada – de que não há diferença prática entre eles e a diretriz traçada por cada membro do Ministério Público, individualmente considerado e bem assim sua localidade de atuação.

Nesse caso, não haveria qualquer necessidade de elaboração de Plano Geral Anual de Atuação Institucional, a não ser por uma finalidade publicista (de se divulgar à sociedade um mapa do Estado ou no plano Federal, apontando como cada membro do Ministério Público agirá em cada diferente região do Estado ou em nível Federal).

E mesmo nessa hipótese, se a finalidade do Plano fosse meramente publicista ou de “prestação de contas da atuação funcional”, também frágil seria seu fundamento de existência.

Sim, porque se o Plano Geral de Atuação retratar justamente aquilo que cada Promotor de Justiça ou Procurador do Ministério Público da União – considerada sua situação fático- social – irá fazer, nada impede, por exemplo, que todos os Promotores de Justiça de cada determinado Estado ou Procuradores do Ministério Público da União elaborem, cada qual, individualmente, seus respectivos “Planos Gerais Anuais de Atuação”, tornando-os públicos, nas suas dadas comunidades e também os remetam à Procuradoria-Geral respectiva que poderá realizar a compilação, tornando-os públicos à sociedade.

Em tal caso, descaracterizada estará por completo a necessidade de elaboração de um Plano Geral pelo Procurador-Geral de Justiça, Procurador-Geral do Trabalho ou Procurador- Geral da República.

Mais.

O Plano de Atuação Institucional não teria, pois, qualquer importância ou relevância, porque em nada alteraria a praxis de cada Promotor de Justiça ou Procurador do Ministério Público da União e tampouco a realidade na localidade onde atua (já que quem apontaria quais as diretrizes a serem seguidas e quem as executaria seria o mesmo e próprio membro do Ministério Público do local – Comarca, Região ou Circunscrição).

Considerando que a Lei Orgânica do Ministério Público da União não contém previsão a respeito de Planos de Atuação, nos manteremos com as reflexões – conquanto seja válido o mesmo raciocínio em tal esfera de atuação –, no plano estadual.

Analisando detidamente as Leis Orgânicas Estaduais que contêm a previsão de Planos Gerais de Atuação, perceberemos, coincidentemente em todas elas, que quem elabora os Planos Gerais é o Procurador-Geral de Justiça, e não a classe.

Daí por que apesar de Goulart afirmar que a definição de prioridades institucionais deve se dar de forma democrática, com a participação da sociedade, inclusive, não acreditamos que a forma elencada pelas leis orgânicas cumpra tal função.

E aqui surgem novos elementos de problematização:

Quais os limites dos princípios da independência funcional e unidade?

Significa dizer que, sob uma visão de unidade, cabe ao Procurador-Geral estabelecer nos Planos somente eixos temáticos que a instituição deverá observar, ou também poderá neles definir posições ou entendimentos que deverá a classe seguir?

Aceitando a tese de Goulart e Macedo Junior – de que os Planos são vinculativos – e que somente compete ao Procurador-Geral estabelecer diretrizes ou eixos temáticos que deverão ser observados pela classe, teremos as situações hipotéticas já acima levantadas, de que terão caráter possivelmente excludente.

Caso aceitemos que pode também o Procurador-Geral estabelecer posições ou entendimentos, então teremos realmente de rever o princípio da independência funcional.

Nesse caso cremos que a possibilidade de fixação de posições ou entendimentos – não de forma orientativa ou sugestiva – nos colocará diante não de princípio da unidade, mas sim hierárquico, em evidente antagonismo ao princípio da independência funcional.

Aliás, intrínseca é a análise do alcance deste último princípio.

Poderiam os membros do Ministério Público se recusar a seguir as diretrizes estabelecidas no Plano de Atuação Institucional alegando como fundamento de escusa justamente o princípio da independência funcional, ou estaria ele unicamente limitado à atuação concreto-jurídica de cada membro do Ministério Público (nas manifestações técnicas processuais e extraprocessuais)?

Aqui encontramos espaço para desenvolvimento do tema.

Sob uma visão do subsistema normativo do Ministério Público temos para nós que o princípio da independência permite a oposição não apenas a questões puramente jurídico processuais e extraprocessuais, no plano técnico-funcional, mas também em casos como o aqui enfrentando: nos Planos de Atuação Funcional.

O limite será o do dever de agir. Explicamos.

Consideramos que o membro do Ministério Público pode se opor não apenas à fixação de posições jurídicas ou entendimentos jurídicos do restante da classe nas manifestações processuais e extraprocessuais, mas também ao estabelecimento de diretrizes por outro órgão, com as quais não concorde.

Por óbvio que na segunda situação – estabelecimento de diretrizes nos Planos de Atuação – somente poderá o membro do Ministério Público se recusar a observá-las caso não estejam realmente ocorrendo, ou seja, não passem de proposições genéricas e abstratas e não concretas.

O exemplo melhor esclarecerá: suponhamos que o Procurador-Geral estabeleça que em determinado ano, na área da infância e juventude, os membros da instituição deverão priorizar a atuação no combate ao trabalho infantil, sem a análise concreta de cada localidade.

Ora, tratar-se-á de hipótese extraída puramente abstrata, sem a verificação concreta de ocorrência em cada localidade.

Se o membro do Ministério Público compreender que há outras diretrizes de efetiva ocorrência mais importante e a situação acima citada – trabalho infantil – não esteja sendo observada em sua localidade, poderá tranqüilamente deixar de atender ao comando abstrato.

Por outro lado, caso o Plano estabeleça abstratamente a necessidade de atuação em referida área e em determinada localidade tal situação realmente esteja ocorrendo, deverá o membro do Ministério Público atuar investigando as causas e as medidas a serem adotadas.

Mesmo assim, em tal hipótese, entendemos que o dever de atuação não partirá do comando normativo abstrato – Plano de Atuação –, mas sim de norma cogente constitucional e porque a situação concreta estará assim determinando, sob pena de aí sim estar o membro do Ministério Público sendo omisso, sujeito às penalidades cabíveis.

Analisemos, então, a participação da classe na elaboração dos referidos Planos de Atuação.

Os Promotores de Justiça, os Procuradores de Justiça, os Centros de Apoio Operacional, o Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça e o Conselho Superior do Ministério Público podem participar com colaborações, sendo apenas ouvidos, mas quem efetivamente elabora (ou edita) o Plano Geral de Atuação é o Procurador-Geral de Justiça.

Encontramos aqui aquela que consideramos a ratio essendi das Leis Orgânicas que prevêem dispositivo relativo a Planos Gerais de Atuação: a política.

Há uma clara concentração de poder no cargo do Procurador-Geral de Justiça – que no que toca aos Planos de Atuação Institucional –, poder que pode ser considerado absoluto, conforme demonstraremos.

Se o Plano de Atuação Institucional fosse realmente igual aos Planos individuais – conforme propusemos anteriormente –, ele nem sequer teria sido previsto nas diversas Leis Orgânicas Estaduais dos Ministérios Públicos, pois sabido que a lei não contém expressões inúteis.

Em outras palavras, “seria o mesmo que prever um nada ou falar aquilo que já foi falado”.

Ou, se realmente fossem equivalentes a “Planos individuais de atuação” então a previsão seria de que os próprios promotores de justiça estabelecessem seus planos e os remetessem à Procuradoria-Geral de Justiça para que esta apenas os apresentasse à comunidade daquele Estado (já que por lei o Procurador-Geral de Justiça é o representante externo da Instituição), permitindo-se também a publicidade localizada por cada membro do Ministério Público.

Contudo, não foi o que se previu nas diversas Leis Orgânicas de alguns Estados brasileiros que contêm norma referente aos Planos de Atuação institucional.

Logo, concluímos, por interpretação das Leis Orgânicas dos Ministérios Públicos de alguns Estados, que os Planos de Atuação Institucional não têm o mesmo significado que Planos individualmente considerados e elaborados por Promotores de Justiça.

Tomaremos esta última premissa como verdadeira.

Considerando que realmente os Planos de Atuação Institucional não têm o mesmo significado que Planos Individuais Agrupados, suponhamos que, após observada a colheita de subsídios de toda a classe ministerial, os Promotores de Justiça de determinado Estado conduzissem o Ministério Público, de forma unânime, daquela esfera da Federação a priorizar o combate, por exemplo:

a) na área da infância e juventude: à exploração sexual de crianças e adolescentes; b) na área ambiental: à defesa de ocupações ilegais em áreas de proteção de mananciais;

c) na área criminal: aos crimes dolosos contra a vida;

d) na área de defesa do consumidor: aos contratos imobiliários que contivessem cláusulas abusivas;

e) na área de direitos constitucionais do cidadão: à saúde pública (atendimentos prestados em hospitais e unidades de atendimento públicas);

Suponhamos, contudo, que o Procurador-Geral de Justiça não viesse a concordar com a vontade da classe, e por motivos quaisquer viesse a definir prioridades outras, igual e constitucionalmente fundamentáveis, como:

a) na área da infância e juventude: o combate ao trabalho infantil constitucionalmente vedado;

b) na área ambiental: à forma de tratamento e destinação de resíduos municipais; c) na área criminal: aos crimes de corrupção;

d) na área de defesa do consumidor: a conformação dos planos de saúde às normas vigentes consumeristas;

e) na área de direitos constitucionais do cidadão: a probidade administrativa nos contratos públicos da Administração Pública Direta e Indireta;

Seguindo o entendimento proposto nas teses de Macedo Junior e Goulart, no sentido de que não pode haver a escusa do membro do Ministério Público de cumprir o referido Plano, o que aconteceria caso o Procurador-Geral de Justiça, sponte propria, viesse a alterar o conteúdo inicialmente proposto pela classe, mas por ele ao final estabelecido, com a apresentação de novas diretrizes?

Continuariam os membros do Ministério Público vinculados funcionalmente ao Plano finalmente alterado e proposto à classe pelo Procurador-Geral de Justiça?

Se a resposta for negativa – porque violada a vontade da classe –, a premissa estabelecida será a de que a classe não pode ter sua vontade suprimida, alterada ou negada, o que nos conduzirá novamente à conclusão já anteriormente formulada, qual seja: de que o Plano de Atuação Institucional em nada se diferencia dos Planos individuais agrupados, daí ser inócuo.

E em assim sendo, não haveria necessidade de elaboração pelo Procurador-Geral de Justiça, nem tampouco de previsão normativa em tal sentido, bastando a previsão de que cada membro elaborará sua gestão de atuação, de acordo com suas peculiaridades locais.

Por outro lado, se a resposta for positiva, a conseqüência será a de que o Procurador- Geral de Justiça poderá impor suas vontades institucionais sobre a classe, fazendo com que tenhamos de aceitar novamente a existência não de um princípio da unidade, mas hierárquico (não previsto na Constituição Federal).

Logo, nesta situação, inócua terá sido a participação da classe, pois, se o Procurador- Geral de Justiça não precisa observá-la, na verdade não haverá real democracia-participativa, mas sim meramente formal, sendo irrelevante, neste caso, a previsão normativa nas Leis Orgânicas Estaduais de participação dos Centros de Apoio Operacional, das Procuradorias e

Promotorias de Justiça e a oitiva do Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça e do Conselho Superior do Ministério Público.

E o enfrentamento do tema nos obriga a levantar novas perguntas:

Quais os limites impostos ao Procurador-Geral de Justiça para a concretização de um

No documento FERNANDO HENRIQUE DE MORAES ARAÚJO (páginas 92-109)